導(dǎo)語：政府養(yǎng)老保險基金監(jiān)管論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容摘要]社會養(yǎng)老保險基金“養(yǎng)命錢”具有重要性與特殊性，政府是基金監(jiān)管的主體，但受自身局限性影響，政府監(jiān)管有必要保持適度性，必須引入其他的監(jiān)管主體才能有效實現(xiàn)監(jiān)管目標。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金監(jiān)管體制必須進行改革，構(gòu)建多層次制衡式基金監(jiān)管模式將是一種可行的選擇。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險基金；政府監(jiān)管；適度性；多層制衡模式

近年來，我國社會保障基金規(guī)模逐步擴大，截至2006年底，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等五項基金累計結(jié)余達到8006億元，其中養(yǎng)老基金結(jié)余達5268億元，占基金結(jié)余總量的65.8％。與此同時，發(fā)生在社?；鸸芾眍I(lǐng)域的違規(guī)和犯罪也逐年增加。根據(jù)勞動和社會保障部的消息，全國已發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用社?；鸺s71億元，涉及上海、寧夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多個省份，違規(guī)主體包括地方政府有關(guān)部門及社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，2006年上海市的社?；鸢父且鹆伺e國震驚，由此引發(fā)了人們對于社?；鸨O(jiān)管問題的思考，而養(yǎng)老保險基金以占社?；鸾Y(jié)余總量65.8％的比重，更成為監(jiān)管的主要對象。

一、養(yǎng)老保險基金監(jiān)管概述

養(yǎng)老保險基金監(jiān)管既是對養(yǎng)老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養(yǎng)老保險基金管理的一種結(jié)果控制。從養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的內(nèi)容可以看出，主要涉及了基金發(fā)展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規(guī)范、監(jiān)管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規(guī)定等。

之所以要對養(yǎng)老保險基金加以監(jiān)管，動因在于社會養(yǎng)老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養(yǎng)命錢”要采取審慎與科學(xué)管理的態(tài)度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規(guī)范性、安全性、收益性、可持續(xù)性與協(xié)調(diào)性，注意對風(fēng)險的防范和分化。

二、政府在養(yǎng)老基金監(jiān)管中的定位

養(yǎng)老基金本身的重要性與特殊性，要求公共組織實施監(jiān)管。政府作為公共組織的主體，必然要承擔(dān)起基金監(jiān)管職能。

長期以來，“公共利益論”為政府監(jiān)管提供了理論支撐。該理論認為監(jiān)管是對公眾要求糾正某些社會個體和社會組織的不公正、不公平和無效率或低效率做法的一種回應(yīng)。監(jiān)管被看成是政府用來改善資源配置和收入分配的手段，如果不實施監(jiān)管，市場機制本身的作用可能導(dǎo)致社會資源的無效率或低效率以及收入分配的不公平甚至經(jīng)濟不穩(wěn)定。在這種理論背景下，政府作為公共利益的代言人，出面對市場進行監(jiān)管是有其合理性依據(jù)的。但是，我們也必須看到“公共利益論”中，政府監(jiān)管行為的一個隱含前提條件是：政府監(jiān)管是完全有效的。然而，公共選擇學(xué)派的理論就對這一假設(shè)給予了有力駁斥。它認為，政府是由一個個政府官員組成的集合，組織有自己的目標和利益追求，同時作為個體的政府官員又具備理性經(jīng)濟人的特征，在行動中追求自身利益最大化，在組織目標和官員的個體目標與基金監(jiān)管的現(xiàn)實需求之間發(fā)生沖突時，他們可能不依據(jù)委托人利益最大化的目標實施監(jiān)管，而是按照自身利益最大化目標行事，甚至可能出現(xiàn)“尋租”行為?！罢苤品斦摗睂ι鲜龇治鎏峁┝死碚撋系囊罁?jù)，認為具有影響力的利益集團，為了自身利益，針對管制者的自利動機，進行“尋租”活動，將管制者俘虜，雙方共同分享租金。在這里，個人由于前述的分散性特征，無法形成合力，相反人作為組織嚴密的團體，會對管制者形成有效的游說，使得政府出于自利動機，放棄對人的有效監(jiān)管，產(chǎn)生“合謀”行為，此時出現(xiàn)了“政府監(jiān)管失靈”，委托人的利益無法得到維護。

