導(dǎo)語(yǔ)：水工程項(xiàng)目的移民參與體制研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

移民參與：理論與借鑒

（一）理論基礎(chǔ)1.參與式發(fā)展理論。參與式發(fā)展理論是20世紀(jì)60年后期逐步發(fā)展起來(lái)的，它強(qiáng)調(diào)尊重差異、平等協(xié)商，在外來(lái)者的協(xié)助下，通過(guò)社區(qū)成員積極、主動(dòng)的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)、有效益發(fā)展，使社區(qū)成員能夠共享發(fā)展的成果。[2]后期扶持的目標(biāo)群體是大中型水庫(kù)農(nóng)村移民，規(guī)劃項(xiàng)目是關(guān)系移民切身利益的民生工程，讓移民參與后期扶持的各環(huán)節(jié)，有利于減少移民工作阻力，增強(qiáng)移民對(duì)項(xiàng)目選擇的認(rèn)同感，擴(kuò)張移民政策的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。2.利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者理論是指企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者為綜合平衡各利益相關(guān)者的利益訴求而進(jìn)行的管理活動(dòng)。該理論為水工程移民后期扶持工作提供了一個(gè)新的視角，改變了過(guò)去“重工程、輕移民”的思維模式。作為重要的利益相關(guān)者，農(nóng)村移民為水工程項(xiàng)目的建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)和犧牲，理當(dāng)擁有后期扶持的參與權(quán)。移民參與的目的就是要在政府和移民之間建立一種利益協(xié)商機(jī)制。[3]只有移民參與了后期扶持工作，政府才能掌握移民最關(guān)心的問(wèn)題，才能實(shí)行資金的合理投向和有效管理，從而達(dá)到改善移民生產(chǎn)生活水平、幫助移民脫貧致富的目的，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。3.以人為本理論。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，是新時(shí)期指導(dǎo)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。移民參與機(jī)制的引入就是以人為本理念在后期扶持工作中的具體體現(xiàn)。這就要求在后期扶持規(guī)劃的編制、方式的選擇、項(xiàng)目的提出過(guò)程中，要以滿足移民的需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要特別重視移民意見(jiàn)的征集和采納，充分調(diào)動(dòng)移民參與的能動(dòng)性。移民參與后期扶持理念的確立有利于建立和諧穩(wěn)定的移民關(guān)系，避免后期扶持工作中的失范和異化行為。[4]

（二）法律依據(jù)1.行政法規(guī)。為了保障移民參與后期扶持，《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》第6、7、9、15、38、53條分別從移民規(guī)劃大綱、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、安置規(guī)劃、移民后期扶持等方面賦予移民參與權(quán)。如第38條第2款規(guī)定，“編制水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取移民的意見(jiàn)；必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證的方式?！痹诜龀址绞竭x擇、資金使用與管理、后扶項(xiàng)目規(guī)劃編制等方面，《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》第7、16條規(guī)定：“具體方式由地方各級(jí)人民政府在充分尊重移民意愿并聽(tīng)取移民村群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上確定，并編制切實(shí)可行的水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃”；“資金的使用與管理要公開(kāi)透明，接受移民監(jiān)督”；“項(xiàng)目的確定要堅(jiān)持民主程序，尊重和維護(hù)移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。這些規(guī)定為移民參與后期扶持提供了法律依據(jù)。2.地方性法規(guī)。為了推進(jìn)后期扶持政策的實(shí)施，地方人民政府大多將移民參與條款寫(xiě)入了地方性法規(guī)和規(guī)章。如四川省《大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法》第4條規(guī)定，“移民后扶項(xiàng)目的確定堅(jiān)持科學(xué)決策、民主程序的基本原則，尊重和維護(hù)移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；項(xiàng)目的確定需經(jīng)絕大多數(shù)移民同意，項(xiàng)目實(shí)施和資金的使用與管理要公開(kāi)透明，接受移民監(jiān)督?！奔质　洞笾行退畮?kù)移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法》第5條規(guī)定：“后扶項(xiàng)目選擇要充分尊重移民意愿，由村委會(huì)組織村民或村民代表依據(jù)政策和后扶項(xiàng)目資金額度表決確定，并出具書(shū)面材料?！?.其他規(guī)范性文件。在后期扶持政策實(shí)施過(guò)程中，各縣（市、區(qū)）人民政府及其移民管理部門(mén)也制定了許多規(guī)范性文件和實(shí)施細(xì)則，把國(guó)家的政策具體化、本地化，增強(qiáng)了移民參與的可操作性。如湖北省荊州區(qū)移民局制定了《移民后期扶持項(xiàng)目表決制度》、《移民后期扶持項(xiàng)目工程監(jiān)督制度》、《移民后期扶持項(xiàng)目竣工決算制度》、《移民后期扶持資金管理制度》等文件。

