導(dǎo)語：基層大市場監(jiān)管體制構(gòu)建研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、背景闡釋

本文所述的大市場監(jiān)管體制，是指在縣級及以下層面將工商、質(zhì)監(jiān)以及食藥等涉市場監(jiān)管的部門和執(zhí)法隊伍進(jìn)行整合，組建統(tǒng)一市場監(jiān)管力量的管理模式。從歷史角度看，這次基層市場管理體制調(diào)整有著深厚的時代背景，大體可以分為兩個階段：

（一）統(tǒng)一規(guī)范期

這一階段的主要特征是“收權(quán)”。黨的十五大召開后，我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)在經(jīng)歷了“制度破殼”和“價值認(rèn)同”后，進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這一時期，各地的經(jīng)濟建設(shè)熱情得以充分釋放，經(jīng)濟發(fā)展取得顯著成效，但與此同時，由于頂層設(shè)計的滯后，商品經(jīng)濟快速發(fā)展也帶來了各種各樣的問題。例如，價格雙軌制的實行導(dǎo)致了計劃內(nèi)外倒買倒賣和權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重；再如，盲目的經(jīng)濟發(fā)展沖動引發(fā)了部分地區(qū)惡性競爭，地方保護主義盛行嚴(yán)重影響了市場要素的自由流動。于是，如何盡快建立起規(guī)范有序的市場秩序，形成統(tǒng)一高效的經(jīng)濟運行架構(gòu)，成為亟待解決的問題。在此背景下，市場監(jiān)管領(lǐng)域“集權(quán)式”改革應(yīng)運而生。例如，1999年3月，經(jīng)山東省政府魯政發(fā)〔1999〕19號文件批準(zhǔn)，各市工商行政管理局上劃省垂直管理；次年，政府機構(gòu)改革又將各市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、藥品監(jiān)督管理局上劃省垂直管理。另外，這一時期其他省市也先后進(jìn)行了相應(yīng)改革?？偟膩砜?，上述改革舉措的實施，緣于各地均希望通過上收權(quán)限，在更大區(qū)域范圍內(nèi)對市場秩序進(jìn)行重塑或規(guī)范，進(jìn)而打破長期以來地方無序、粗放的市場格局，構(gòu)建起更為科學(xué)完善的現(xiàn)代化市場體系。

（二）特色發(fā)展期

這一階段的主要特征是“放權(quán)”。從20世紀(jì)末開始，經(jīng)過十幾年的改革發(fā)展，我國社會主義市場經(jīng)濟體系日益成熟和完善。據(jù)統(tǒng)計，目前我國95%以上的商品資源已由市場來配置，四通八達(dá)、服務(wù)周到、種類齊全的市場體系已基本建立。與之相對應(yīng)，我們也看到，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展紅利的釋放，地方政府對市場經(jīng)濟的認(rèn)識在不斷加深，對市場的駕馭和管理能力也日益提高。然而，發(fā)展與問題總是相伴而行，經(jīng)過十余年的高速發(fā)展，以投資驅(qū)動為主要形式的經(jīng)濟發(fā)展模式逐漸式微，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長進(jìn)入“7時代”。面對新常態(tài)，如何培育出更為豐富多樣的市場樣本，形成多極拉動的經(jīng)濟發(fā)展格局，亟需調(diào)動地方政府經(jīng)濟建設(shè)的積極性和主動性。于是，將原先垂管的相關(guān)部門重新下放地方，便具備了條件。例如，2009年9月，經(jīng)山東省委、省政府魯發(fā)〔2009〕18號文件批準(zhǔn)，食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)由省以下垂直管理調(diào)整為市縣政府分級管理；2013年食品藥品工商質(zhì)監(jiān)管理體制改革，各地又將工商、質(zhì)監(jiān)下放地方，實行屬地管理。

二、問題分析

2014年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號），意見提出要加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)。于是，配合著地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，本著加強基層政府市場監(jiān)管能力的需要，各地開始探索在縣級及以下層面將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門采取二合一或三合一的模式，組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構(gòu)。但改革之初，由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，加之當(dāng)前體制的運行慣性，使得改革陷入了雙重困境。

（一）專業(yè)化監(jiān)管困境

根據(jù)馬克思的分工理論，社會生產(chǎn)現(xiàn)代化程度越高，分工就越精細(xì)，相應(yīng)對管理的需求就越專業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，按照發(fā)達(dá)國家行業(yè)界定與演變規(guī)則，目前我國行業(yè)種類大體可以分為機構(gòu)組織、農(nóng)林牧漁、醫(yī)藥衛(wèi)生等21大類、770多小類（數(shù)據(jù)來源《財富中國》）。另外，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，近年來市場領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新型經(jīng)濟模式，例如，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等，這些新生事物與傳統(tǒng)行業(yè)相結(jié)合，促使了部分市場領(lǐng)域近乎呈裂變式分化和成長。市場的高度分化，使得不同行業(yè)之間的專業(yè)壁壘更為明顯，具體到市場監(jiān)管領(lǐng)域也是如此。比如，工商領(lǐng)域的電商監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域的特種設(shè)備監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管之間就有著明顯的專業(yè)鴻溝。面對這種情況，在基層組建的大市場監(jiān)管機構(gòu)，能否統(tǒng)配好原先分散在不同部門的人員力量以及相關(guān)檢驗檢測和執(zhí)法資源，進(jìn)而對基層市場的各相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)管，成為當(dāng)前基層大市場監(jiān)管體制構(gòu)建的一大困境。

