導(dǎo)語(yǔ)：OECD監(jiān)管影響研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：監(jiān)管影響分析制度，意在幫助政府評(píng)估監(jiān)管產(chǎn)生的影響，從而提高監(jiān)管質(zhì)量。監(jiān)管影響分析制度建立與完善，為各國(guó)政府進(jìn)行監(jiān)管改革提供了基礎(chǔ)。截至2008年，oecd所有成員國(guó)家都已建立并貫徹了監(jiān)管影響分析。OECD的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)立法評(píng)估具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。我們應(yīng)該在充分學(xué)習(xí)與借鑒基礎(chǔ)上，建立一套符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的立法評(píng)估制度。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管影響分析；成本收益分析；立法評(píng)估

一、監(jiān)管影響分析的內(nèi)容與發(fā)展

（一）基本內(nèi)容

政府主要依靠各種各樣的監(jiān)管法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，因此，這些監(jiān)管法規(guī)成為了政策工具的主要部分，必然會(huì)對(duì)社會(huì)不同群體產(chǎn)生不同影響。其中，有些影響是可以直接觀察到的，但是，也有很多影響是“隱藏的”，不易在短期內(nèi)察覺(jué)的，或者至少是在考慮監(jiān)管法規(guī)時(shí)很難被識(shí)別出的。監(jiān)管影響分析運(yùn)用具有一致性的分析方法（如成本收益分析），系統(tǒng)地識(shí)別和評(píng)估新的監(jiān)管提案或現(xiàn)存的監(jiān)管制度，對(duì)社會(huì)造成的潛在成本、收益和影響，可以幫助監(jiān)管者認(rèn)識(shí)會(huì)受影響的群體以及影響的程度。

監(jiān)管影響分析是一個(gè)比較的過(guò)程，主要體現(xiàn)在對(duì)各種可供選擇監(jiān)管方案的比較之中，（當(dāng)然，這些可比較的方案必須是可測(cè)量的，而且需要基于同一種評(píng)估方法），通過(guò)比較，監(jiān)管影響分析可以為監(jiān)管者提供有關(guān)各種選擇的成本收益信息，以便他們最終選擇最為有效率和有效果的方案。此外，監(jiān)管影響分析中涵蓋公眾咨詢過(guò)程，可以為公眾的廣泛參與提供渠道與保障，通過(guò)廣泛的征求意見(jiàn)，獲得更好的信息，以便為分析提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

監(jiān)管影響分析意在成為一種工具和決策過(guò)程，為監(jiān)管決策制定者提供信息，決定是否和怎樣監(jiān)管實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。作為一種工具，監(jiān)管影響分析通過(guò)成本收益分析與比較各個(gè)可供選擇的方案，系統(tǒng)地審查政府行為的潛在影響；作為決策過(guò)程，監(jiān)管影響分析將整合咨詢，政策開(kāi)發(fā)與規(guī)則制定為一體，以便在事前就監(jiān)管法規(guī)在某一階段的預(yù)期影響，與公眾廣泛溝通，并在事后輔助政府評(píng)估已頒布的現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)。

監(jiān)管影響分析可以盡可能地幫助監(jiān)管者選擇并制定出既有效果的又有效率的監(jiān)管法規(guī)。有效果是指監(jiān)管法規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，有效率是指監(jiān)管法規(guī)可以用最小的總成本實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。有效果和有效率都是很重要的，因?yàn)楸O(jiān)管資源是有限的。監(jiān)管不僅有收益，更有成本，不恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成阻礙。因此，監(jiān)管法規(guī)的設(shè)計(jì)與選擇好壞至關(guān)重要。通過(guò)運(yùn)用監(jiān)管影響分析，監(jiān)管者可以改進(jìn)決策制定過(guò)程，促進(jìn)監(jiān)管決策更為系統(tǒng)性，連貫性與一致性?？梢哉f(shuō)，監(jiān)管影響分析制度建立與完善，意在改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量，提高政府監(jiān)管的效率，為各國(guó)政府進(jìn)行監(jiān)管改革提供了基礎(chǔ)。

OECD（1995）通過(guò)列出了監(jiān)管者在進(jìn)行監(jiān)管決策時(shí)，需要考慮的十個(gè)問(wèn)題，基本給出了進(jìn)行監(jiān)管影響分析的邏輯。這十個(gè)問(wèn)題包括：一是需要解決的問(wèn)題是否被清晰的界定，特別是要弄清楚問(wèn)題產(chǎn)生的原因與本質(zhì)；二是政府監(jiān)管行為是否合理正當(dāng)?shù)模蝗且紤]多種可選擇的監(jiān)管方案，并運(yùn)用成本收益分析進(jìn)行比較，指出主要確定的監(jiān)管方案是否是最好的；四是要說(shuō)明監(jiān)管的內(nèi)容和程序是否具有合法性；五是政府監(jiān)管適當(dāng)?shù)乃绞鞘裁?；六是監(jiān)管法規(guī)的收益是否能證明成本的合理性；七是監(jiān)管對(duì)社會(huì)各個(gè)群體的影響是否透明；八是監(jiān)管法規(guī)是否清晰、連貫、可理解；九是是否所有的利益相關(guān)者都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)；十是如何實(shí)施。這些問(wèn)題很重要，反映了OECD國(guó)家良好決策制定的主要原則，通過(guò)提高監(jiān)管法規(guī)的法律和事實(shí)基礎(chǔ)，有利于促進(jìn)政府監(jiān)管更為有效果和有效率，有利于輔助監(jiān)管者制定更好的政策，有利于建立更有序的且可預(yù)測(cè)的決策制定過(guò)程，有利于識(shí)別出那些已經(jīng)過(guò)時(shí)的或者不必要的現(xiàn)存監(jiān)管法規(guī)，有利于促使政府行為更為透明化