（三）域外經(jīng)驗(yàn)1.世界銀行的要求。作為非自愿移民貸款的國(guó)際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，世界銀行自《開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的非自愿移民》（1980）之后，又于2001年頒布了《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策（OP4.12）》、《非自愿性移民安置文件業(yè)務(wù)政策（OP4.12）》和《非自愿移民世界銀行程序（BP4.12）》等重要文件。按照要求，要獲得世界銀行的移民貸款，受援國(guó)必須給予移民表達(dá)權(quán)利訴求的渠道和機(jī)會(huì)。[5]在規(guī)劃制定時(shí)，要征求移民意見(jiàn)；在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，要邀請(qǐng)移民參與實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督。同時(shí)，還要求受援國(guó)制定移民參與制度的法律、法規(guī)，建立保障移民參與的長(zhǎng)效機(jī)制。2.發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。在長(zhǎng)期的水工程移民安置實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家制定了比較完備的法律、法規(guī)，建立了比較完善的移民參與機(jī)制，較好地維護(hù)了移民權(quán)益。以日本為例，大壩工程計(jì)劃一旦制定，業(yè)主應(yīng)當(dāng)就有關(guān)補(bǔ)償和扶持問(wèn)題與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行交涉。在交涉過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用裢M成若干民眾組織（如對(duì)策協(xié)議會(huì)、同志會(huì)等）和當(dāng)?shù)卣c建設(shè)者進(jìn)行談判，談判過(guò)程往往要反復(fù)多次才能達(dá)成一致。[6]3.發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐。發(fā)展中國(guó)家在移民過(guò)程中，非常重視移民的參與權(quán)利，后期扶持措施也比較到位。如埃及在阿斯旺大壩建設(shè)過(guò)程中，政府成立若干調(diào)查組，走訪了庫(kù)區(qū)535個(gè)社區(qū)6066個(gè)家庭，廣泛征求移民意見(jiàn)和建議，并對(duì)移民中出現(xiàn)的精神問(wèn)題進(jìn)行慰籍，產(chǎn)生了非常好的效果，不少移民的生活水平甚至超過(guò)了原居民。[7]

