導(dǎo)語：“公共利益”是什么？一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、“公共利益”作為法律追求的目標(biāo)

“公共利益”一直是法學(xué)中最重要的概念，因?yàn)闊o論在中國還是西方，也無論是在學(xué)說還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)。[1]“法”之作為法治國家統(tǒng)治社會的公器，當(dāng)然只能追求對于社會大眾而言“公共”的利益，而不是任何特定私人——譬如立法者或執(zhí)法者自己——的利益。困惑在于，社會是由一個個私人組成的，而他們之間的利益又不完全一致，有時甚至發(fā)生不可調(diào)和的沖突。既然我們在絕大多數(shù)情況下并不能有意義地談?wù)摗八腥说睦妗?，“公共利益”究竟是指誰的利益呢？大多數(shù)人的利益？弱勢群體的利益？不論將“公共利益”定義為什么，我們都會面臨一個基本難題：如果“公共利益”被定義為一個漫無邊界、包羅萬象的概念，那么它就完全失去了法律意義；如果“公共利益”是確定并有界限的，那么又如何看待和“公共利益”對立的社會利益？糟糕的是，我們在大多數(shù)時候只是將這個概念掛在嘴邊一帶而過，但很少有人真正理解它究竟是指什么并直面它所帶來的困惑。

然而，“公共利益”作為一個法律概念必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。事實(shí)上，這也是中國憲法的明確要求，因?yàn)樵诮?jīng)過2004年修正之后，1982年憲法第十條第三款明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！盵2]類似地，憲法第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”根據(jù)憲法文本的顯然含義，政府征收或征用土地或私有財產(chǎn)的前提條件是征收行為必須以“公共利益”為目的；只有“為了公共利益的需要”，政府才能合憲地征收財產(chǎn)，而如果我們不能清楚地界定“公共利益”的范圍，上述憲法限定就失去了意義。

在法學(xué)界，“公共利益”的界定產(chǎn)生了許多困惑，[3]而引起這種困惑的部分原因在于我們對這個概念的要求過于完美——既然它是所有法律追求的目標(biāo)，它自然應(yīng)該是至善至美的；否則，豈不有辱“法”和“法治”的名聲？但筆者以為，與其苛求十全十美而使概念復(fù)雜得不可定義——至少不同的人很難對其達(dá)成一致的理解，不如滿足于一個有局限甚至有缺陷的定義。至少，局限性意味著這個概念具有確定的邊界；至于缺陷則可以通過其它方式補(bǔ)救，并不一定非要期望普通的法治能解決全部社會問題。事實(shí)上，“法”并不是什么完善的東西，法治也未必是至善的狀態(tài)。根據(jù)美國大法官霍姆斯(OliverW.Holmes)的觀點(diǎn)，法治只是在沒有更好選擇的情況下社會不得不采取的一種統(tǒng)治方式，[4]“法”則只是立法者在其當(dāng)時的視野中認(rèn)為社會效果最好的統(tǒng)一規(guī)范。立法者可能會犯錯誤——即使由普選產(chǎn)生的立法者也不例外；[5]且即便不犯錯誤，具體法治的結(jié)果也未必對每個人都是最好的（盡管就長期來看，也許可以論證法治幾乎對于每個人都是最好的）。既然對法治不應(yīng)懷有太多的奢求，我們對法治的目標(biāo)——公共利益——似乎也應(yīng)該采取同樣慎重的態(tài)度。

因此，筆者主張為公共利益“減負(fù)”：就和不要期望法治的結(jié)果十全十美一樣，我們也沒有必要將所有誘人的名詞全都加在“公共利益”身上；這樣的“聚寶盆”固然好，但它對于我們解決實(shí)際問題并沒有太大用處，通常只是引發(fā)一場徒然的概念辯論，最后仍然是眾說紛紜、不了了之。為了保證學(xué)術(shù)爭論的價值，我們只能滿足于一個一般人都能接受的有意義且可操作的定義，盡量避免讓概念變得包羅萬象而失去意義或無法操作。