另外，我國學(xué)者李紹光根據(jù)阿瑟的“自增強理論”對政府監(jiān)管失靈進行了較為系統(tǒng)的論述。他認為：政府作為一個理性經(jīng)濟人，如果出于某種內(nèi)部的目的而決定對養(yǎng)老基金實施某一監(jiān)管的時候，其結(jié)果往往可能是報酬遞增的。例如，管理成本的存在，可能會使政府并不采取成本最小化的方式，而是繼續(xù)加強管制，以寄希望于能夠從中獲取更多的收益，彌補管制成本。此時，會出現(xiàn)一種自增強機制，使得管制范圍不斷擴大。其結(jié)果就是政府監(jiān)管無限擴大，甚至侵犯到市場機制有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，造成非市場的無效率。這樣就存在一對矛盾：政府監(jiān)管不能缺失，但是政府監(jiān)管又可能存在不足。所以，養(yǎng)老金的政府監(jiān)管必須注意適度性問題。

三、我國養(yǎng)老基金的監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

(一)我國養(yǎng)老基金的監(jiān)管現(xiàn)狀

對我國現(xiàn)階段養(yǎng)老基金監(jiān)管現(xiàn)狀的把握，可以主要從法律制度建設(shè)和組織建設(shè)兩方面進行分析。

1、法律制度建設(shè)。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管涉及各方利益，為了保障基金監(jiān)管有章可循，國家高度重視相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，取得了很大成績，基本建立了涵蓋各方面的法律法規(guī)體系，主要有《保險法》、《信托法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《商業(yè)銀行法》、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》和《勞動和社會保障部、財政部、信息產(chǎn)業(yè)部、中國人民銀行、審計署、國家稅務(wù)總局、國家郵政局關(guān)于加強社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等。所有這些法律法規(guī)的頒布實施都為社會保障基金監(jiān)管部門有效履行權(quán)力提供了法律上的保障。

2、組織機構(gòu)建設(shè)。1998年，我國成立了勞動和社會保障部，作為制定養(yǎng)老保險相關(guān)政策和法規(guī)與履行行政管理職能的專門機構(gòu)，從而在組織上結(jié)束了長期以來的多頭分散管理的局面。④現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險管理模式是基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老保險組織管理模式，這種管理模式實質(zhì)是由政府行政部門將基金的管理運營權(quán)交由各級全民事業(yè)單位(如養(yǎng)老保險經(jīng)辦中心等)，進行集中性管理和投資運營。此外，我國對養(yǎng)老基金投資運營實施監(jiān)管的主要機構(gòu)是勞動保障部門的基金監(jiān)督機構(gòu)，履行的是行政監(jiān)督職能，按照政府提出的“建立以行政監(jiān)督為主導(dǎo)、基金管理機構(gòu)內(nèi)控自律為基礎(chǔ)、社會監(jiān)督為補充的基金監(jiān)督運行模式”的目標原則開展工作。

(二)我國養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的問題

從政府對養(yǎng)老金監(jiān)管的適度性角度考察，我國政府養(yǎng)老基金監(jiān)管存在著要么監(jiān)管過度，政府包攬一切，既當(dāng)裁判員，又做運動員；要么監(jiān)管缺失，法律建設(shè)滯后，基金安全缺乏保障。