實(shí)踐探索：現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）參與現(xiàn)狀參與后期扶持是水庫(kù)移民的一項(xiàng)重要權(quán)利，是移民維護(hù)自身權(quán)益的主要途徑。自2006年7月國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》實(shí)施以來(lái)，各庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)政府對(duì)移民管理模式進(jìn)行了改革和創(chuàng)新，在后期扶持政策實(shí)施中引入了移民參與機(jī)制，并對(duì)移民參與問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)踐和探索。1.構(gòu)建民主立項(xiàng)規(guī)則，保障移民決策參與權(quán)。后扶項(xiàng)目是民生項(xiàng)目，移民是后期扶持政策的直接受益者，因此在后扶項(xiàng)目的選擇過(guò)程中，必須凸顯移民的主體地位。為了實(shí)現(xiàn)政府意志與庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)實(shí)際需求的一致，大多數(shù)地區(qū)都建立了一套民主議事規(guī)則，通過(guò)政策宣講會(huì)、代表座談會(huì)、移民大會(huì)、村民代表大會(huì)、專(zhuān)題論證會(huì)、立項(xiàng)聽(tīng)證會(huì)等民主形式，廣泛聽(tīng)取移民意見(jiàn)，使移民真正成為后扶項(xiàng)目的決策者。例如，湖北省荊州區(qū)移民局規(guī)定，移民后期扶持項(xiàng)目的確定“由移民做主”，“召開(kāi)移民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)表決時(shí)，必須有超過(guò)移民代表和村民代表50%以上的同意方能有效”；松滋市移民局規(guī)定，在編制移民后扶項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，應(yīng)“以移民村為單位召開(kāi)移民及村民代表大會(huì)，民主表決確定后扶項(xiàng)目，80%以上的代表同意并簽字認(rèn)可才能通過(guò)”。2.組建移民自治機(jī)構(gòu)，賦予移民管理參與權(quán)。在地方人民政府指導(dǎo)下，各地都成立了一些移民自治團(tuán)體或者項(xiàng)目管理組織，如移民理事會(huì)、移民工作小組、移民理財(cái)小組、移民后期扶持項(xiàng)目管理小組、移民工程質(zhì)量監(jiān)督小組等移民群體組織。這些組織雖然名稱各異，但都主要是由移民組成，通過(guò)民主程序選舉產(chǎn)生，代表移民參與后扶項(xiàng)目的管理。作為全國(guó)最大的移民安置區(qū)，湖北省鐘祥市柴湖鎮(zhèn)的移民村組普遍成立了移民理事會(huì)。移民理事會(huì)由10~15名移民組成，經(jīng)全體移民選舉產(chǎn)生，任期5年，對(duì)后期扶持項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在江西省永修縣，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)大都成立了“三個(gè)小組”，即項(xiàng)目施工管理小組、監(jiān)督小組和驗(yàn)收小組。施工管理小組由村民選舉產(chǎn)生，由3~5名移民組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體施工；監(jiān)督小組由村民在施工管理小組以外的移民中推舉產(chǎn)生，由3人組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工過(guò)程的監(jiān)督；驗(yàn)收小組由移民代表、鄉(xiāng)村組代表和縣、鄉(xiāng)扶貧移民辦人員組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。3.搭建公開(kāi)公示平臺(tái)，維護(hù)移民信息參與權(quán)。后期扶持是大中型水庫(kù)農(nóng)村移民政策，后扶項(xiàng)目是移民村組項(xiàng)目，后扶資金是移民專(zhuān)項(xiàng)資金，政策的內(nèi)容、項(xiàng)目的實(shí)施、資金的使用都必須公開(kāi)、公示，保障移民的知情權(quán)，為移民參與提供對(duì)稱的信息。一是利用村務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，將后扶政策、年度計(jì)劃、選擇項(xiàng)目、施工進(jìn)展、資金使用情況在項(xiàng)目所在村張榜公布，讓移民及時(shí)、準(zhǔn)確了解相關(guān)信息。湖北省松滋市要求以移民村為單位，做到移民政策、工作職責(zé)、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)“四上墻”。二是實(shí)行項(xiàng)目公示制。湖北省羅田縣規(guī)定，后扶項(xiàng)目竣工后，要在工程建設(shè)地設(shè)立永久標(biāo)示牌，標(biāo)明項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目簡(jiǎn)況、施工時(shí)間、投資金額、資金來(lái)源、建設(shè)單位等情況，讓移民充分了解項(xiàng)目建設(shè)和資金使用情況。三是建立報(bào)告制度。江西省永修縣規(guī)定，“項(xiàng)目資金使用情況要定期在村級(jí)政務(wù)公開(kāi)欄公示，并向移民代表會(huì)議報(bào)告，接受群眾監(jiān)督?！?.建立外部審查機(jī)制，完善移民監(jiān)督參與權(quán)。在后扶項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，各地還建立了有移民代表參加的外部審查機(jī)制，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以保證施工質(zhì)量。一是過(guò)程管控。在后扶項(xiàng)目建設(shè)中，移民以多種形式參與項(xiàng)目實(shí)施的全部過(guò)程。在合同訂立階段，參與對(duì)建設(shè)單位的資質(zhì)審查、招標(biāo)投標(biāo)；在項(xiàng)目施工階段，參與對(duì)工程進(jìn)度、施工規(guī)范、原材料采購(gòu)、建設(shè)周期、轉(zhuǎn)包分包等方面的監(jiān)督。二是項(xiàng)目驗(yàn)收。后扶項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，必須有移民代表參加并簽字認(rèn)可，否則不得交付使用。江李振華，曹禮和：水工程項(xiàng)目后期扶持的移民參與機(jī)制研究西省永修縣規(guī)定，項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)把好質(zhì)量、進(jìn)度、滿意三道關(guān)口，要求項(xiàng)目質(zhì)量必須達(dá)到合格以上，施工進(jìn)度必須符合合同規(guī)定，每個(gè)項(xiàng)目的群眾滿意率必須在90%以上。三是資金撥付審核。后扶項(xiàng)目實(shí)施完畢后，項(xiàng)目資金應(yīng)經(jīng)移民代表審核、移民村組公示和審定后，再按縣級(jí)報(bào)賬制的規(guī)定撥付。5.確立分類(lèi)建設(shè)原則，實(shí)現(xiàn)移民直接參與權(quán)。按照《湖北省大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法（試行）》的規(guī)定，后扶項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照“縣級(jí)負(fù)責(zé)、部門(mén)主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村組實(shí)施”的原則組織實(shí)施，即縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的移民后扶項(xiàng)目負(fù)總責(zé)，移民管理部門(mén)負(fù)責(zé)后扶項(xiàng)目的計(jì)劃編制、實(shí)施管理和檢查驗(yàn)收，移民村組為項(xiàng)目的實(shí)施法人單位。根據(jù)移民村組的具體情況，湖北各地確立了后扶項(xiàng)目分類(lèi)管理、分別建設(shè)原則，盡可能讓移民直接參與項(xiàng)目建設(shè)：一是由移民戶實(shí)施，即對(duì)分散在農(nóng)戶的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、住宅改造等項(xiàng)目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組組織，移民戶具體實(shí)施；二是由移民村實(shí)施，即對(duì)相對(duì)集中連片的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目由移民村組織實(shí)施，移民村應(yīng)盡可能組織移民參加，讓移民直接受益。在湖北，只有單個(gè)投資30萬(wàn)元以上項(xiàng)目、跨村項(xiàng)目才由縣級(jí)移民管理部門(mén)負(fù)責(zé)組建實(shí)施主體。