從形式上來(lái)看，監(jiān)管影響分析可以表現(xiàn)為一份用來(lái)輔助監(jiān)管者進(jìn)行決策的報(bào)告。而一份完整的監(jiān)管影響分析報(bào)告應(yīng)該包括以下幾個(gè)部分：議案主題；監(jiān)管政策的目標(biāo)與影響；對(duì)監(jiān)管問(wèn)題的評(píng)估；考慮不同的替代方案；對(duì)所有方案進(jìn)行評(píng)估；公眾參與；執(zhí)行策略，以及監(jiān)控和評(píng)估的過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，監(jiān)管影響評(píng)估的有效使用依賴于準(zhǔn)備分析報(bào)告的過(guò)程。

（二）發(fā)展

監(jiān)管影響分析在OECD國(guó)家的發(fā)展脈絡(luò)，可以從兩個(gè)層面來(lái)從描述：一是監(jiān)管影響分析的實(shí)踐發(fā)展，即在各個(gè)成員國(guó)的適用情況；二是監(jiān)管影響分析的理論成果，主要體現(xiàn)在OECD頒布系列重要文件中。

（三）實(shí)踐發(fā)展

1974年開(kāi)始，OECD部分成員國(guó)首先開(kāi)始采納監(jiān)管影響分析，系統(tǒng)地提高監(jiān)管質(zhì)量。隨著越來(lái)越多的成員國(guó)對(duì)監(jiān)管影響分析的青睞，截至2008年，幾乎所有的OECD成員國(guó)都建立了相應(yīng)的監(jiān)管體系和制度，對(duì)新頒布的監(jiān)管法規(guī)在制定之前都要進(jìn)行某種類型的監(jiān)管影響分析。以下將援引OECD于2009年的文件《REGULATORYIMPACTANALYSIS：ATOOLFORPOLICYCOHERENCEREGULATORYIMPACT》中的圖表，以說(shuō)明監(jiān)管影響分析的發(fā)展趨勢(shì)。

由圖1可以很直觀地觀察到監(jiān)管影響分析在OECD成員國(guó)間的發(fā)展趨勢(shì)。從1980年的僅有兩三個(gè)國(guó)家適用監(jiān)管影響分析；到2004年，當(dāng)時(shí)28個(gè)成員中有14個(gè)國(guó)家采納了監(jiān)管影響分析；直到2008年，幾乎所有的OECD成員國(guó)家對(duì)監(jiān)管影響分析進(jìn)行要求與規(guī)定。

以下分別就監(jiān)管影響分析在美國(guó)、加拿大、英國(guó)的發(fā)展進(jìn)行簡(jiǎn)要概括：

1、美國(guó)

監(jiān)管影響評(píng)估制度最初產(chǎn)生于美國(guó)。自1969年美國(guó)制定《國(guó)家環(huán)境政策法》以來(lái)，經(jīng)過(guò)近40年的理論研究與實(shí)踐探索，監(jiān)管影響評(píng)估制度在美國(guó)已經(jīng)形成了較為成熟的理論分析體系，并在實(shí)踐中得到了廣泛的應(yīng)用。1975-2000年間美國(guó)監(jiān)管改革與監(jiān)管影響分析制度的成功建立與發(fā)展得益于自福特以來(lái)六位總統(tǒng)的不斷努力，尤其是在里根總統(tǒng)時(shí)期形成了以強(qiáng)調(diào)效率、責(zé)任和透明度為主要目標(biāo)的監(jiān)管影響評(píng)估分析制度框架。此外，他認(rèn)為有效的監(jiān)管改革離不開(kāi)監(jiān)管影響評(píng)估的應(yīng)用，因?yàn)槠溆欣谔岣弑O(jiān)管的經(jīng)濟(jì)效率，使監(jiān)管具有高度的責(zé)任性，保證監(jiān)管對(duì)公眾的透明度和開(kāi)放度。Litan，RobertE.和Hahn，RobertW.（2005）回顧了美國(guó)監(jiān)督影響評(píng)估制度在總統(tǒng)層面的建立與發(fā)展歷史，即從尼克松的“生活品質(zhì)”評(píng)價(jià)程序（theQualityofLife）、福特的“監(jiān)管對(duì)通貨膨脹的影響報(bào)告”、卡特的“監(jiān)管分析審核小組”，到里根總統(tǒng)12291號(hào)行政命令、喬治·H.W.布什設(shè)立的競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（CouncilonCompetitiveness），再到克林頓總統(tǒng)的12866號(hào)行政命令以及小布什時(shí)期的12344號(hào)行政命令。

