導(dǎo)語：貿(mào)易政策走向經(jīng)貿(mào)關(guān)系的前景及展望一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2021年10月，美國貿(mào)易代表辦公室公布的對華貿(mào)易政策體現(xiàn)了拜登政府著眼修復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、重塑美國同盟體系和重振全球領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)外施政路線。這一主張仍然以“美國優(yōu)先”和保護(hù)主義為底色，并采取軟硬兼施手段。展望中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，雙方無法實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，但“科技脫鉤”和規(guī)則博弈加劇將成為中長期的突出趨勢。

關(guān)鍵詞：拜登政府；對華貿(mào)易政策；中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系

2021年10月4日，美國貿(mào)易代表戴琪在智庫戰(zhàn)略和國際研究中心就美國對華貿(mào)易新舉措發(fā)表演講。同日，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）官方網(wǎng)站發(fā)布《拜登—哈里斯政府對華貿(mào)易新政策事實清單》。這是拜登政府上任后首次公開系統(tǒng)性闡述對華貿(mào)易政策，標(biāo)志著為期數(shù)月的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系評估結(jié)果最終公布。

一、拜登政府對華貿(mào)易政策分析

拜登政府的對華貿(mào)易政策服務(wù)于其增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)、重塑美國全球領(lǐng)導(dǎo)力和擴(kuò)大對中國競爭優(yōu)勢的總體戰(zhàn)略思路和目標(biāo)。

（一）修復(fù)特朗普貿(mào)易政策損害的美國經(jīng)濟(jì)和全球領(lǐng)導(dǎo)力

特朗普時期，美國貿(mào)易政策以逆全球化、本土主義、保護(hù)主義和“美國國內(nèi)法至上”為特征，服務(wù)于“美國優(yōu)先”的目標(biāo)。在美國把中國定位為“首要競爭者”并著手開展戰(zhàn)略競爭的背景下，特朗普政府對中國開展以加征關(guān)稅為核心內(nèi)容的貿(mào)易制裁，并輔之以限制對中國進(jìn)出口、加碼單邊貿(mào)易執(zhí)法、收緊涉華投資審查、強(qiáng)化對中國科技制裁等手段試圖推動“經(jīng)濟(jì)脫鉤”。同時，特朗普政府還把貿(mào)易制裁引向盟友及伙伴，不斷退出或宣布重談多個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，而且持續(xù)阻撓世界貿(mào)易組織（WTO）改革，極大削弱了美國的同盟凝聚力及全球領(lǐng)導(dǎo)力。然而，正如戴琪所說，此前處理對華經(jīng)貿(mào)問題的手段未能解決美國根本關(guān)切。根據(jù)中國統(tǒng)計，2017—2020年中美雙邊貨物貿(mào)易總額一直保持高位運(yùn)行。根據(jù)美國統(tǒng)計，這期間美國對華貿(mào)易逆差并未明顯收窄。2021年2月，美國商會中國中心與榮鼎咨詢公司聯(lián)合發(fā)布研究報告指出，如果現(xiàn)有的25%關(guān)稅稅率覆蓋所有中美雙邊貿(mào)易，那么到2025年美國每年將損失1900億美元，到2030年每年損失2500億美元，美國總共會損失近1萬億美元的經(jīng)濟(jì)增長潛力。此外，“硬脫鉤”還將影響近7640億美元的美國在華直接投資，并導(dǎo)致對華教育和旅游服務(wù)出口每年分別減少約150億美元和300億美元。穆迪公司研究顯示，對華貿(mào)易制裁讓美國失去約30萬個就業(yè)崗位，加征關(guān)稅成本的90%由美國進(jìn)口商承擔(dān)。2021年8月，超過30個美國工商業(yè)團(tuán)體致信拜登政府，稱對華加征關(guān)稅拖累了美國經(jīng)濟(jì)增長，呼吁政府重啟對華貿(mào)易談判并開啟削減和豁免程序。