二、驅(qū)除“公共利益”的魔幻——“公共”就是“私人”之和

作為一個法律概念，公共利益的重心在于“公共”。和“社會”、“國家”、“集體”等宏觀概念一樣，“公共”是一個整體(aggregate)而非個體(individual)性質(zhì)的概念，而許多的困惑便因此而產(chǎn)生了。一旦脫離構(gòu)成整體的個體之后，“公共”便可以通過人的想象而無限夸大、膨脹和神化，最后不僅在理論上產(chǎn)生難以自圓其說的悖論，而且在實(shí)踐中成為壓在個人身上的一個沉重的幻影。掌握公權(quán)力的人可以利用“公共”的名義，堂而皇之地做出傷天害理的事情而無須承擔(dān)法律和道義的責(zé)任。因此，盡管“公共利益”本來意味著所有人的權(quán)利，但如果解釋不當(dāng)，卻可能受到“異化”而成為壓迫每個人的工具。

要糾正這種傾向，只有運(yùn)用方法論的個體主義(methodologicalindividualism)，[6]讓“公共”重新找回其個體的根基。畢竟，宏觀是由微觀構(gòu)成的；“公共”不是抽象的，而是由一個實(shí)實(shí)在在的個體構(gòu)成的。我們確實(shí)不應(yīng)該“只見樹木，不見森林”，但同樣也不應(yīng)該“只見森林，不見樹木”；如果前者只是一種狹隘，后者則成了一種虛幻——沒有樹木，哪里來的森林？因此，對“公共”的解析必然要求我們有意義地探討公共的構(gòu)成。既然公共是由個體構(gòu)成的，公共利益也是個人利益的某種組合，并最終體現(xiàn)于個人利益——國防之所以是一國的“公共利益”，并不是因?yàn)槌橄蟮摹皣摇睆闹械靡媪?，而正是在于這個國家的每一個實(shí)際存在的人都得益了。就和不存在超越個人的社會或國家一樣，超越個人的“公共利益”也同樣是不存在的；否則，我們就墮入了無法自拔的詭辯論陷阱。

公共利益究竟如何表達(dá)為個人利益呢？可以想見，表達(dá)的方式可以是多種多樣的。但社會功利主義（utilitarianism）提供了一種最簡單的表達(dá)方式，也就是個人利益的簡單疊加。從功利主義的角度看，既然公共利益是具體法治的追求目標(biāo)，法律就是要實(shí)現(xiàn)個人利益之和的最大化。[7]功利主義的這種定義未免失于簡單，但它至少是一個在理論上有意義并可操作的定義（盡管準(zhǔn)確測量實(shí)際上仍存在極大的困難），且也很難設(shè)計出一個更合理與簡便的計算方式。[8]作為方法論個體主義的體現(xiàn)，功利主義至少清楚表明社會中每個個體的利益都是公共利益的平等組成部分，從而有助于祛除“公共”或“集體”這類概念所經(jīng)常帶有的虛幻的形上學(xué)幽靈。因此，雖然功利主義至今仍受到不同學(xué)派的挑戰(zhàn)，它一直是西方政治哲學(xué)和法學(xué)的“正統(tǒng)”理論。目前頗為盛行的法經(jīng)濟(jì)學(xué)正是以功利主義作為其理論基礎(chǔ)。

事實(shí)上，方法論個體主義和功利主義理論通過轉(zhuǎn)移我們的焦點(diǎn)，解決了我們原先遇到的“公共利益”難題。我們原先的問題是：什么是“公共利益”？在方法論個體主義者看來，這個問題幾乎是不可回答的，因?yàn)榧热还灿蓚€體構(gòu)成，而法律很少以同樣的方式影響社會中的每個人，因而究竟涉及到多少人才構(gòu)成“公共”，往往是一個見仁見智的程度問題。拆遷為市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來好處，表明人數(shù)不確定的許多市民都將從中得益，但被拆遷者卻可能因補(bǔ)償不到位而受到損害。在社會利益相互沖突的時候，究竟社會中哪一部分能正當(dāng)代表“公共利益”呢？既然企業(yè)和被拆遷戶都是社會的一部分，它們都構(gòu)成公共利益的一部分。幸好，社會功利主義不要求我們回答這樣的問題，而是將我們的問題轉(zhuǎn)變?yōu)椋阂獩Q定是否應(yīng)該拆遷，應(yīng)當(dāng)計算拆遷所帶來的利益（譬如企業(yè)發(fā)展給本市居民帶來的好處）和成本（對被拆遷戶造成的損失或必須提供的補(bǔ)償）；只有利益高于成本，因而拆遷后公共利益有所增加，政府才應(yīng)該實(shí)施拆遷計劃。