（二）面臨困境近年來(lái)的實(shí)踐表明，移民參與對(duì)后期扶持政策的實(shí)施起到了積極的推動(dòng)作用，其參與權(quán)利也得到了各級(jí)政府的重視和尊重。但由于受多方面因素的影響，移民參與的程度還不夠、效果還不明顯，還面臨著許多現(xiàn)實(shí)困難。1.參與意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)利流于形式。參與意識(shí)是一種權(quán)利意識(shí)，是移民參與后期扶持時(shí)的主觀心理狀態(tài)。后期扶持的對(duì)象大多是偏居山區(qū)的農(nóng)村移民，是中國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)“好人”，在公共事務(wù)參與方面是一群天然的社會(huì)弱勢(shì)群體。在移民看來(lái)，后期扶持是國(guó)家既定的移民政策，政府及其移民主管部門(mén)是移民政策的執(zhí)行者，后期扶持的規(guī)劃、項(xiàng)目都是預(yù)先確定的，并不會(huì)因?yàn)橐泼竦牟煌庖?jiàn)而改變或者修正。在這種思想主導(dǎo)下，移民的參與表現(xiàn)出消極、被動(dòng)的特點(diǎn)，具有隨大流的從眾心理。不論是規(guī)劃編制、計(jì)劃制定還是項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目驗(yàn)收，不論是參加座談會(huì)還是移民大會(huì)，移民主要關(guān)注直補(bǔ)資金的發(fā)放，而對(duì)涉及庫(kù)區(qū)和安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后扶項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題往往不是聽(tīng)之任之就是人云亦云，成為任人擺布的工具，他們參與的積極性、主動(dòng)性受到較大抑制，致使后期扶持中出現(xiàn)了“首長(zhǎng)工程”、“形象工程”、“面子工程”，移民的參與權(quán)利流于形式。[8]2.參與能力不足，運(yùn)行效果不理想。移民參與后期扶持實(shí)際上是移民與政府以及原居地村民之間的一種利益博弈關(guān)系，是移民維護(hù)自身權(quán)益的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化，移民必須具備較強(qiáng)的認(rèn)識(shí)、分析、表達(dá)、談判和協(xié)調(diào)問(wèn)題的能力。由于庫(kù)區(qū)和安置區(qū)大多位于偏遠(yuǎn)農(nóng)村、山區(qū)，文化、教育事業(yè)比較落后，移民的受教育程度整體較低，認(rèn)識(shí)、分析、解決問(wèn)題的能力本就不足。同時(shí)，隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，青壯年移民紛紛走進(jìn)城市、遠(yuǎn)離家園，出現(xiàn)了許多“空心村”和“空巢家庭”，移民村組的留守者多為老人、婦女、兒童。他們大多思想封閉，大局意識(shí)差，自利觀念強(qiáng)，交際、談判、協(xié)調(diào)能力更加有限。這些移民往往利用參與之機(jī)，有的提出不合理主張，要求一次性發(fā)放20年的直補(bǔ)資金；有的反對(duì)原居民分享后期扶持利益，把“惠民工程”、“和諧工程”變成“傷心工程”、“沖突工程”；有的反對(duì)項(xiàng)目扶持方式，千方百計(jì)阻撓立項(xiàng)決議的通過(guò)，導(dǎo)致移民資金較長(zhǎng)時(shí)間擱置不用；有的為個(gè)人恩怨，依此聚眾鬧事，不斷上訪，影響安置區(qū)和諧。諸如此類(lèi)，都在政府、移民、原居地村民之間造成了一些新的矛盾和沖突。[9]3.參與機(jī)制不全，實(shí)踐操作困難。較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，移民在后期扶持中基本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。進(jìn)入新世紀(jì)后，移民參與權(quán)才受到重視，但《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》和《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》的規(guī)定原則性較強(qiáng)，具體操作性較弱，移民參與在一定程度上還停留在政府文件和口頭上。一是政府的支持力度不大。從政府層面看，參與機(jī)制在提高移民權(quán)利意識(shí)的同時(shí)，也使政府的后期扶持主導(dǎo)地位受到?jīng)_擊；在調(diào)動(dòng)移民能動(dòng)性的同時(shí)，也使政府的“包攬”習(xí)慣和“恩賜”感覺(jué)受到挑戰(zhàn)，故對(duì)移民參與存在些許“焦慮”和“不安”，持比較謹(jǐn)慎態(tài)度，往往利用身份優(yōu)勢(shì)壓制移民的參與需求。二是移民的參與細(xì)則缺乏。例如，參與機(jī)構(gòu)如何組建？參與范圍怎樣確定？參與途徑有哪些？參與方式有幾種？這些都需要法律的明確規(guī)定。三是參與權(quán)利的救濟(jì)渠道不暢通。在我國(guó)，由于抽象行政行為不具有可訴性，當(dāng)移民的參與權(quán)利受到侵害時(shí)得不到法律的有效保護(hù)。