（二）維護(hù)美國工人和中產(chǎn)階級的利益，提振美國國內(nèi)競爭力

拜登在競選期間發(fā)布的內(nèi)外政策構(gòu)想和就任后的數(shù)次演講中，明確提出國內(nèi)政策和對外政策密不可分，表示美國的繁榮“始于國內(nèi)”，對外要推行“服務(wù)中產(chǎn)階級”的政策。這一施政思路的目的在于，通過聚焦占人口總數(shù)比重超過50%的中產(chǎn)階級的切身經(jīng)濟(jì)利益并增強(qiáng)其競爭力，達(dá)到修復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大選民基本盤的雙重目的。同時，本屆美國政府對外強(qiáng)化了對中國作為“最嚴(yán)峻競爭者”的戰(zhàn)略定位，明確提出要“贏得對中國的競爭”，并強(qiáng)調(diào)對中國的競爭方式在于“對美國人民、經(jīng)濟(jì)和民主進(jìn)行投資”。在這一背景下，戴琪提出，美國對華貿(mào)易政策要以工人為中心，并為工人、農(nóng)民和企業(yè)創(chuàng)造一個“公平”的競爭環(huán)境，達(dá)到強(qiáng)化美國中產(chǎn)階級、服務(wù)于拜登國內(nèi)新政的總體目標(biāo)。顯然，這一目標(biāo)延續(xù)了特朗普政府“美國優(yōu)先”的關(guān)切和“買美國貨、雇美國人”的貿(mào)易政策方向。拜登就任美國總統(tǒng)以來，推出了三大增支計劃——“救援計劃”“就業(yè)計劃”“家庭計劃”，推動了系列法案審議與部分通過，完成了供應(yīng)鏈百日評估，這些舉措加大了對美國國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)、本土采購、制造業(yè)及供應(yīng)鏈回歸等事項的關(guān)注和投資。

（三）推動基于“價值觀”的“規(guī)則制定”，強(qiáng)化美國全球競爭力

拜登政府在全球?qū)用嫣嵴衩绹偁幜Φ闹匾绞皆谟?，把美國對中國的?jīng)貿(mào)競爭進(jìn)一步意識形態(tài)化，放大為“‘民主’國家應(yīng)該對華開展規(guī)則競爭”。拜登明確提出，要確保“民主”，而不是中國或任何其他國家，圍繞貿(mào)易和技術(shù)制定21世紀(jì)的規(guī)則。戴琪指責(zé)中國“不遵守”全球貿(mào)易規(guī)則而獲得了“不公平”的競爭優(yōu)勢，而美國要致力于制定21世紀(jì)的“公平”貿(mào)易規(guī)則，并促進(jìn)“市場經(jīng)濟(jì)和民主”國家與中國開展競爭。這一表態(tài)同樣延續(xù)了特朗普政府把中美經(jīng)貿(mào)爭端國家安全化和意識形態(tài)化的趨勢，試圖用“價值觀秩序”重塑生產(chǎn)要素全球流動方向，以期削弱中國與包括美國盟友及伙伴在內(nèi)的國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，以及中國在現(xiàn)行全球經(jīng)濟(jì)體系中的優(yōu)勢。只不過，相對于特朗普政府傷害盟友利益的單邊主義經(jīng)貿(mào)措施，拜登政府則強(qiáng)調(diào)“要與盟友加強(qiáng)合作”，強(qiáng)化在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上的主導(dǎo)權(quán)。

二、美國對華貿(mào)易政策的態(tài)勢走向

短期內(nèi)，美國主要將與中國探討并推動《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（以下簡稱《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》）框架下相關(guān)事項?？傮w來看，拜登政府所提出的對華貿(mào)易政策“新方式”，既有對特朗普強(qiáng)硬貿(mào)易政策“撥亂反正”的一面，也有延續(xù)并強(qiáng)化其部分做法的一面。

（一）敦促中國加大對農(nóng)產(chǎn)品等美國商品的采購力度

自《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》簽訂以來，美國的重點關(guān)切始終包括中國應(yīng)該進(jìn)一步加大對農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的美國產(chǎn)品采購量。這既有特朗普政府安撫農(nóng)業(yè)州基本盤的考量，也顯示了美國試圖扭轉(zhuǎn)對華貿(mào)易逆差的目的。中國長期以來是美國農(nóng)產(chǎn)品三大出口目的地之一，近年來美國對華農(nóng)產(chǎn)品出口面臨來自巴西、歐盟等的激烈競爭，占中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額的份額有所下降。美國智庫彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的研究顯示，中國2020年從美國實際采購量為協(xié)議目標(biāo)的59%，2021年1-9月為69%。拜登政府認(rèn)為，在《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》框架下，中國加大對包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的美國商品采購力度符合美國利益。2021年10月9日，國務(wù)院副總理劉鶴與美國貿(mào)易代表戴琪舉行視頻通話，雙方就第一階段協(xié)議的實施情況交換了意見。預(yù)計下一階段，美國將在中國采購農(nóng)產(chǎn)品等美國商品問題上做文章。

