導(dǎo)語：高校規(guī)章制度建設(shè)問題及對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：依法治校是依法治國在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，高校規(guī)章制度建設(shè)是依法治校的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)高校規(guī)章制度建設(shè)，一方面有利于現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建；另一方面，有利于高校自身管理的科學(xué)化、規(guī)范化。從分析問題入手，結(jié)合工作實(shí)際，提出了轉(zhuǎn)變理念、加強(qiáng)制度體系頂層設(shè)計(jì)、完善相關(guān)機(jī)制、健全法治機(jī)構(gòu)等建議。

關(guān)鍵詞：高校；規(guī)章制度；問題；對策

高校規(guī)章制度是通過高校內(nèi)部一定的程序，以學(xué)校黨委或行政名義的規(guī)范性文件總稱，大致可分為兩種類型：為執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)政策文件，制定的細(xì)化落地文件；在沒有相關(guān)法律法規(guī)及上級(jí)文件規(guī)制的情況下，在符合法律精神與法律原則的前提下，根據(jù)實(shí)際需求，“創(chuàng)制”的具有高校特色的規(guī)范性文件[1]。高校規(guī)章制度的建設(shè)在辦學(xué)治校中具有基礎(chǔ)性、根本性和長期性作用。在高校“雙一流”建設(shè)中，尤其要加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，不斷提升治理能力和治理水平。

一、加強(qiáng)高校規(guī)章制度建設(shè)的意義

（一）依法治校的重要基礎(chǔ)。隨著依法治國方略的推進(jìn)，教育改革的不斷深化，全面推進(jìn)依法治校已成為高校治理的必然選擇。依法治校的核心是將法治理念、法治精神滲透到辦學(xué)治校的方方面面，通過一系列機(jī)制和制度推進(jìn)這一系統(tǒng)工程。從國家層面來看，法律是治國重器，良法是善治前提。就高校而言，內(nèi)部規(guī)章制度體系是善治的重要基礎(chǔ)與體現(xiàn)。（二）建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。建立現(xiàn)代大學(xué)制度是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是高校全面深化綜合改革的目標(biāo)要求，也是高校適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。建立現(xiàn)代大學(xué)制度意味著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)對高校的管理從行政命令式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控[2]，要求高校自身具備較強(qiáng)的治理能力。高校治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的改革與完善，學(xué)校與教師、學(xué)生權(quán)利義務(wù)的重新定義，需要通過規(guī)章制度予以體現(xiàn)。此外，現(xiàn)代大學(xué)制度對于科學(xué)管理的要求，也需要通過科學(xué)有效的管理制度來實(shí)現(xiàn)。（三）學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障。從國內(nèi)外知名大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)可以看到，一套層次合理、蘊(yùn)含高校價(jià)值理念與文化傳統(tǒng)的規(guī)章制度體系是可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是軟實(shí)力的重要組成部分。規(guī)章制度體系的存在可以最大程度避免工作隨意性與個(gè)人經(jīng)驗(yàn)主義，保證工作連續(xù)性和穩(wěn)定性。加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)是促進(jìn)學(xué)校管理方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)管理精細(xì)化的重要抓手，是將改革經(jīng)驗(yàn)與成果固化的重要手段，也為學(xué)校的發(fā)展提供重要的法治保障。