1、法律制度建設(shè)相對滯后。如前所述，我國已經(jīng)出臺了一系列社會保障相關(guān)的法律法規(guī)，但是仍然沒有一部關(guān)于社會保障的統(tǒng)一法典，或者是針對某一問題較為全面的法律規(guī)章。比如針對養(yǎng)老基金投資，雖然頒布了許多相關(guān)法規(guī)，卻仍沒有一個系統(tǒng)的具有較高法律效力的法律文本。在國外，以美國為例，早在1935年就頒布了《社會保障法》，作為較為完備的社會保障法典。另外，在補充養(yǎng)老保險方面，美國1974年通過的《雇員退休收入保障法》對涉及到的相關(guān)問題作了詳盡完備的闡述。可見，我國的法律制度建設(shè)相對滯后，不利于社會保障制度的健康發(fā)展。

2、職能分工不科學(xué)，缺乏監(jiān)督制衡。目前政府對養(yǎng)老金監(jiān)管的模式，是由政府行政部門將基金的管理運營權(quán)交由具有全民事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老保險經(jīng)辦中心等進行集中性管理和投資運營。在這種組織管理模式下，基金經(jīng)辦機構(gòu)受行政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，這就存在著“政資不分”、“執(zhí)監(jiān)不分”等問題，即社會養(yǎng)老保險行政管理和資金管理職能分配不清；基金投資運營權(quán)和運營監(jiān)管權(quán)分工不清，政府行政監(jiān)管部門既充當(dāng)“裁判員”，又充當(dāng)“運動員”。另外，政府職能部門的強制，使得作為初始委托人的參保公眾沒有選擇機制和退出機制，社會共同體規(guī)模又大，削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵?？梢?，現(xiàn)行的組織管理模式存在制度缺陷，不利于對人實施有效監(jiān)管。此外，政府對養(yǎng)老基金投資運營實施的監(jiān)管還存在很多不足，最重要的一點是缺少社會監(jiān)督。各地雖然建立了以行使社會監(jiān)督職能為目標的社會保障監(jiān)督委員會，并制定了章程，但其實質(zhì)仍是政府性質(zhì)，只是較之于行政監(jiān)督的成員代表較為廣泛，并且較多的流于形式，并沒有發(fā)揮實質(zhì)作用。3、養(yǎng)老基金被擠占、挪用問題嚴重。根據(jù)國家規(guī)定，養(yǎng)老保險基金結(jié)余采取財政專戶儲存，由社保經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)基金的管理和保值增值，結(jié)余的養(yǎng)老基金必須購買國債或存入銀行。但是，受我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金管理體制的影響，⑤出現(xiàn)了擠占、挪用養(yǎng)老基金等問題，被擠占挪用的基金大部分用于搞基礎(chǔ)建設(shè)項目、參與房地產(chǎn)投資、直接參股或購買股票和債券、直接投資或委托放貸、興辦經(jīng)濟實體、公款私存及存入非銀行金融機構(gòu)、主管部門擠占管理費等，另外，有的社會保險機構(gòu)超標準提取和濫用管理費，更有甚者，少數(shù)社會保險機構(gòu)工作人員由于挪用、貪污基金或管理費而被司法機關(guān)逮捕。養(yǎng)老基金的違規(guī)違法使用，嚴重危害到基金的安全，侵犯了勞動者的合法權(quán)益。

4、養(yǎng)老基金投資出現(xiàn)虧損，無法有效實現(xiàn)基金的保值增值。養(yǎng)老基金屬于長期資金，通過資本化運營，實現(xiàn)基金的保值增值是其應(yīng)有之意。但是，考慮到我國資本市場不健全，缺少高質(zhì)量的投資管理人，國家規(guī)定養(yǎng)老保險基金只能投資于國債、銀行存款，不得進入資本市場。2001年，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的頒布為社?；鹑胧羞\營提供了法律保證。根據(jù)辦法規(guī)定，全國社會保障基金可以委托基金管理公司進行投資，也可以直接投資。有關(guān)資料顯示，以《辦法》為依據(jù)，2002年，社保基金開始涉足中國股票市場，社保理事會以戰(zhàn)略投資者身份投資12.66億元獲得3億股中石化A股。這是社保理事會2002年惟一一次股票投資，但“中石化套牢社?！?，當(dāng)時頗遭市場詬病。除了這部分投資之外，其余1200多億元仍然局限在低風(fēng)險低收益的國債投資和銀行存款上。2002年年報顯示，社?；鹂傤~為1241億元，其會計收益為21億元，收益率為2.75％?？梢?，養(yǎng)老基金保值增值面臨很大壓力，投資渠道有待拓寬，改革現(xiàn)有的養(yǎng)老基金監(jiān)管現(xiàn)狀，尋求政府適度監(jiān)管的機制，成為關(guān)系養(yǎng)老金安全的重大問題。