2、加拿大

自從1978年，要求對(duì)重要監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行專業(yè)化的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)影響分析，加拿大的監(jiān)管影響分析系統(tǒng)就一直在不斷發(fā)展。在20世紀(jì)80年代初期，監(jiān)管改革集中于特殊的取消監(jiān)管方案，以及通過(guò)年度監(jiān)管規(guī)劃方案的公開(kāi)改進(jìn)公民獲得信息的程序。直到80年代中期，特殊規(guī)劃改變的過(guò)程體現(xiàn)了監(jiān)管影響分析的進(jìn)一步的發(fā)展。例如，從1986年開(kāi)始，要求對(duì)所有監(jiān)管提案進(jìn)行監(jiān)管影響分析。通過(guò)引入新的操作指引，培訓(xùn)課程以及商業(yè)影響測(cè)試等工具，對(duì)議案的監(jiān)管影響分析在實(shí)踐中，一直在不斷地發(fā)展和演進(jìn)。監(jiān)管影響分析，監(jiān)管改革的重要組成部分，輔助政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的總體經(jīng)濟(jì)議程，增強(qiáng)了加拿大監(jiān)管的更為有效果和有效率。

3、英國(guó)

由英國(guó)政府部門(mén)針對(duì)新的或者修訂的監(jiān)管法規(guī)對(duì)商業(yè)影響進(jìn)行的量化分析，在監(jiān)管過(guò)程中扮演著越來(lái)越重要的角色。在20世紀(jì)80年代，開(kāi)始嘗試對(duì)企業(yè)由于遵循監(jiān)管而產(chǎn)生的成本進(jìn)行評(píng)估（遵循成本評(píng)估），但是這些評(píng)估并不總是具有一致性和綜合性。因此，從1992年開(kāi)始，作為加強(qiáng)監(jiān)管改革的一部分，英國(guó)政府采取了行動(dòng)意在提高對(duì)遵循成本評(píng)估的質(zhì)量。遵循成本評(píng)估是對(duì)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)或者自愿組織由于遵循監(jiān)管法規(guī)而產(chǎn)生的成本，進(jìn)行地系統(tǒng)化和定量化的評(píng)估，它的目的是要告訴監(jiān)管者、議會(huì)成員、企業(yè)和其他利益群體有關(guān)可能發(fā)生成本的信息，以便于進(jìn)行評(píng)估，減少不必要的負(fù)擔(dān)。為了更好地加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管議案的系統(tǒng)性評(píng)估，1996年5月，英國(guó)引入了監(jiān)管評(píng)估制度，要求對(duì)可能會(huì)影響企業(yè)的監(jiān)管議案進(jìn)行成本收益的量化分析，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)識(shí)別監(jiān)管及其選擇方案的收益，意在量化和評(píng)估這些收益，以便與對(duì)企業(yè)、消費(fèi)者和政府帶來(lái)的成本進(jìn)行比較。

監(jiān)管影響分析也是一個(gè)不斷積累和學(xué)習(xí)的過(guò)程。目前，美國(guó)、加拿大、英國(guó)等國(guó)家也在對(duì)監(jiān)管影響分析進(jìn)行不斷的重要修正與擴(kuò)大，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響的評(píng)估、對(duì)數(shù)據(jù)收集方法的改進(jìn)。

（四）理論成果

OECD一直以來(lái)致力于總結(jié)和改進(jìn)監(jiān)管影響分析的研究中，這點(diǎn)清晰地體現(xiàn)在OECD頒布的有關(guān)監(jiān)管影響分析的系列報(bào)告與指引中。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）早在1995年就建議各國(guó)政府在制定監(jiān)管決策時(shí)需要考慮一些問(wèn)題，基本形成了監(jiān)管影響評(píng)估的分析框架。OECD（1997）介紹了監(jiān)管影響評(píng)估在加拿大、英國(guó)、美國(guó)和澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)用與發(fā)展歷史，并在此基礎(chǔ)上提出了十條有益的建議，其中包括使用一貫而靈活的分析方法，與政策制定者有效溝通，公眾的廣泛參與等。OECD（2002）全面調(diào)查了美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、日本等成員國(guó)監(jiān)管影響評(píng)估的具體實(shí)施情況；OECD（2006）指出監(jiān)管影響評(píng)估沒(méi)有單一的模式可循，其設(shè)計(jì)必須考慮國(guó)家的政治、社會(huì)、文化和法律背景。OECD（2008）針對(duì)監(jiān)管影響分析制度框架的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家如何理解和借鑒監(jiān)管影響分析制度提供了指引。OECD（2009）強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管影響分析，作為促使監(jiān)管政策連貫性與一致性工具的重要作用，指出了影響監(jiān)管影響分析質(zhì)量的決定因素，特別提到了監(jiān)管影響分析的方法論體系的構(gòu)建，包括估值、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和成本收益分析，談到了監(jiān)管影響分析在公司治理領(lǐng)域中的應(yīng)用。