二、規(guī)章制度體系中存在的問題分析

（一）價(jià)值理念。1.規(guī)章制度制定理念有待轉(zhuǎn)變。規(guī)章制度的正當(dāng)性取決于價(jià)值理念的正當(dāng)性，必須從價(jià)值理念層面考量規(guī)章制度的正當(dāng)性、合理性。按照現(xiàn)代法學(xué)理論，法的正當(dāng)性是建立在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上[3]。高校作為人類文明的高地，制定的規(guī)章制度應(yīng)體現(xiàn)人本精神、人文關(guān)懷。目前，仍有一部分高校規(guī)章制度在價(jià)值理念層面體現(xiàn)出的是管理本位主義，即方便管理工作開展，以師生為本理念未能充分體現(xiàn)。2.對規(guī)章制度的育人功效認(rèn)識(shí)不足。高校規(guī)章制度的主要功能是發(fā)揮管理作用，確保運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、高效。同時(shí)，規(guī)章制度還具有重要的育人功效與文化價(jià)值[4]。遺憾的是，一些高校重視規(guī)章制度的現(xiàn)實(shí)功效，對所蘊(yùn)含的育人功效與文化價(jià)值挖掘不夠。大學(xué)生對于法治的最直觀感受往往來源于與其息息相關(guān)的校內(nèi)規(guī)章制度，邏輯嚴(yán)密、理念正當(dāng)?shù)囊?guī)章會(huì)加深大學(xué)生對于法的信仰，多部“良法”的有效施行是校園制度文化構(gòu)建的重要力量。良好的制度文化會(huì)對大學(xué)生的認(rèn)識(shí)導(dǎo)向、行為規(guī)范、道德自律的培育起到事半功倍的作用。（二）實(shí)踐層面。1.規(guī)章制度制定程序有待完善。一個(gè)規(guī)章的出臺(tái)應(yīng)包括立項(xiàng)論證與審批、起草文件、征求意見、部門會(huì)簽、法律審核、會(huì)議討論、簽發(fā)、備案、實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密關(guān)聯(lián)，共同保障“立法”的科學(xué)性與民主性。實(shí)踐中，一些高校在立項(xiàng)論證、征求意見、法律審核以及公示等環(huán)節(jié)存在薄弱點(diǎn)。例如，規(guī)章制定過程中立項(xiàng)論證不充分，缺乏必要性與可行性審查程序，征求意見不廣泛，法律審核作用發(fā)揮不盡人意，實(shí)施前公示制度未普遍建立。此外，規(guī)章制度廢、改、釋機(jī)制不健全。例如，一些階段性工作文件或者調(diào)整對象已不存在的規(guī)章制度，本應(yīng)及時(shí)宣布失效，但現(xiàn)實(shí)中很多類似文件處于“沉睡”狀態(tài)。2.規(guī)章制度體系不夠健全、統(tǒng)一。高校規(guī)章制度體系應(yīng)該層次合理、協(xié)調(diào)一致、全面覆蓋。但是，部分高校規(guī)章制度體系不夠健全、統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為規(guī)章制度體系缺乏層次，缺乏整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)；規(guī)章制度未規(guī)定實(shí)施有效期，清理工作不能定期開展，規(guī)章制度呈現(xiàn)膨脹態(tài)勢；規(guī)章制度間的協(xié)調(diào)不夠，甚至一些條文互相矛盾；制度不配套，對一些原則性的規(guī)定沒有制定具體實(shí)施細(xì)則或辦法，無法真正落實(shí)；管制性制度較多，救濟(jì)性制度較少，體系缺乏一定的平衡性；二級(jí)學(xué)院的規(guī)章制度往往“游離”于學(xué)校整體規(guī)章制度體系，未能在學(xué)校層面進(jìn)行備案審查。3.部分規(guī)章制度存在合法性或合理性問題。高校不是行政機(jī)關(guān)，但在一定程度上行使著行政管理的職權(quán)，尤其是在學(xué)生學(xué)籍管理、學(xué)位頒發(fā)等方面屬于特殊的行政管理行為，應(yīng)該受法律保留原則、法律優(yōu)先原則的拘束[5]。最高人民法院的相關(guān)指導(dǎo)案例也指出，高校有權(quán)自主制定校規(guī)校紀(jì)，但必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須尊重和保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。高校規(guī)章制度制定過程中要以法律、法規(guī)為依據(jù)，對于法律未明確規(guī)定的部分事項(xiàng)，遵照一定的法律原則，符合一定的法律理念。實(shí)踐中，一些高校的規(guī)章制度存在著不同程度與法律、法規(guī)抵觸情況。例如，在一些高校的學(xué)生管理規(guī)定中，有違教育部對開除學(xué)籍明文列舉的限縮本意。此外，部分高校的規(guī)章制度還存在合理性問題，影響了規(guī)章制度的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，如缺乏前瞻性，規(guī)定過詳細(xì)，頻繁修改，無法起到長遠(yuǎn)穩(wěn)定的預(yù)測指引作用。4.規(guī)章制度存在立法技術(shù)問題?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第5條規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔，具有可操作性。高校規(guī)章制度作為內(nèi)部規(guī)范性文件，在制定過程中應(yīng)參考一定的立法技術(shù)，提高制度建設(shè)質(zhì)量。部分高校規(guī)章制度存在用語不規(guī)范、格式不統(tǒng)一等立法技術(shù)問題[6]。例如，規(guī)章制度標(biāo)題帶有“試行”、“暫行”字樣，且存在名稱混用問題；“立法”邏輯、結(jié)構(gòu)等方面不周密、不完備，章、節(jié)、條、款編排不合理；用語不規(guī)范，缺乏相應(yīng)的法言法語。

