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地方人大和政府組織法第十、十七、二十六、四十四條有"政府組成人員"這一概念，第五十六條有政府由什么職務(wù)的人組成的規(guī)定，按照法律條文和全國(guó)人大常委會(huì)法工委的釋義理解，似乎對(duì)政府組成人員的范圍界定并不難。然而，實(shí)際工作中，各級(jí)各地的做法不一、范圍不同；正在進(jìn)行的市州縣政府機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)政策又改變了以往的做法，要求各級(jí)政府統(tǒng)一設(shè)工作部門(mén)若干個(gè)。這樣，一些地方對(duì)哪些人員屬于應(yīng)由人大常委會(huì)任免的政府組成人員，感到困惑，難以界定。本文擬對(duì)政府組成人員范圍界定的幾個(gè)誤區(qū)和困惑，產(chǎn)生難以界定的原因以及如何準(zhǔn)確界定政府組成人員范圍等三個(gè)問(wèn)題，嘗試作些分析。

（一）

在實(shí)踐和認(rèn)識(shí)上，對(duì)政府組成人員范圍的界定，有以下幾個(gè)誤區(qū)：

一是將政府組成人員與政府部門(mén)負(fù)責(zé)人（指正職，下同）等同，忽略了政府領(lǐng)導(dǎo)人員也是政府組成人員。地方人大和政府組織法第二十一、二十七條有關(guān)于政府領(lǐng)導(dǎo)人員的規(guī)定，即指正副省長(zhǎng)、區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。同時(shí)，第五十六條有政府由領(lǐng)導(dǎo)人員和其他組成人員組成的規(guī)定。而政府部門(mén)負(fù)責(zé)人只是人們?nèi)粘？谡Z(yǔ)或文件政策用語(yǔ)，而非法律概念，并不包括政府領(lǐng)導(dǎo)人員，但又大大超出了政府其他組成人員的范圍。因而，不宜簡(jiǎn)單地將二者等同。人大常委會(huì)既可以任免屬于政府組成人員范圍的政府部門(mén)負(fù)責(zé)人，又可以決定政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)別任免。

二是將政府組成人員與政府組成部門(mén)負(fù)責(zé)人等同，忽略了法律上并無(wú)政府組成部門(mén)的概念，而只有政府工作部門(mén)的規(guī)定。將地方政府各工作部門(mén)分作組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，是編制部門(mén)在機(jī)構(gòu)改革中，上行下效，對(duì)政府的部門(mén)分類(lèi)。地方組織法第六十四條只規(guī)定了地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)；并沒(méi)有要求各級(jí)政府對(duì)部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)和上下對(duì)口設(shè)置。因此，地方政府只能依法對(duì)其工作部門(mén)和其他機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行分類(lèi)，以確定組成人員范圍，而不宜先對(duì)部門(mén)分類(lèi)。這次市州縣機(jī)構(gòu)改革比較好地解決了這一問(wèn)題，不再分組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)等，統(tǒng)稱工作部門(mén)。

三是將政府組成人員與政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等同，忽略了這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管理體制上的差異性。在我國(guó)現(xiàn)階段，有些執(zhí)法機(jī)構(gòu)如海關(guān)、國(guó)稅、商檢等屬于中央政府垂直管理機(jī)構(gòu)，有些執(zhí)法機(jī)構(gòu)如工商、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理、藥品監(jiān)督管理等屬于省級(jí)政府垂直管理機(jī)構(gòu)。因此，這些機(jī)構(gòu)在市州縣的單位均屬其分支或派出機(jī)關(guān)，人財(cái)物均由上級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)管，而不屬當(dāng)?shù)厝嗣裾I(lǐng)導(dǎo)的工作部門(mén)，相應(yīng)這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也不屬于同級(jí)政府的組成人員。

除了以上誤區(qū)，還有一些困惑，使政府組成人員的范圍難以界定。如環(huán)保局、物價(jià)局等部門(mén)負(fù)責(zé)人，目前在省級(jí)政府不是政府組成人員，在省級(jí)以下又不是垂直管理單位，如果市州縣將其作為政府的工作部門(mén)之一，其負(fù)責(zé)人是否屬政府組成人員；如要求上下對(duì)應(yīng)、上行下效，則難以界定。又如實(shí)行省以下垂直管理的工商、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等機(jī)構(gòu)，在市州縣因垂直管理而不屬于政府領(lǐng)導(dǎo)的工作部門(mén)，但在省本級(jí)這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人至今不是政府組成人員，與其職能職責(zé)不協(xié)調(diào)。