此外，一些著名學(xué)者也對(duì)監(jiān)管影響分析問(wèn)題進(jìn)行了梳理與研究。例如，ScottH.Jacobs（1997）指出監(jiān)管影響分析具有重要的分析和交流功能，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，監(jiān)管影響分析意在擴(kuò)大和厘清監(jiān)管決策的相關(guān)要素。此外，他還指出了政府進(jìn)行監(jiān)管影響分析的四點(diǎn)主要目標(biāo)，并通過(guò)列表的形式總結(jié)了監(jiān)管影響分析的重要組成部分。ScottH.Jacobs（2006）通過(guò)總結(jié)先進(jìn)國(guó)家，在監(jiān)管影響分析過(guò)程與方法中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，指出了監(jiān)管影響分析質(zhì)量呈現(xiàn)U型曲線問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出建立高質(zhì)量監(jiān)管影響分析的四個(gè)主要步驟及四種分析方法。

二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

OECD（1997）根據(jù)監(jiān)管影響分析在各成員國(guó)家的發(fā)展，總結(jié)了十點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，其中包括：一是對(duì)監(jiān)管影響分析給予了最高的政治重視程度；二是審慎地分配監(jiān)管影響分析的責(zé)任；三是培訓(xùn)監(jiān)管者；四是使用前后一致的，且具有靈活性的分析方法；五是開(kāi)發(fā)和實(shí)施數(shù)據(jù)收集策略；六是監(jiān)管影響分析的集中；七是將監(jiān)管影響分析整合到?jīng)Q策制定過(guò)程中，而且越早越好；八是披露結(jié)果；九是與各方進(jìn)行廣泛溝通；十是將監(jiān)管影響分析適用于現(xiàn)存的和新的監(jiān)管法規(guī)中。鑒于篇幅和論述重點(diǎn)的有限，這里會(huì)將以上十點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)概括總結(jié)為五個(gè)方面。

（一）制度保障

監(jiān)管影響分析在OECD國(guó)家的成功，首先得益于各國(guó)政府對(duì)監(jiān)管影響分析給予了很高的政治重視，比如說(shuō)通過(guò)法律或行政命令的形式予以確認(rèn)和支持。OECD的經(jīng)驗(yàn)表明，政治重視程度越高，監(jiān)管影響分析進(jìn)行地越好。當(dāng)然，政治重視程度主要體現(xiàn)在制度保障上，即通過(guò)一系列配套的法律制度予以確認(rèn)和支持，明確要求法規(guī)的制定者們接受、掌握，并在實(shí)踐中如何認(rèn)真地貫徹監(jiān)管影響分析。

OECD國(guó)家對(duì)監(jiān)管影響分析的制度保障來(lái)源主要有以下具體表現(xiàn)形式：法律、總統(tǒng)命令、行政命令、內(nèi)閣指令、首相指導(dǎo)方針等等。根據(jù)各國(guó)歷史背景，行政文化等不同，可以將監(jiān)管影響分析的制度保障大體劃分為以下四大類：一是基于法律，代表國(guó)家有捷克、韓國(guó)和墨西哥；二是基于總統(tǒng)命令，代表國(guó)家是美國(guó)；三是基于首相命令或指引，代表國(guó)家有澳大利亞、奧地利、法國(guó)、意大利和荷蘭；四是基于內(nèi)閣指令或決定，政府決議，政策指令等，代表國(guó)家有加拿大、丹麥、芬蘭、愛(ài)爾蘭、日本、新西蘭、挪威、波蘭、德國(guó)、葡萄牙、瑞典和英國(guó)。

到2005年，OECD國(guó)家大部分國(guó)家通過(guò)法律的形式確認(rèn)了監(jiān)管影響分析的實(shí)施，這點(diǎn)主要體現(xiàn)在各國(guó)紛紛通過(guò)立法要求在制定監(jiān)管法規(guī)是要確認(rèn)成本和收益。OECD（2006）通過(guò)1998年和2005年各國(guó)對(duì)成本收益分析的法律要求的明顯對(duì)比，反映了監(jiān)管影響分析的發(fā)展趨勢(shì)。例如，在1998年時(shí)，OECD成員國(guó)中只有10個(gè)國(guó)家對(duì)成本收益分析有明確的法律正式要求，但到了2005年，則發(fā)展到了20個(gè)國(guó)家。