應(yīng)然選擇：路徑與對(duì)策

隨著我國(guó)民主進(jìn)程的推進(jìn)和水庫(kù)移民政策的調(diào)整，移民獲得了更加廣泛的參與權(quán)利。在后期扶持中引入?yún)⑴c機(jī)制，可以改變政府和移民之間命令與服從、管制與被管制的對(duì)立關(guān)系，有效防止和化解利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突。為了充分發(fā)揮移民參與的政策效應(yīng)，必須盡快完善移民參與的保障機(jī)制。

（一）健全參與法規(guī)，規(guī)范移民參與行為移民參與是政治文明的本質(zhì)屬性，是后期扶持政策科學(xué)化、民主化的內(nèi)在要求，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的綜合工程。它是一把“雙刃劍”，既可以整合社會(huì)力量推進(jìn)后期扶持工作，又可能引起政策實(shí)施的不穩(wěn)定。因此，要保障這項(xiàng)制度的有效實(shí)施，就必須將之納入法制化軌道，使移民參與有法可依、有章可循，逐步實(shí)現(xiàn)移民參與的制度化、規(guī)范化和程序化。一是完善移民參與的法律法規(guī)。作為一項(xiàng)公民權(quán)利，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一些針對(duì)移民參與的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)憲法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》、《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》等。《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定只是授權(quán)性規(guī)則，適用于全社會(huì)的公共參與，更多是宣誓性意義?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地和移民安置條例》和《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》雖然賦予了移民后期扶持的參與權(quán)，但法律位階不高，在實(shí)施中容易打折扣。針對(duì)我國(guó)水工程移民的特殊國(guó)情，應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)調(diào)整水工程移民關(guān)系的法律———《水庫(kù)移民法》，[10]對(duì)移民參與予以專(zhuān)章規(guī)定，明確移民在水工程移民法律關(guān)系中的主體地位、參與權(quán)利和義務(wù)，使移民參與有法可依。二是加強(qiáng)移民參與的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)和移民參與意識(shí)的提高，移民要求參與的訴求將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，這使得庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)政府制定移民參與政策成為必然。針對(duì)水工程移民參與后期扶持的現(xiàn)狀，地方政府一定要放開(kāi)對(duì)移民參與的“焦慮”和“不安”，主動(dòng)出擊，放權(quán)于移民，制定符合本行政區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的移民參與制度，并使之規(guī)范化、程序化。三是在現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確、細(xì)化移民參與的可操作性規(guī)定。要盡快制定移民參與后期扶持的實(shí)施細(xì)則，對(duì)移民參與的原則、目標(biāo)、階段、途徑、形式、方法、手段、參與結(jié)果的反饋、處理、認(rèn)定以及參與糾紛的解決作出具體規(guī)定。