（二）

產(chǎn)生上述誤區(qū)和困惑，使政府組成人員范圍難以界定，有立法、管理體制、名稱規(guī)范、認(rèn)識(shí)等方面的原因：

1.立法上不完備。我國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有獨(dú)立的地方政府組織法，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的編制法、機(jī)構(gòu)法，現(xiàn)有將地方人大與政府并在一起的地方人大和政府組織法中，關(guān)于政府組織法的內(nèi)容只有一章十五個(gè)條文，比較原則。地方組織法多處出現(xiàn)"政府組成人員"，在規(guī)范政府由哪些人員組成時(shí)，也只點(diǎn)了一些職務(wù)的名稱，同時(shí)還留有一個(gè)尾巴"等"字，增加了靈活性，也同時(shí)增加了隨意性和理解執(zhí)行上的不確定性。

2.管理體制上不協(xié)調(diào)。依照地方組織法規(guī)定，政府工作部門(mén)的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)政府報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。此處備案只是知情權(quán)的體現(xiàn)，而不是事后審查權(quán)、決定權(quán)的賦予。實(shí)際操作又是將省級(jí)政府工作部門(mén)分若干類(lèi)，將定為政府組成部門(mén)的負(fù)責(zé)人作為政府組成人員，提請(qǐng)人大常委會(huì)任免。而市州縣以往借鑒上級(jí)做法，此次則不作分類(lèi)，想要上行下效，無(wú)規(guī)范可循，按慣例也因政策變化而無(wú)所適從。導(dǎo)致將政府所有的工作部門(mén)負(fù)責(zé)人均作為組成人員，還是將其中一部分、又是哪一部分部門(mén)負(fù)責(zé)人作為組成人員，決定提名機(jī)關(guān)、提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)、任免決定機(jī)關(guān)似乎沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)比較困難。

3.機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人職務(wù)名稱不規(guī)范。地方組織法第五十六條規(guī)定，省市州級(jí)政府由政府領(lǐng)導(dǎo)人員和秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任等組成，縣市區(qū)政府由政府領(lǐng)導(dǎo)人員和局長(zhǎng)、科長(zhǎng)等組成，鄉(xiāng)級(jí)政府設(shè)正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。這其中的政府領(lǐng)導(dǎo)人員和秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)的含義清楚，而"局長(zhǎng)"、"委員會(huì)主任"、"科長(zhǎng)"、"等"則難以把握。（1）政府的委員會(huì)較多，如老齡工委、未成年保護(hù)委、安全生產(chǎn)委等也掛政府的牌子，但又不是政府的工作部門(mén)，其委員會(huì)主任是否屬法律規(guī)定的政府組成人員。（2）政府的局較雜，有些是委員會(huì)管理的，有些是政府直屬的，有些又是上級(jí)垂直管理的，其負(fù)責(zé)人均為局長(zhǎng)，不可能均為法律上所指的局長(zhǎng)，界定時(shí)又要確定原則、內(nèi)涵。（3）縣級(jí)政府現(xiàn)在設(shè)科的幾乎不存在，過(guò)去按照上下對(duì)口，設(shè)了計(jì)委、經(jīng)委、計(jì)生委等一些委員會(huì)，其委員會(huì)主任在法律上找不到相應(yīng)的任命依據(jù)，只好用"等"字來(lái)隨意解釋。

4.認(rèn)識(shí)上對(duì)政府組成人員范圍大小的看法不一致。由于立法、管理體制、名稱規(guī)范等方面的原因，給實(shí)施法律有關(guān)規(guī)定，帶來(lái)認(rèn)識(shí)上的差異。有的認(rèn)為政府依法實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，只要選舉任命監(jiān)督好政府組成人員中的領(lǐng)導(dǎo)人員就可以了，其他政府組成人員少一個(gè)多一個(gè)無(wú)關(guān)緊要；有的則認(rèn)為，從現(xiàn)在國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督較難，而政府部門(mén)的負(fù)責(zé)人級(jí)別相對(duì)低一些，又承擔(dān)執(zhí)法的重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)將他們置于政府的領(lǐng)導(dǎo)和人大常委會(huì)的監(jiān)督之下，不能遺漏了政府組成人員。