當(dāng)然，正是由于政治重視和一系列法律制度的保障，才能確保了監(jiān)管影響分析被有效地納入到整個(gè)監(jiān)管決策制定的過(guò)程中，并且，盡可能更早地為決策制定提供有價(jià)值的信息，更好地輔助監(jiān)管決策者進(jìn)行選擇與判斷。

（二）分工明確

監(jiān)管影響分析的實(shí)施依賴于在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，監(jiān)管影響分析團(tuán)隊(duì)構(gòu)建和分工。根據(jù)監(jiān)管影響分析內(nèi)容與所處環(huán)節(jié)的不同，政府的不同機(jī)構(gòu)一般都會(huì)各有分工，各司其職。

根據(jù)OECD的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管影響分析的分工主要體現(xiàn)在各個(gè)監(jiān)管部門(mén)和獨(dú)立的質(zhì)量控制部門(mén)之間的差異方面。各個(gè)監(jiān)管部門(mén)作為監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管影響分析的發(fā)起者，具有獲得相關(guān)信息和技術(shù)的信息與人力優(yōu)勢(shì)。作為獨(dú)立于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的質(zhì)量控制與審查機(jī)構(gòu)，主要運(yùn)用相關(guān)資源和技術(shù)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交的影響分析報(bào)告進(jìn)行審核。當(dāng)然，為了更好地進(jìn)行監(jiān)管影響分析，在監(jiān)管部門(mén)和獨(dú)立審核部門(mén)都會(huì)邀請(qǐng)一些專家學(xué)者參加。

為了加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)間以及與獨(dú)立機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)，OECD國(guó)家通常會(huì)有兩種制度構(gòu)建。一種是集中的制度框架，即在政府核心建立一個(gè)審核組織用來(lái)推進(jìn)監(jiān)管改革。它的權(quán)力支撐來(lái)源于首相辦公行政或者預(yù)算決策制定制度，如美國(guó)設(shè)在政府管理預(yù)算局OMB下的信息與管制事務(wù)辦公室OECD。另一種是非集中的制度框架，并不依靠特殊的審核部門(mén)，而是通過(guò)在監(jiān)管部門(mén)之間建立協(xié)作機(jī)制來(lái)達(dá)到政策目標(biāo)。

此外，一些國(guó)家依靠咨詢外部的專家來(lái)推動(dòng)監(jiān)管影響分析，但是，根據(jù)OECD的總體經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立一個(gè)具有交叉功能的核心機(jī)構(gòu)，對(duì)推動(dòng)監(jiān)管影響分析來(lái)說(shuō)是很重要。

（三）專業(yè)培訓(xùn)

大部分的監(jiān)管者并不具備執(zhí)行監(jiān)管影響分析所需要的專業(yè)技術(shù)能力，因此，若想讓監(jiān)管者進(jìn)行高質(zhì)量的監(jiān)管影響分析，就必須對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行培訓(xùn)和專業(yè)能力的建構(gòu)，這對(duì)于成功地系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)管影響分析至關(guān)重要。

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，OECD國(guó)家在專業(yè)培訓(xùn)這點(diǎn)上達(dá)成了以下共識(shí)：

首先，必須建立監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，通過(guò)培訓(xùn)，促使監(jiān)管者清楚地理解監(jiān)管影響分析方法和數(shù)據(jù)搜集過(guò)程，以及監(jiān)管影響分析在確保監(jiān)管質(zhì)量方面的重要作用。

其次，要盡早地進(jìn)行培訓(xùn)，即在進(jìn)行監(jiān)管影響分析的初期，就應(yīng)該充分重視對(duì)相關(guān)人員的專業(yè)培訓(xùn)，如可以將監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)納入到對(duì)行政人員的職業(yè)培訓(xùn)中去。當(dāng)然，培訓(xùn)也需要進(jìn)行長(zhǎng)期的投資，以應(yīng)對(duì)人員調(diào)換和組織環(huán)境的變化。例如，自從2001年開(kāi)始，意大利政府每年都會(huì)組織政府人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)監(jiān)管影響分析的課程；2003年和2004年，澳大利亞分別對(duì)四百多名監(jiān)管工作人員進(jìn)行了培訓(xùn)。此外，OECD國(guó)家在培訓(xùn)方面還有一點(diǎn)很值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是在監(jiān)管影響分析方面會(huì)系統(tǒng)地手冊(cè)和相關(guān)指引文件，來(lái)輔助培訓(xùn)。一份好的手冊(cè)和指引，不僅會(huì)系統(tǒng)梳理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，還會(huì)及時(shí)更新以反映現(xiàn)實(shí)中特殊的要求與變化，可以通過(guò)案例很具體地展現(xiàn)監(jiān)管影響分析的流程和方法，提供搜集數(shù)據(jù)的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，確保人員更為精準(zhǔn)地進(jìn)行監(jiān)管影響分析。

再次，培訓(xùn)不能僅限于實(shí)施監(jiān)管影響分析的行政人員，民眾和企業(yè)都會(huì)從類似咨詢過(guò)程的培訓(xùn)中收益，如通過(guò)充分認(rèn)識(shí)監(jiān)管影響分析的重要作用和流程，企業(yè)可以在監(jiān)管中更為有效地表達(dá)自身的利益訴求。