（二）安全風(fēng)險困境

安全風(fēng)險作為市場監(jiān)管的重要內(nèi)容，在此將其單獨列出，并不是對上述專業(yè)化監(jiān)管困境的重復(fù)強調(diào)，而是因為基層市場監(jiān)管的食藥領(lǐng)域極易發(fā)生安全事故，并且這類風(fēng)險一旦產(chǎn)生，其造成的社會影響和輿論、問責(zé)壓力，會直接對現(xiàn)行政府機構(gòu)改革產(chǎn)生影響。具體而言，隨著社會文明化程度的不斷提高，其對個體的“人”必然越發(fā)關(guān)注。那么，在日益民主的自媒體時代，食品、藥品作為可以直接對人體健康甚至生命安全產(chǎn)生影響的產(chǎn)品，由其引發(fā)的安全事故，自然可以短時間內(nèi)凝聚起強大的社會關(guān)注。然而，這種關(guān)注一旦轉(zhuǎn)為集體問責(zé)，就會對改革走向產(chǎn)生影響。例如，2008年由三鹿集團肇始的奶粉污染事件，以及隨后引起廣泛關(guān)注的毒豆芽、地溝油等食品安全事件，直接推動了后來的食藥監(jiān)管體制改革。進(jìn)而言之，也正是由于上述安全風(fēng)險的存在，導(dǎo)致了部分地區(qū)在推動基層大市場監(jiān)管體制改革時顧慮較大、態(tài)度謹(jǐn)慎，進(jìn)退之間使改革陷入了又一困境。但縱觀改革大局，國家鼓勵在基層進(jìn)行大市場監(jiān)管實踐，具有一定前瞻性。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是符合大部制改革方向。就縣級政府部門而言，日常工作中專業(yè)性政策的研究制定較少，更多情況下是相關(guān)改革舉措或政策規(guī)定的貫徹落實，這為組建綜合性工作部門提供了有利條件。另外，在縣級層面組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構(gòu)，還能在有效緩解機構(gòu)限額壓力的基礎(chǔ)上，最大限度地節(jié)省行政成本。二是有利于強化基層食藥監(jiān)管力量。隨著市場經(jīng)濟制度體系的日益完善，工商部門的管理和執(zhí)法職能相較以前弱化趨勢明顯，但由于體制調(diào)整的惰性，基層沉淀了大量工作力量，工商管理人力資源閑置問題非常突出。在此前提下，推動基層組建大市場監(jiān)管機構(gòu)，可以在編制總量控制的前提下，實現(xiàn)人員編制的低成本轉(zhuǎn)移。三是有利于基層綜合執(zhí)法改革。黨的十八屆四中全會提出，要推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品監(jiān)管、工商質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。在基層組建市場監(jiān)管機構(gòu)，有利于統(tǒng)合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等涉市場監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法力量，進(jìn)而為下步行政綜合執(zhí)法改革積累有益經(jīng)驗。

三、幾點建議

總而言之，從目前的改革實踐看，對于那些機構(gòu)限額、人員編制相對緊張的地區(qū)，進(jìn)行大市場監(jiān)管體制改革有一定好處。針對當(dāng)下基層大市場監(jiān)管體制構(gòu)建面臨的雙重困境，提出以下建議：

（一）加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進(jìn)改革。改革是一項系統(tǒng)工程，任何一個環(huán)節(jié)的紕漏，都有可能影響整體效果。在基層進(jìn)行大市場監(jiān)管體制改革，既有上下對口的調(diào)整陣痛，又有基層食藥監(jiān)管的風(fēng)險約束。這就要求相關(guān)部門在推進(jìn)改革時，要充分調(diào)研，切實摸準(zhǔn)查實改革過程中可能涉及的問題，并相應(yīng)做好預(yù)案處理。同時，要堅定改革決心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加強統(tǒng)籌推進(jìn)改革的制度設(shè)計，將各項改革的目標(biāo)任務(wù)、推進(jìn)措施、督查手段進(jìn)行細(xì)化分解，確保改革工作環(huán)環(huán)相扣，取得實效。

（二）建立協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化監(jiān)管流程。在基層進(jìn)行大市場監(jiān)管體制改革，并不是簡單地將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門進(jìn)行物理合并，而是要通過對各種市場監(jiān)管力量的優(yōu)化整合，以圖發(fā)揮出“1+1＞2”的效果。但想達(dá)到這一目的，首先要建立起新的上下級協(xié)調(diào)配合機制，并以制度的形式將基層市場監(jiān)管部門如何與上級分設(shè)的對口部門進(jìn)行協(xié)調(diào)配合予以明確，防止改革后出現(xiàn)“一對多”的混亂局面。其次，還要不斷優(yōu)化部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，使不同模塊的業(yè)務(wù)，既能單向運轉(zhuǎn)流暢，又能與其他業(yè)務(wù)相互配合、形成合力，切實提高基層市場領(lǐng)域的綜合監(jiān)管能力。

（三）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造過硬隊伍。再成功的改革，說到底也只是體制機制的調(diào)整和優(yōu)化。具體到日常工作，還要每一名工作人員去落實?；鶎邮袌霰O(jiān)管機構(gòu)組建后，最重要的任務(wù)之一就是加強人員培訓(xùn)。要強化政治理論學(xué)習(xí)，使廣大干部職工能夠?qū)⒆陨韻徫坏恼{(diào)整，放到全面深化改革的大局中去認(rèn)識，從而形成支持改革、擁護改革的良好氛圍。同時，還要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過崗位交流、專家講習(xí)和集中培訓(xùn)等方式，切實增強工作人員在市場各環(huán)節(jié)、領(lǐng)域進(jìn)行管理和執(zhí)法的能力，進(jìn)而打破原先不同部門工作人員之間的業(yè)務(wù)瓶頸，真正打造出一支過硬的市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍。

作者:張金亮