三、誰來界定“公共利益”？

當(dāng)然，明確了公共利益的定義并將其作為法律的基本目標(biāo)，并不等于這種目標(biāo)就會自動實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，如何衡量、確定與實(shí)現(xiàn)公共利益本身成了社會功利主義的一個難題。拆遷和商業(yè)開發(fā)是否會比舊城改造帶來更大的公共利益？是否存在使公共利益更大化的其它方案？這些問題涉及到許多人的成本和利益之平衡，因而往往很難決定。傳統(tǒng)的功利主義學(xué)說假想了一個“中立的旁觀者”（neutralspectator）：就和上帝一樣，他有足夠的能力和智慧洞察每個人的快樂和痛苦。但在實(shí)際生活中，我們知道這樣一個超然全能的“中立旁觀者”并不存在。每個人只是比較清楚他自己的感覺而已，同時由于人“主要是自私的”（休謨），他主要關(guān)心的是自己的權(quán)利和利益，而不是社會中其他人的利益。因此，社會功利主義并沒有令人滿意地回答如何從制度上保證立法符合公共利益這個關(guān)鍵問題。嚴(yán)格意義上的功利主義目標(biāo)是不可實(shí)現(xiàn)的，功利主義理論也因此受到了普遍的批評。

盡管如此，民主制度可以說近似地實(shí)現(xiàn)了功利主義所定義的公共利益。[9]在古典的直接民主制，每個成年公民對于重要的社團(tuán)政策具有直接的發(fā)言權(quán)。由于每個人都是對自己利益最好的守護(hù)者，我們期望民主過程所產(chǎn)生的政策基本上是符合社團(tuán)整體利益的。當(dāng)然，這種體制對于現(xiàn)代大社會來說是不可行的，但現(xiàn)代民主還是通過選舉間接地達(dá)到了同樣目的。選民按照自己的利益和觀點(diǎn)來選擇立法代表，并通過周期性選舉的壓力迫使這些代表在制訂國家政策時充分考慮選民的意見。根據(jù)公共選擇理論，只有在立法者和選民的利益相吻合的體制中，才有可能保證立法和公共利益一致。這是選舉制度的作用：它迫使立法者必須迎合其選民的利益，否則就將面臨落選的威脅。如果能保證每一個議會代表都是由地方選民在眾多代表不同政策的候選人中自由選舉出來的，那么他們可被期望在選舉壓力下代表本地區(qū)選民的利益與要求，且在聚合到議會之后能夠制定出符合公共利益的法律。事實(shí)上，現(xiàn)代民主所采取的多數(shù)主義規(guī)則和公共利益的功利主義定義有著顯著的相似性：根據(jù)多數(shù)主義原則，獲得最多選票的候選人被承認(rèn)為選舉的獲勝者；根據(jù)功利主義，公共政策應(yīng)該使得個人功利的總和達(dá)到最大。

因此，民主是公共利益的最有效制度。哪怕是粗略的公共選擇分析都可以得出結(jié)論，任何缺乏自由與平等選舉的非民主體制都不能保證政府將致力于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，而后者正是政府的正當(dāng)性基礎(chǔ)。沒有民主選舉，就沒有理由認(rèn)為立法本身將符合公共利益；這樣的國家即使實(shí)現(xiàn)了法治，也未必是一件好事。功利主義與民主確實(shí)不能防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人基本權(quán)利的情形發(fā)生，但這類情形在歷史上畢竟是例外而非規(guī)則。對于日常生活中遇見的大量政府行為，簡單的功利主義原則——促進(jìn)“最大多數(shù)人的最大幸?！薄坪跻呀?jīng)提供了令人相當(dāng)滿意的價值評判標(biāo)準(zhǔn)。至于多數(shù)主義民主規(guī)則在追求公共利益的過程中可能產(chǎn)生的問題，在此被保留給憲政來處理。