四、構(gòu)建多層次制衡式基金監(jiān)管模式

實踐證明，政府對養(yǎng)老金的監(jiān)管不能缺位，但是完全依靠政府行使養(yǎng)老基金監(jiān)管職能同樣無法達到預(yù)期目的，必須積極尋求其他的渠道，積極發(fā)揮社會力量、社會中介機構(gòu)和專門機構(gòu)的監(jiān)督作用，同時充分利用制度本身的優(yōu)勢，彌補政府監(jiān)管的缺陷。根據(jù)監(jiān)管主體和監(jiān)管職能的不同，將基金監(jiān)管分為宏觀層監(jiān)管、中觀層監(jiān)管和微觀層監(jiān)管。其中，基金監(jiān)督委員會為核心處于整個監(jiān)管體系的最高層，是最高層次的監(jiān)管者；勞動保障部門的監(jiān)管處于整個監(jiān)管的中觀層次，起著承上啟下的協(xié)調(diào)作用；以投資運營機構(gòu)為主體的監(jiān)管處于微觀層次，起著內(nèi)部監(jiān)督、制衡的作用。各層次的監(jiān)管機構(gòu)各司其職又相互配合，構(gòu)建起一個完備的基金監(jiān)管體系。

(一)社會保障基金監(jiān)督委員會一宏觀層監(jiān)管

關(guān)于基金監(jiān)督委員會，可以效仿保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會的模式，應(yīng)直接隸屬于國務(wù)院，實行事業(yè)單位編制，理事長由總理提名，全國人大任命；其他人員由理事長聘任，并向其負責(zé)。監(jiān)委會人員包括：政府的財政、社保、稅務(wù)、證監(jiān)會、銀行等部門，精通精算、基金投資業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，參保人代表等。委員會設(shè)理事長一人，另設(shè)秘書處、風(fēng)險評估委員會、投資監(jiān)管專業(yè)委員會、資格審查專業(yè)委員會等具體業(yè)務(wù)部門。理事長負責(zé)監(jiān)督委員會的全面工作，提名各專委會人選，并向全國人大匯報工作，接受人大代表質(zhì)詢；秘書處負責(zé)日常事務(wù)處理；風(fēng)險評估委員會負責(zé)資料收集、整理、加工工作，對各投資工具做出風(fēng)險評估，確定投資組合限制；投資監(jiān)管委員會負責(zé)對基金公司的投資運營過程、結(jié)果進行監(jiān)管；資格審查專門委員會負責(zé)基金會、基金托管銀行和私營基金管理公司準入資格的審查。各部門各司其職，實現(xiàn)對個人賬戶基金的有效監(jiān)督。

基金監(jiān)督委員會主要職能包括：實施市場準入制度，對基金管理人和基金托管人資格進行審查；加強對投資風(fēng)險的評估，設(shè)立投資組合的投資限制；重視信息披露制度建設(shè)，定期向全社會公布養(yǎng)老保險財務(wù)狀況表；對基金管理人和基金托管人以及基金會的運營行為實施監(jiān)管并進行處罰和制裁；設(shè)立最低收益率水平限制，清收不良資產(chǎn)。