（二）重啟針對性加征關(guān)稅排除程序

自特朗普政府對中國發(fā)起“301調(diào)查”以來，美國總共對中國加征四輪關(guān)稅，截至2021年總加征關(guān)稅的商品價值達(dá)3700億美元，加征關(guān)稅稅率為7.5%~25%。在雙方多輪貿(mào)易磋商談判和達(dá)成《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》后，美國政府對部分加征關(guān)稅商品實施了排除措施，并分批部分降低了加征關(guān)稅稅率。2021年10月5日，USTR發(fā)布公告，就是否恢復(fù)此前延長的“301關(guān)稅排除程序”征求意見。根據(jù)公告，關(guān)稅排除的考慮因素將包括商品在美國或第三國的生產(chǎn)情況、產(chǎn)品供應(yīng)鏈自2018年9月以來的變化情況、進(jìn)口商自2018年9月以來從美國或第三國采購商品的情況、美國國內(nèi)生產(chǎn)商品的能力等，還將考慮排除措施是否會對美國小企業(yè)、就業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)出和關(guān)鍵供應(yīng)鏈等產(chǎn)生影響。

（三）可能動用更多單邊和多邊貿(mào)易工具

拜登政府強(qiáng)調(diào)，對《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的非市場政策、國有企業(yè)競爭和補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)等“未盡問題”表示嚴(yán)重關(guān)切，并稱美國將動用所有可動用的政策工具，以及開發(fā)新的政策工具來“捍衛(wèi)”美國經(jīng)濟(jì)利益。可見，盡管當(dāng)前美國在加征關(guān)稅問題上顯示出緩和態(tài)度，但依然延續(xù)了特朗普政府頻頻訴諸貿(mào)易懲罰措施的強(qiáng)硬態(tài)勢。戴琪強(qiáng)調(diào)，“301調(diào)查”和WTO框架內(nèi)的措施都很重要。這表明，下一階段拜登政府可能同步使用單邊貿(mào)易執(zhí)法和多邊貿(mào)易措施，以及可能在WTO中“聯(lián)合盟友”。此外，如果圍繞補(bǔ)貼問題磋商進(jìn)展不大，拜登政府可能考慮就補(bǔ)貼問題對中國發(fā)起新一輪“301調(diào)查”，并聯(lián)合歐盟、日本及其他盟友在WTO發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。美國企業(yè)研究所專家史劍道認(rèn)為，針對中國補(bǔ)貼問題的新一輪關(guān)稅可能取代特朗普時期以來的關(guān)稅，在2022年美國國會中期選舉前拜登政府都會在動用貿(mào)易工具上保持強(qiáng)硬姿態(tài)。①

（四）聯(lián)合盟友開展全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則競爭

與特朗普相比較，拜登對華貿(mào)易政策的最大特點是要激活“同盟力量放大器”的作用。為此，美國必須緩和與盟友的既有經(jīng)貿(mào)爭端，并在雙邊、區(qū)域和多邊層面加強(qiáng)對華經(jīng)貿(mào)政策協(xié)調(diào)。在雙邊層面，拜登政府通過暫緩航空補(bǔ)貼爭端關(guān)稅、達(dá)成金屬關(guān)稅“暫時休戰(zhàn)協(xié)議”等措施，在一定程度上緩和了與歐洲的經(jīng)貿(mào)爭端。同時，美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC）在首次會議上達(dá)成了約10個“規(guī)則制定”領(lǐng)域的合作。在區(qū)域?qū)用?，盡管拜登政府仍未表示將重返《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），但卻計劃推出《印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》，以期在區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定上下“先手棋”。在多邊層面，拜登政府先后推動七國集團(tuán)（G7）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）以及二十國集團(tuán)（G20）就“全球最低企業(yè)稅率”達(dá)成一致，力圖顯示美國對同盟體系的號召力和在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上的領(lǐng)導(dǎo)力。在WTO中，拜登政府一改特朗普做法，對新任總干事奧孔喬的WTO改革意見表示原則性支持，同時還推動與歐盟和日本在上訴機(jī)構(gòu)改革、特殊與差別待遇、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則、“競爭中立”等議題上加強(qiáng)立場協(xié)同。

三、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的前景展望

作為全球最大的兩個經(jīng)濟(jì)體，中美在理論上和現(xiàn)實中都無法實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)脫鉤”。隨著拜登政府更多地采取競爭為主的對華戰(zhàn)略，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系也將面臨科技、規(guī)則制定等領(lǐng)域更大博弈態(tài)勢的挑戰(zhàn)。