這樣，諸如拆遷是否代表公共利益的問題就不難回答了?！肮怖妗比匀皇且粋€難以界定的概念，但這個問題不再是由學(xué)者或法官這類不可能嚴(yán)格中立的“旁觀者”決定的，而是在民主代議過程中自動決定的。決定公共利益的“皮球”被“踢”給了議會，而如果民主選舉將迫使議員代表選民的利益，那么議會的決定將被認(rèn)為自然符合“公共利益”。筆者將在別處更詳細(xì)地論證，憲法對財產(chǎn)或土地征收的“公共利益”要求與其說是規(guī)定了征收行為的客觀條件，不如說是表達(dá)了作出征收行為所必須滿足的制度條件——全國和地方人大應(yīng)該在決定征收過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

四、“公共利益”與憲法

最后，如本文一開始承認(rèn)，如此定義的“公共利益”并不是一個十全十美的概念。在大多數(shù)情況下，“公共利益”僅代表著社會多數(shù)人的利益，因而未必充分照顧到少數(shù)人的利益，[10]而社會功利主義也因此而受到諸多批評。如果被推向極端，功利主義可能會支持“多數(shù)人的暴政”(majoritariantyranny)，縱容多數(shù)人通過民主和法治的形式侵犯少數(shù)人的基本權(quán)利。例如代表多數(shù)人利益的議會可以不僅決定拆遷符合公共利益，而且以法律形式明確拒絕為被拆遷戶提供適當(dāng)補(bǔ)償，而由此給社會帶來的快樂可能會超過給人數(shù)有限的被拆遷戶所帶來的痛苦。以羅爾斯的《正義論》為代表，[11]批評的焦點(diǎn)是功利主義原則強(qiáng)調(diào)了效率但忽視了社會公正，因?yàn)殡m然公共利益由個體利益構(gòu)成，功利主義原則仍然允許集體無限制地超越或壓制個人。只要社會其他成員所獲得的快樂將超過個人所承受的痛苦，那么政府就可以通過立法去強(qiáng)迫個人為社會作出犧牲，而普通意義上的民主和法治非但不能糾正這種傾向，而且恰恰是造成這種結(jié)果的制度因素。

這意味民主和法治是不完善的，因而由此產(chǎn)生的“公共利益”也未必是完美無缺、“義無返顧”的追求目標(biāo)。它要求我們通過其它途徑超越普通法律意義上的“公共利益”的局限性——這就是憲政：憲政的功能正是在于彌補(bǔ)民主和法治的不足。如果議會可能純粹出于社會多數(shù)人的利益而忽視少數(shù)被拆遷戶的基本權(quán)利，而這是憲政國家不能接受的結(jié)果，那就讓憲法明確規(guī)定任何征收或征用都必須給予補(bǔ)償，并通過司法審查制度予以有效保障。這正是2004年憲法修正案所規(guī)定的，也是為什么美國早在1791年的《權(quán)利法案》第五條就規(guī)定：“公用征收必須給予公正補(bǔ)償。”通過司法審查制度，議會權(quán)力及其所定義的“公共利益”受到了實(shí)質(zhì)性限制。

在這個意義上，由人民代表決定的“公共利益”是普通法律所追求的目標(biāo)，但未必在所有情況下都是憲政的目標(biāo)。在通常情況下，在民主過程中產(chǎn)生的決定應(yīng)該受到充分尊重，但是民主和法治也是有憲法限度的，因?yàn)榧词雇ㄟ^民主和法治的手段也不能剝奪任何人受憲法保護(hù)的基本權(quán)利。憲政固然尊重社會多數(shù)人的利益和意愿，但憲政的目標(biāo)是保障所有人的基本利益。因此，盡管代表多數(shù)人的議會有權(quán)決定財產(chǎn)征收是否符合社會公共利益，但它必須按照憲法要求對被征收者提供公正補(bǔ)償。通過憲政，民主和自由、效率和公正、多數(shù)人的利益（“公共利益”）和少數(shù)人的權(quán)利最終獲得了協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