三、規(guī)章制度建設(shè)路徑

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念。加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念，強(qiáng)化法治思維，是推進(jìn)依法治校、加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)的關(guān)鍵。建立常態(tài)化法治學(xué)習(xí)教育體系，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變管理理念，樹立依法治校意識(shí)，樹立以師生為本意識(shí)，不斷提升法律素養(yǎng)。加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)法治基本理論、教育相關(guān)法律以及崗位履職必備法律知識(shí)。加強(qiáng)對大學(xué)章程、學(xué)?；局贫鹊膶W(xué)習(xí)，加強(qiáng)對學(xué)校規(guī)章制度體系的宏觀了解與整體把握。加強(qiáng)“立法技術(shù)”培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對全國人大常委會(huì)制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的“立法技術(shù)”能力。（二）完善專門法治機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)既要提高管理人員的法律素養(yǎng)，創(chuàng)造依法管理的條件，也需要建立專門法治機(jī)構(gòu)，牽頭規(guī)章制度立、改、廢、釋的管理工作，監(jiān)督規(guī)章制度的實(shí)施。教育部直屬高校大多已經(jīng)設(shè)置了法治機(jī)構(gòu)或者法律顧問室。在高校規(guī)章制度建設(shè)上，法治機(jī)構(gòu)可對高校規(guī)章制度涉重大事項(xiàng)進(jìn)行前期立項(xiàng)調(diào)查，為制定規(guī)章制度提供理論依據(jù)和法律依據(jù)，從法律層面負(fù)責(zé)審核學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的合法性，監(jiān)督制定部門清理、修訂己有規(guī)章制度。此外，還可進(jìn)行法治宣傳教育，營造校園法治文化；評估制度實(shí)施效果，定期檢查制度貫徹執(zhí)行情況，建立反饋機(jī)制。（三）把握“立法”基本原則。規(guī)章制度建設(shè)應(yīng)遵循一定的原則。一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。對于事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展、師生重大利益調(diào)整的重要規(guī)章制度制定與修改，要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，且一般應(yīng)由黨委常委會(huì)討論決定。對于一些雖不涉及重大體制重大政策調(diào)整，但各方面意見分歧大、難以形成共識(shí)的規(guī)章制度，也應(yīng)由黨委決策[7]。二是合法性。規(guī)章制度不得與法律法規(guī)抵觸，這也是高校規(guī)章制度制定的“生命線”。具體而言，把握制度設(shè)計(jì)內(nèi)容是否與上位法的立法原則、精神和具體條款相沖突，是否不當(dāng)限制了師生私權(quán)，等等；把握內(nèi)容是否與國家的方針政策相一致、相銜接[8]。三是突出實(shí)用，體現(xiàn)特色。高校規(guī)章制度一方面是國家法律法規(guī)、大政方針在校內(nèi)的落地；另一方面，也是為解決校內(nèi)實(shí)際問題，調(diào)整內(nèi)部利益關(guān)系而制定。因此，高校規(guī)章制度的制定在滿足合法性原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)從學(xué)校實(shí)際情況出發(fā)，突出問題導(dǎo)向，增強(qiáng)制度針對性、可操作性以及實(shí)用性，避免照搬照抄上級(jí)制度文件。