最后，培訓(xùn)需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要定期性、持續(xù)性與連貫性，其中需要各方的配合與努力。

（四）方法科學(xué)

監(jiān)管影響分析設(shè)計(jì)和實(shí)施的核心是應(yīng)該采取何種方法來(lái)進(jìn)行分析。目前，OECD國(guó)家常用的分析方法包括：成本收益分析、成本有效性分析、成本/產(chǎn)出分析、財(cái)政預(yù)算分析、社會(huì)-經(jīng)濟(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析、結(jié)果分析、遵循成本分析以及企業(yè)影響測(cè)試等。在監(jiān)管影響分析的早期，大部分的研究注意力都在關(guān)注成本問(wèn)題，但是，隨著研究的不斷深入，收益問(wèn)題也應(yīng)該被納入評(píng)估之中。因此，成本收益分析成為了主流方法。OECD（1997）報(bào)告中明確要求監(jiān)管法規(guī)應(yīng)該“產(chǎn)生收益，并能證明成本的合理性”，考慮對(duì)全社會(huì)分配的影響，這條規(guī)定以收益-成本測(cè)試的形式在各國(guó)得到了具體適用，并得到普遍歡迎，因?yàn)榻?jīng)過(guò)收益-成本測(cè)試的監(jiān)管法規(guī)符合社會(huì)福利最大化的原理。

OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐表明了監(jiān)管影響分析制度應(yīng)該對(duì)所有的監(jiān)管決策適用收益-成本原則，但是，分析的形式應(yīng)該建立在對(duì)可行性和成本的經(jīng)驗(yàn)判斷的基礎(chǔ)上。其實(shí)，上面提到的一些具體分析方法，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)都是成本收益分析。而且，我們可以發(fā)現(xiàn)，越是主張對(duì)監(jiān)管影響分析進(jìn)行改進(jìn)的國(guó)家，越是會(huì)支持采納成本收益分析。當(dāng)然，成本收益分析也有適用上的局限性，特別是對(duì)于一些難以量化或貨幣化的收益和成本來(lái)說(shuō)，比如社會(huì)公平。因此，可以運(yùn)用其他方法輔助成本收益分析。

監(jiān)管者應(yīng)該在選擇可適用分析方法時(shí)，可以保持一定靈活性，但也要注意方法之間的適用前提假設(shè)，以及側(cè)重點(diǎn)的不同。從而，最大可能地保持分析方法的前后一致性和嚴(yán)格性。

（五）廣泛溝通

OECD國(guó)家在監(jiān)管影響分析的廣泛溝通經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面上，第一個(gè)層面是政府部門(mén)之間的內(nèi)部溝通，以確保監(jiān)管法規(guī)政策之間的一致性與協(xié)調(diào)性；第二個(gè)層面是就監(jiān)管影響分析的結(jié)果征求政府部門(mén)之外的所有相關(guān)群體的意見(jiàn)，以確保結(jié)果的公開(kāi)性與透明性。

為了確保監(jiān)管影響分析的一致性與協(xié)調(diào)性，政府部門(mén)之間必須建立有效的溝通渠道與機(jī)制。根據(jù)OECD國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為了擴(kuò)大信息溝通渠道，通常會(huì)成立一個(gè)信息溝通的協(xié)調(diào)小組和機(jī)構(gòu)，收集整合監(jiān)管影響分析中所有監(jiān)管者的信息和活動(dòng)，然后定期地召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，比如茶話會(huì)形式。這種協(xié)調(diào)機(jī)制可以很好地幫助各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)找到解決不一致性或是矛盾性的問(wèn)題。

當(dāng)然，監(jiān)管影響分析的主要成效取決于它提出多種可供選擇方案的能力。監(jiān)管影響分析的結(jié)果應(yīng)該與公眾、企業(yè)、以及其他利益相關(guān)者進(jìn)行廣泛溝通。與對(duì)外的廣泛溝通可以幫助監(jiān)管影響分析吸取教訓(xùn)，糾正錯(cuò)誤。因此，對(duì)外的廣泛溝通就不僅可以將監(jiān)管影響分析的內(nèi)容和程序進(jìn)行披露，還可以將以往通過(guò)監(jiān)管影響分析識(shí)別出的無(wú)效率監(jiān)管議案的案例進(jìn)行匯總。這些對(duì)提高信息與監(jiān)管質(zhì)量都是有意義的。總體上來(lái)說(shuō)，OECD國(guó)家在進(jìn)行對(duì)外披露時(shí)，主要有三種選擇形式：一是通過(guò)咨詢形式披露監(jiān)管影響分析，如加拿大、丹麥、歐盟、芬蘭、意大利、墨西哥、新西蘭、挪威、波蘭、瑞典、瑞士、英國(guó)、美國(guó)、日本和葡萄牙；二是只有進(jìn)過(guò)專家咨詢后才能對(duì)監(jiān)管影響分析的結(jié)果進(jìn)行披露，如澳大利亞、法國(guó)、冰島和荷蘭；三是選擇不披露，包括奧地利、愛(ài)爾蘭、韓國(guó)、西班牙和土耳其。