（三）

在立法一時(shí)尚不能對(duì)有關(guān)規(guī)定再具體化，管理體制有待進(jìn)一步理順，機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人職務(wù)名稱今后需更加規(guī)范的情況下，要準(zhǔn)確界定政府組成人員范圍，對(duì)照有關(guān)法律規(guī)定及其釋義，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，可以從以下三個(gè)方面考慮：

首先，從職務(wù)名稱上去界定政府組成人員范圍。也即按地方組織法第五十六條的規(guī)定，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府的正副職領(lǐng)導(dǎo)人員和稱為秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任的人員，縣級(jí)人民政府的正副職領(lǐng)導(dǎo)人員和稱為局長(zhǎng)、科長(zhǎng)的人員，鄉(xiāng)級(jí)人民政府的正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為政府組成人員。政府辦公廳（室）主任，一些臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室的主任，以及省長(zhǎng)（市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)）助理、顧問(wèn)等，因無(wú)法定職務(wù)名稱，按全國(guó)人大常委會(huì)法工委解釋?zhuān)粚儆谡M成人員。

其次，從部門(mén)的性質(zhì)上去界定政府組成人員范圍。也即按地方組織法第六十四、六十六條的規(guī)定，政府設(shè)立必要的工作部門(mén)，各工作部門(mén)受政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或行政法規(guī)的規(guī)定受?chē)?guó)務(wù)院或上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。這些工作部門(mén)的負(fù)責(zé)人，只要是屬同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)并且稱為廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)，就應(yīng)屬政府組成人員。全國(guó)人大常委會(huì)法工委的有關(guān)答復(fù)："按照地方組織法的規(guī)定，經(jīng)縣政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，受縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)而不是由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主的局（科），其局（科）長(zhǎng)是政府的組成人員。"也說(shuō)明這一點(diǎn)。諸如環(huán)保局、物價(jià)局的歸屬問(wèn)題，應(yīng)照此精神處理。中央和省級(jí)政府垂直管理的部門(mén)，因人財(cái)物均不屬市州縣政府管，其負(fù)責(zé)人自然也不屬政府組成人員；但實(shí)行省級(jí)以下垂直管理的省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)，如前述的工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、藥品監(jiān)督局等，其局長(zhǎng)則依法應(yīng)屬政府組成人員，對(duì)省級(jí)政府負(fù)責(zé)，接受省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督。

第三，從部門(mén)的職能上去界定政府組成人員范圍。政府作為行政機(jī)關(guān)，又是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法負(fù)責(zé)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)的行政管理，其各工作部門(mén)只要是代表政府履行上述職責(zé)的行政執(zhí)法部門(mén)，除了垂直管理的部門(mén)，其負(fù)責(zé)人應(yīng)是同級(jí)政府的組成人員。由上述內(nèi)容推斷，有三類(lèi)人員不屬于政府組成人員。一是政府辦公室、法制辦公室、參事室、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等為政府領(lǐng)導(dǎo)人員及政府機(jī)關(guān)服務(wù)的部門(mén)，有可能也被劃為政府工作部門(mén)，但并不代行政府的執(zhí)法、管理職能，其負(fù)責(zé)人不是政府組成人員。二是版權(quán)局、專(zhuān)利局、宗教局、監(jiān)獄局、交管局等行使執(zhí)法、管理職能的機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人盡管也稱為局長(zhǎng)，但如果它們不在上級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的工作部門(mén)序列中，也不屬于同級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，而是由同級(jí)政府有關(guān)工作部門(mén)歸口領(lǐng)導(dǎo)管理，其負(fù)責(zé)人也不是政府組成人員。三是廣電局、體育局、旅游局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等，也行使執(zhí)法、管理職能，但如果因同級(jí)政府工作部門(mén)數(shù)量的限制而定為事業(yè)單位，其負(fù)責(zé)人也不是政府組成人員。

綜上所述，可以將地方政府組成人員概括為：依法具有法定職務(wù)名稱的政府領(lǐng)導(dǎo)人員和該級(jí)政府直屬的行使行政執(zhí)法管理職能的工作部門(mén)正職負(fù)責(zé)人。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）