（一）中美無法實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)脫鉤”

盡管特朗普政府動用行政手段試圖與中國“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，然而事與愿違。在新冠肺炎疫情沖擊和全球供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璧那闆r下，2020年中美貿(mào)易逆勢增長，雙邊貨物貿(mào)易總額達(dá)5800億美元，同比增長超過8%。2021年1-8月，中美貿(mào)易額達(dá)到4703億美元。盡管特朗普政府和拜登政府均試圖將供應(yīng)鏈移出中國，然而美中貿(mào)易全國委員會2021年的最新調(diào)查顯示，87%的受訪美國企業(yè)在過去一年都沒有將任何供應(yīng)鏈遷出中國，94%的受訪美國企業(yè)表示未來一年對中國的投入將增加或保持不變。在中國進(jìn)一步擴(kuò)大金融業(yè)對外開放、放寬外資持股比例限制的政策背景下，美國資金將持續(xù)流入中國債券和證券市場。彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所高級研究員拉迪指出，中國金融市場對外國公司的吸引力非常大，這種吸引力只會增加。戴琪在回應(yīng)中美“經(jīng)濟(jì)脫鉤”問題時也表示，全球兩大經(jīng)濟(jì)體之間停止貿(mào)易并不現(xiàn)實，雙方可尋求建設(shè)性的“再掛鉤”。

（二）美國將持續(xù)推動與中國“科技脫鉤”

高科技競爭已成為大國競爭的關(guān)鍵，只有在高科技上占據(jù)領(lǐng)先地位，才能帶來更大的經(jīng)濟(jì)繁榮和更強(qiáng)的安全保障。美國政府認(rèn)為，相對于不現(xiàn)實的大面積“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，精準(zhǔn)聚焦與中國“科技脫鉤”將更能夠提升自身競爭力。拜登政府在科技領(lǐng)域聯(lián)合盟友伙伴，試圖在科技出口管制、進(jìn)口限制、供應(yīng)鏈合作、投資審查、聯(lián)合研發(fā)、人員交流等方面，圍繞“限制和排除中國”的目的，形成范圍更大、領(lǐng)域更廣、程度更深的“小圈子”。目前，拜登政府已完成了對半導(dǎo)體制造、大容量電池、關(guān)鍵礦物和材料、藥品制造四大領(lǐng)域的供應(yīng)鏈評估，啟動了第二階段針對國防、公共衛(wèi)生、通信科技、交通、能源和食品六大領(lǐng)域的供應(yīng)鏈評估，提出了美國與盟友間加強(qiáng)供應(yīng)鏈協(xié)作和減少對中國依賴的措施。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，2021年初，美國國防部向澳大利亞一家稀土開發(fā)公司投資3040萬美元，以資助得克薩斯州的稀土金屬加工廠建設(shè)，力圖增加美國本土稀土產(chǎn)量。美國還把科技合作作為升級全球盟友體系的關(guān)鍵：在首次美國、日本、印度、澳大利亞“四邊機(jī)制”線下首腦峰會期間，推出《“四邊機(jī)制”技術(shù)設(shè)計、開發(fā)、管理和使用原則》，強(qiáng)調(diào)將打造半導(dǎo)體等關(guān)鍵技術(shù)和材料供應(yīng)鏈；在美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會首次會議期間，雙方圍繞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作、供應(yīng)鏈安全、氣候和綠色科技、信息通信技術(shù)、數(shù)據(jù)治理和技術(shù)、出口管制、投資審查等領(lǐng)域形成了10個工作組，并表示推動“共同應(yīng)對中國”。

（三）中美全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則博弈將加劇

拜登政府極力主張“重塑21世紀(jì)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則”，其對華博弈可能著力于以下幾個方面。一是區(qū)域?qū)用?，在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）即將生效以及中國正式提出申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）的背景下，美國可能會加快推動《印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》進(jìn)程；二是在WTO改革中，隨著美國緩和與歐盟、日本等經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易緊張關(guān)系，下一階段中國在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)等問題上可能面臨更大壓力；三是美國牽頭七國集團(tuán)推出了“重建更美好世界”計劃，試圖在發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施投融資和氣候變化、數(shù)字技術(shù)、衛(wèi)生健康等全球議題的規(guī)則制定上，強(qiáng)化對華競爭。

作者：趙明昊 龔婷