【注釋】

張千帆，政府學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院教授。本文的寫作獲得了國家社科重點(diǎn)項(xiàng)目的支持，在此謹(jǐn)表感謝。

[1]譬如在中國古代法家學(xué)說中，“法”和“公”已經(jīng)聯(lián)系在一起：“能去私曲就公法者，民安而國治；能去私行行公法者，則兵強(qiáng)而敵弱?！薄俄n非子·有度第六》。

[2]事實(shí)上，在修正之前，憲法第十條已經(jīng)規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收”。

[3]“公共利益”的界定已經(jīng)成為行政法領(lǐng)域的爭論焦點(diǎn)，見2004年的中國行政法學(xué)年會的討論。

[4]見“法律的道路”，《南京大學(xué)法律評論》2000年秋季號，第6-19頁?；裟匪乖谠撐闹兄赋觯ㄖ沃皇且环N替代了人治的統(tǒng)治方式，并在未來將被更合理的統(tǒng)治方式所替代。

[5]國內(nèi)法學(xué)界長期存在著有關(guān)不符合公共利益的“惡法”是否為“法”的爭論。從操作的角度看，由于不存在下述在嚴(yán)格意義上的“中立旁觀者”去認(rèn)定特定規(guī)定是否構(gòu)成“惡法”，因而只要沒有經(jīng)過國家認(rèn)可的正式程序判定違反上位法（如憲法），任何具有法律約束力的政府行為都不因存在“惡法”的嫌疑而失去效力。因此，如果沒有被判決違憲，即使被許多人認(rèn)為是“惡法”的法律仍然是“法”。

[6]參見MaxWeber,TheMethodologyoftheSocialScience,EdwardA.ShilsandHenryA.Finch(tr.),NewYork:FreePress(1949).

[7]也就是所謂“最大多數(shù)人的最大幸?！?。關(guān)于功利主義的代表作，見JeremyBentham,ThePrinciplesofMoralsandLegislation,NewYork:HafnerPress(1948);JohnStuartMill,Utilitarianism,London:J.M.Dent&SonsLtd.(1972).

[8]事實(shí)上，民主選舉的基本游戲規(guī)則——由一人一票決定的多數(shù)選票獲得者獲勝規(guī)則——除了操作上的便利之外，似乎也沒有什么天經(jīng)地義的理由。如下所述，功利主義的線形疊加原則和民主選舉原則有著某種自然的相似性，盡管“一人一票”的平等原則注定了選票不能像功利計算那樣考慮個人效用在強(qiáng)度上的差異。

[9]之所以是“近似”的，是因?yàn)槊裰鞅頉Q在集中個體選擇的時候還是會產(chǎn)生各類“集合”（aggregation）問題。參見Ackerman,SocialJusticeintheLiberalState,pp.34-44.

[10]我們當(dāng)然希望議會代表不僅考慮到多數(shù)人的利益，同時也照顧到少數(shù)人的利益，但這種良好的愿望在制度上是沒有保障的，因?yàn)槎鄶?shù)主義規(guī)則決定了由選舉產(chǎn)生的議會代表必須也只需要代表多數(shù)人的利益。在這個意義上，我們也只能期望多數(shù)議員所通過的法律代表多數(shù)人的利益，而不是所有人的利益。因此，如果我們認(rèn)為經(jīng)過民主程序而生效的法律自然代表“公共利益”，那么這種“公共利益”也至多是多數(shù)人的利益；強(qiáng)求它代表全體人的利益，只能是一種不切實(shí)際的奢望。參見張千帆、肖澤晟主編：《憲法學(xué)》，北京：法律出版社2004年版，第9-15頁。

[11]參見JohnRawls,ATheoryofJustice,Cambridge:HarvardUniversityPress(1971)。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）