（二）強(qiáng)化參與意識(shí)，提升移民參與能力移民參與是移民表達(dá)、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益最直接、最有效的形式。實(shí)踐表明，參與意識(shí)不高、參與能力不足是制約移民參與效應(yīng)的主要原因。保障移民的參與權(quán)利需要從以下幾方面努力。一是強(qiáng)化移民的參與意識(shí)。要充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開(kāi)等平臺(tái)，通過(guò)講座、問(wèn)答、訪談、經(jīng)驗(yàn)交流等形式，經(jīng)常性開(kāi)展后期扶持相關(guān)知識(shí)、政策、精神的宣傳活動(dòng)，讓移民認(rèn)識(shí)到自己在后期扶持中的權(quán)利和責(zé)任，使參與意識(shí)深深植根于移民村組、移民家庭和移民頭腦，激發(fā)移民參與后扶項(xiàng)目建設(shè)的主動(dòng)性、積極性、責(zé)任感。同時(shí)，庫(kù)區(qū)和安置區(qū)地方政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變后期扶持工作思路，合理引導(dǎo)移民參與到后扶項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，主動(dòng)聽(tīng)取并采納他們的合理化建議，彰顯移民的主人翁地位和成就感，激發(fā)移民的主動(dòng)參與意識(shí)。二是實(shí)施智力工程，提升參與能力。作為后期扶持的受益群體，參與能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到移民自身利益實(shí)現(xiàn)的程度。要針對(duì)移民因知識(shí)缺乏導(dǎo)致參與能力不足的現(xiàn)實(shí)困境，大力實(shí)施移民文化教育工程。在開(kāi)展普適教育的同時(shí)，對(duì)移民進(jìn)行參與知識(shí)的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，迅速提升移民的認(rèn)識(shí)能力、談判能力、協(xié)調(diào)能力以及矛盾沖突化解能力，全方位提升移民的參與能力。三是培育移民自治組織。理論和實(shí)踐兩個(gè)層面的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，移民自治應(yīng)當(dāng)成為移民參與的主要方式。由于移民個(gè)體的力量比較單薄，難以與政府移民管理部門(mén)抗衡，參與的結(jié)果往往難如人意，將移民組織起來(lái)就成為自然的選擇。因此，庫(kù)區(qū)和安置區(qū)政府要加大對(duì)移民組織的培育力度，幫助移民建立相關(guān)的自治組織，如移民理事會(huì)、移民監(jiān)事會(huì)、移民合作社、移民理財(cái)小組、移民項(xiàng)目監(jiān)督小組等，讓自治組織代表移民行駛參與權(quán)。四是引入第三方組織。西方國(guó)家的移民參與經(jīng)驗(yàn)表明，非政府組織在移民參與過(guò)程中具有舉足輕重的作用。在后期扶持政策實(shí)施過(guò)程中，大規(guī)模的移民參與其實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，移民自治組織也存在先天不足（即自利性），這就需要第三方力量的介入，實(shí)現(xiàn)政府和移民的力量平衡。因此，在庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)支持非政府組織參與后期扶持工作，并通過(guò)非政府組織逐步實(shí)現(xiàn)移民的充分參與。