(二)政府主管部門的行政監(jiān)督和相關(guān)部門的專門監(jiān)督—中觀層監(jiān)管

行政主管部門監(jiān)管為主、行政專項監(jiān)督為輔的行政監(jiān)督體系是我國目前社會保險基金行政監(jiān)督體制的基本框架。

1、政府主管部門的行政監(jiān)督。勞動保障部門的基金監(jiān)督機構(gòu)對基金監(jiān)督負有法定責(zé)任，《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》對其履行職能作了詳細的規(guī)定。政府機構(gòu)的主要監(jiān)管職能為：貫徹執(zhí)行社會保險基金管理法律、法規(guī)和國家政策，定期或不定期的對養(yǎng)老保險管理運營機構(gòu)進行監(jiān)督檢查；根據(jù)實際情況，制定、修改相關(guān)法律法規(guī)，同時處理社會力量對基金運營和其他監(jiān)管機構(gòu)的投訴；根據(jù)社會保障監(jiān)督委員會規(guī)定的投資方向和審定托管金額，協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

2、相關(guān)部門的專門監(jiān)督。社會保障基金的管理運營涉及到許多領(lǐng)域，主要有：財政部門、審計部門、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等。它們較強的專業(yè)性，有效地保證了監(jiān)督質(zhì)量。(1)財政監(jiān)督：通過設(shè)立三個賬戶，即養(yǎng)老保險收入賬戶、財政專戶、支出賬戶，來監(jiān)控基金的流向。(2)審計監(jiān)督：對養(yǎng)老保險基金內(nèi)部控制制度進行審計，包括財務(wù)管理的規(guī)章、制度是否健全；財務(wù)和內(nèi)部審計機構(gòu)是否健全，能否發(fā)揮核算監(jiān)督和控制作用。對基金經(jīng)辦機構(gòu)財務(wù)收支狀況進行審計。⑥(3)證監(jiān)會和銀監(jiān)會監(jiān)督：通過對基金管理公司和銀行等基金管理和托管機構(gòu)的監(jiān)管，凈化市場，并向社保監(jiān)督委員會反饋情況，為其選擇合格的基金管理運營機構(gòu)提供有價值的參考。

3、社會中介機構(gòu)的監(jiān)管。社會中介機構(gòu)一般是某一領(lǐng)域的專家，掌握先進的技術(shù)，具有雄厚的人力資源儲備，有能力對管理運營機構(gòu)的行為實施有效的審查。社會中介機構(gòu)可以受行政部門或者社會保障監(jiān)督委員會的委托對運營機構(gòu)實施監(jiān)管(如實施現(xiàn)場監(jiān)督)，還可以接受運營商的委托，對本機構(gòu)的運行情況進行評估并形成權(quán)威報告以向監(jiān)管機構(gòu)匯報。

(三)運營機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管-微觀層監(jiān)管

養(yǎng)老基金管理運營，涉及到養(yǎng)老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理機構(gòu)之間相互制約、相互監(jiān)督，形成了“三足鼎立”的態(tài)勢。

1、基金會的監(jiān)管職能?；饡鳛槲墟湕l中的中間環(huán)節(jié)，在基金運營中起著極為重要的作用。其在監(jiān)管中的主要職能：根據(jù)社會保障監(jiān)督委員會篩選的結(jié)果選擇基金管理人和基金托管人，并對基金管理人日常的投資行為依法實施監(jiān)督，對其違規(guī)違法行為提出警告，并上報監(jiān)督委員會，并有權(quán)取消其管理人資格。

2、基金管理公司的監(jiān)管職能?；鸸芾砉臼钦麄€基金投資運營的核心，它必須依法履行投資職能，并有權(quán)要求基金托管人執(zhí)行投資指令，對基金會和基金托管人的管理提出異議。

3、基金托管人的監(jiān)管職能?；鹜泄苋说牡匚幌喈?dāng)于基金所有者的代言人，實施對基金的日常管理職能，依法對基金管理人的投資行為實施監(jiān)管，保證管理人的投資行為不損害所有人利益。