四是民主性。規(guī)章制度建設(shè)要切實(shí)保障落實(shí)廣大師生對制度制定的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)，體現(xiàn)民主科學(xué)“立法”。（四）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。隨著大學(xué)章程的普遍確立，高校綜合改革的深入推進(jìn)，規(guī)章制度建設(shè)應(yīng)更加注重體系性，更加注重頂層設(shè)計(jì)。將制度體系重塑與綜合改革、“雙一流”建設(shè)目標(biāo)相結(jié)合，搭建制度體系框架，梳理整合已有制度，啟動(dòng)一攬子修訂計(jì)劃，構(gòu)建以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)一致制度體系。制度體系設(shè)計(jì)在縱向上可劃分為根本管理制度、基本管理制度、職能管理制度、內(nèi)部管理制度4個(gè)層級(jí)，在橫向上可劃分為綜合管理、科學(xué)研究、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、學(xué)生管理、教學(xué)管理、國際交流、黨建思政等不同職能，從橫向職能與縱向?qū)蛹?jí)兩個(gè)方面構(gòu)建制度體系，能更直觀地體現(xiàn)不同規(guī)章制度的定位與職能，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)規(guī)章制度管理的規(guī)范化與體系化。此外，可建立規(guī)章制度制定年度規(guī)劃機(jī)制，在年初工作要點(diǎn)中體現(xiàn)，保證規(guī)章制度體系合理有序地推進(jìn)。（五）建立健全立、改、廢、釋機(jī)制。建立健全高校規(guī)章制度的立、改、廢、釋機(jī)制，對于提高規(guī)章制度的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性具有重要的作用。首先，建立完善的規(guī)章制度制定程序，包括立項(xiàng)審查、起草文件、征求意見、法律審查、會(huì)議審核、、公示、備案等環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，應(yīng)特別加強(qiáng)立項(xiàng)審查制度，對規(guī)章制度的可行性、必要性進(jìn)行審查。其次加強(qiáng)征求意見環(huán)節(jié)，嘗試建立意見征集網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，有效控制參與成本，提高參與效率[9]。第三，建立規(guī)章制度的準(zhǔn)備期制度與實(shí)施有效期制度。設(shè)計(jì)規(guī)章制度實(shí)施日期與公布日期的時(shí)間差，利用準(zhǔn)備期間，為校內(nèi)各方提供一個(gè)心理和行為方式的調(diào)整適應(yīng)過程，同時(shí)也為管理部門預(yù)留出運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變的時(shí)間。對于規(guī)范性文件實(shí)施有效期制度，法律法規(guī)目前未做明確規(guī)定，但一些地方政府已開始試點(diǎn)探索，且取得積極效果。高?？山Y(jié)合自身實(shí)際情況，嘗試引入規(guī)范性文件實(shí)施有效期制度，發(fā)揮對規(guī)章制度的自動(dòng)淘汰、動(dòng)態(tài)清理以及監(jiān)督制約作用。第四，建立規(guī)章制度解釋和實(shí)施評估制度，對執(zhí)行中出現(xiàn)歧義或者需要進(jìn)一步明確的問題，由制定部門或法治機(jī)構(gòu)及時(shí)予以解釋。第五，建立規(guī)章制度目錄和文本動(dòng)態(tài)化、信息化管理機(jī)制，定期組織重要文件匯編，通過網(wǎng)站向社會(huì)和師生公開制度建設(shè)情況。

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作者:郭志恒 安曉東 單位:北京科技大學(xué)