（三）創(chuàng)新社會(huì)管理，暢通移民參與渠道隨著我國(guó)移民政策的調(diào)整，移民摘掉了水工程項(xiàng)目附屬品的帽子，確立了在移民關(guān)系中的主體地位，并被賦予后期扶持的參與權(quán)。但是，要使移民參與貫通于后期扶持的各個(gè)環(huán)節(jié)，僅有賦權(quán)是不夠的，還應(yīng)當(dāng)將賦權(quán)行為與責(zé)任承擔(dān)結(jié)合起來(lái)，為移民參與提供條件，創(chuàng)造機(jī)會(huì)。一是落實(shí)信息公開(kāi)。庫(kù)區(qū)和安置區(qū)政府要?jiǎng)訂T一切行政資源，利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介平臺(tái)，深入村組、家庭、田間地頭等場(chǎng)所，通過(guò)講座、訪談、經(jīng)驗(yàn)交流、以案說(shuō)法等方式，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地宣傳國(guó)家的移民政策。移民村組要利用村務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，將后扶規(guī)劃、項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目資金、項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目驗(yàn)收等情況及時(shí)告知村組移民，充分保障移民知情權(quán)。二是拓寬參與渠道。移民管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)各移民村組的具體情況，通過(guò)座談、入戶調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)辦公、移民會(huì)議、專(zhuān)家論證、聽(tīng)證、移民來(lái)訪等渠道，廣開(kāi)門(mén)路，敞開(kāi)言路，多方聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，讓大多數(shù)移民都能方便的參與到項(xiàng)目扶持中來(lái)。三是完善協(xié)商制度。后扶項(xiàng)目是移民村項(xiàng)目，是否立項(xiàng)、何時(shí)開(kāi)建、孰先孰后等都要與移民協(xié)商確定。在編制項(xiàng)目扶持規(guī)劃時(shí)，要聽(tīng)取移民意見(jiàn)；在確定扶持方式時(shí)，要尊重移民意愿；在選擇具體項(xiàng)目時(shí)，要由移民決策。政府部門(mén)絕不能利用行政職能，借助行政手段，濫用公共權(quán)力，將意見(jiàn)強(qiáng)加于移民。此外，還要規(guī)范移民的參與行為。要告誡移民克服參與中的盲動(dòng)心理和非理性行為，謹(jǐn)慎、規(guī)范行使國(guó)家賦予的參與權(quán)利，使參與行為合法、合理、有序。唯有如此，移民的參與權(quán)利才能得到保障，移民參與的目標(biāo)才能有效實(shí)現(xiàn)。

（四）完善救濟(jì)機(jī)制，維護(hù)移民參與權(quán)利西方有句法律諺語(yǔ)：無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。權(quán)利和救濟(jì)唇齒相依，沒(méi)有救濟(jì)，權(quán)利就只是一紙空文。在實(shí)踐中，國(guó)家雖然賦予了移民參與權(quán)利，但因被剝奪或限制參與權(quán)利而走向上訪、信訪乃至集體上訪之路的事件仍時(shí)有發(fā)生。因此，要維護(hù)移民參與權(quán)利，必須要完善救濟(jì)機(jī)制。一是建立司法審查制度。要擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍。當(dāng)現(xiàn)行法律不足以保護(hù)移民參與權(quán)時(shí)，允許移民提起行政訴訟予以救濟(jì)。二是暢通移民信訪、申訴通道。各級(jí)信訪部門(mén)要公開(kāi)接訪電話，嚴(yán)明接訪紀(jì)律，規(guī)范接訪程序，傾聽(tīng)移民的參與訴求，跟蹤移民的參與動(dòng)態(tài)，防范群體性事件的發(fā)生。三是健全責(zé)任追究制度。對(duì)于剝奪或變相剝奪移民參與權(quán)的政府部門(mén)及其工作人員，要追究責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；對(duì)激化矛盾、導(dǎo)致群體性事件的，還要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。四是加強(qiáng)輿論監(jiān)督。要借助新聞媒體，通過(guò)對(duì)剝奪或限制移民參與權(quán)行為的曝光，敦促有關(guān)部門(mén)采取有效措施，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為，保護(hù)移民的參與權(quán)利。五是建立監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。各級(jí)人民政府要根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》，委托獨(dú)立設(shè)置的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)后期扶持政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。如果發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定，剝奪或限制移民后期扶持參與權(quán)的，應(yīng)及時(shí)向主管部門(mén)反映并予以糾正。

作者：李振華曹禮和單位：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院移民監(jiān)測(cè)評(píng)估中心