當(dāng)然，溝通必須與監(jiān)管的政策目標(biāo)相一致。負(fù)責(zé)監(jiān)管影響分析的機(jī)構(gòu)應(yīng)該明確識(shí)別出會(huì)被監(jiān)管法規(guī)影響到的主體，從而更有針對(duì)性地鎖定溝通利益相關(guān)者。此外，也要研究如何將信息更有效地傳達(dá)給目標(biāo)群眾。

三、中國(guó)借鑒

從OECD監(jiān)管影響分析的發(fā)展歷史來(lái)看，設(shè)計(jì)和實(shí)施一個(gè)綜合全面的監(jiān)管影響分析并不是很容易的，是一個(gè)長(zhǎng)期努力，循序漸進(jìn)的過(guò)程。監(jiān)管影響分析可以幫助監(jiān)管者制定出更為成本有效的決策，減少低質(zhì)量和不必要監(jiān)管法規(guī)的數(shù)量。通過(guò)鼓勵(lì)咨詢和受影響群體的參與，可以促使決策過(guò)程和結(jié)果更加透明，增強(qiáng)管理的一致性與互動(dòng)性。但是，也存在一些問(wèn)題，如說(shuō)監(jiān)管影響分析的范圍、數(shù)據(jù)搜集的方法等等。

中國(guó)目前已在中央和部門(mén)省市開(kāi)展了立法后評(píng)估的試點(diǎn)工作，立法后評(píng)估從本質(zhì)上來(lái)看，應(yīng)該是監(jiān)管影響分析的一種，側(cè)重的是對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)的影響評(píng)估。從目前試點(diǎn)的運(yùn)行來(lái)看主要暴露出了四點(diǎn)問(wèn)題：一是制度不健全；二是理論研究不足；三是專業(yè)人員缺乏；四是過(guò)程不透明。正是由于缺少法律法規(guī)、理論研究、專業(yè)技術(shù)的保障，導(dǎo)致了立法評(píng)估執(zhí)行難，不規(guī)范的問(wèn)題，幾乎各個(gè)試點(diǎn)都有自己的一套評(píng)估模式，從評(píng)估內(nèi)容、形式到過(guò)程都很不同；鑒于我們暴露出的這些問(wèn)題，我們應(yīng)該充分學(xué)習(xí)和借鑒OECD的國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和必要修正。

（一）建立和完善配套的法律法規(guī)

立法評(píng)估可以就現(xiàn)行法律的實(shí)施效果給監(jiān)管者提供有價(jià)值的信息，以便進(jìn)一步修正或者廢止，提高立法質(zhì)量和立法效率?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中首次提出了要積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目，尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本收益分析制度。各個(gè)地方也相繼出臺(tái)文件要求對(duì)重大影響的監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行成本收益分析。但就目前來(lái)看，中央和地方有關(guān)立法評(píng)估的要求主要采取的是以政府文件或意見(jiàn)的形式進(jìn)行規(guī)定，而且要求多為原則性和指示性，缺少具體性和操作性。從OECD國(guó)家監(jiān)管影響分析的成功經(jīng)驗(yàn)，我們知道，對(duì)立法評(píng)估的要求所設(shè)定的法律層級(jí)越高，實(shí)施和貫徹的效果越好。僅靠政府文件或指示精神，對(duì)立法評(píng)估，成本收益分析進(jìn)行概括性的要求，很難保證其在實(shí)踐中的有效落實(shí)與強(qiáng)制執(zhí)行力。而且，由于缺乏具體執(zhí)行和監(jiān)督措施，立法評(píng)估也容易流于形式。因此，待時(shí)機(jī)成熟，我們應(yīng)該盡快建立和完善配套的具體的法律法規(guī)，對(duì)立法評(píng)估予以制度保障。

在建立和完善配套的法律法規(guī)方面，我們可以首先對(duì)現(xiàn)存的法律法規(guī)進(jìn)行清理和修改，可以對(duì)相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)提出議案和修改議案部分進(jìn)行梳理和完善，進(jìn)而從法律上，明確要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法評(píng)估，確定立法評(píng)估的法律地位，完善立法評(píng)估的基本原則和程序和成本收益分析方法，并逐步構(gòu)建對(duì)立法的事前和事后監(jiān)管影響分析制度，促使立法評(píng)估有法可依。

（二）重視理論研究

從2000開(kāi)始，中國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始了立法后評(píng)估的試點(diǎn)工作，但相比實(shí)踐的發(fā)展，有關(guān)立法評(píng)估的理論研究工作則相對(duì)滯后。在理論研究方面，我們應(yīng)該多向國(guó)外學(xué)習(xí)，國(guó)外的研究很豐富，也很具有體系性，從監(jiān)管影響分析制度，到具體的成本收益分析方法都有很多的學(xué)者進(jìn)行研究，并積累了豐厚的研究經(jīng)驗(yàn)和成果。

當(dāng)然，立法評(píng)估的理論研究來(lái)源于實(shí)踐，也應(yīng)該最終用來(lái)指導(dǎo)和服務(wù)實(shí)踐。我們一方面可以通過(guò)系統(tǒng)學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)理論，豐厚理論儲(chǔ)備，開(kāi)拓研究視野；另一方面，也要針對(duì)中國(guó)立法評(píng)估實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行及時(shí)總結(jié)與梳理，針對(duì)中國(guó)的特殊問(wèn)題，特殊情況，形成自己的理論研究體系。

較好的理論研究需要研究者具備綜合的知識(shí)體系，不僅要有法學(xué)背景，對(duì)中國(guó)立法體系和法律制度有系統(tǒng)地了解和把握、還需要有經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等能進(jìn)行量化分析的學(xué)科知識(shí)。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)

想要進(jìn)行質(zhì)量高的立法評(píng)估和成本收益分析都需要專業(yè)的知識(shí)和技術(shù)方法，針對(duì)中國(guó)目前立法評(píng)估試點(diǎn)中暴露的評(píng)估人員缺乏專業(yè)知識(shí)背景和技能的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)該建立起立法評(píng)估的培訓(xùn)體系，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該定期地進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者授課，系統(tǒng)介紹和詳細(xì)學(xué)習(xí)立法評(píng)估和成本收益分析的理論和方法。當(dāng)然，培訓(xùn)要具有連貫行與長(zhǎng)期性，從而更好地促進(jìn)評(píng)估人員適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展與需要。

當(dāng)然，培訓(xùn)也不能局限在政府部門(mén)的工作人員，也要對(duì)通過(guò)向公民披露信息與征求意見(jiàn)的過(guò)程，向群眾進(jìn)行相關(guān)常識(shí)的宣傳與教育。在這方面，我們可以向香港學(xué)習(xí)，香港政府為了使公眾更好地了解稅收財(cái)政的常識(shí)，進(jìn)而監(jiān)督財(cái)政支出，定期會(huì)通過(guò)宣傳漫畫(huà)手冊(cè)的形式向公眾免費(fèi)派發(fā)。這些好的形式，我們應(yīng)該進(jìn)行借鑒，如為了讓民眾知道立法評(píng)估的基本內(nèi)容和過(guò)程，讓公眾更好地知曉、監(jiān)督并提議，我們也可以在網(wǎng)站、報(bào)紙或手冊(cè)上，通過(guò)淺顯易懂的語(yǔ)言或圖畫(huà)進(jìn)行宣傳。

（四）評(píng)估過(guò)程透明化

立法評(píng)估的宗旨是要通過(guò)議案或者現(xiàn)存法律的預(yù)期或現(xiàn)實(shí)效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估過(guò)程不僅需要專業(yè)工作人員、專家學(xué)者，更需要公眾的廣泛參與。為了促進(jìn)立法評(píng)估的透明化，立法評(píng)估的內(nèi)容、程序和結(jié)果，都應(yīng)該向公眾、企業(yè)及其他利益相關(guān)者披露。

就目前來(lái)說(shuō)，我們的立法評(píng)估多是內(nèi)部評(píng)估，即便有邀請(qǐng)外部的專家學(xué)者，也缺少公眾的廣泛參與。而且，披露的多是最終評(píng)估結(jié)果，缺少對(duì)評(píng)估過(guò)程和具體方法的披露。例如，在上海市立法后評(píng)估報(bào)告中，評(píng)估都會(huì)最后給每部監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行打分，但是，在報(bào)告中卻沒(méi)有披露評(píng)分體系和打分的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

為了使評(píng)估過(guò)程更具透明性，關(guān)鍵在于充分披露與廣泛溝通，可以通過(guò)相關(guān)法規(guī)建立和完善評(píng)估報(bào)告的統(tǒng)一要素，明確規(guī)定必須要進(jìn)行披露的部分，預(yù)留足夠的期限進(jìn)行溝通與討論，每年定期以文件或報(bào)告的形式對(duì)評(píng)估情況進(jìn)行梳理和總結(jié)。

監(jiān)管影響分析制度，意在幫助政府評(píng)估監(jiān)管產(chǎn)生的影響，從而提高監(jiān)管質(zhì)量。監(jiān)管影響分析制度建立與完善，為各國(guó)政府進(jìn)行監(jiān)管改革提供了基礎(chǔ)。OECD的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)立法評(píng)估具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。我們應(yīng)該在充分學(xué)習(xí)與借鑒基礎(chǔ)上，建立和完善配套的法律制度、重視理論研究、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)、注意評(píng)估過(guò)程的透明化問(wèn)題，建立一套符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的立法評(píng)估制度。