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分稅制改革以來，中央將事權(quán)層層下放，并制定了《預(yù)算法》。地方政府至此需要承擔(dān)教育、農(nóng)業(yè)支出、治安、環(huán)保及行政管理等多種公共產(chǎn)品的供給。而同時，在收入分配上，中央和地方一直保持穩(wěn)定的分配比例，甚至有一定的集中。剛性且快速增長的公共產(chǎn)品需求，相對應(yīng)的是增長較慢的財政收入，導(dǎo)致了巨大的財政收支矛盾。在未對事權(quán)進行明確規(guī)定的情況下，基層政府承擔(dān)了絕大部分的支出責(zé)任，而該級政府的財政收入十分有限，在落后地區(qū)更是如此。有調(diào)查表明，全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負(fù)擔(dān)已遠遠高于財政收入。財權(quán)和事權(quán)的不匹配成為地方政府尋求“不健康”財政收入的主要原因之一。

區(qū)域財政差距擴大轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)區(qū)域間公共產(chǎn)品差距的重要平衡器，在現(xiàn)行的體制下，效果不夠理想。首先，轉(zhuǎn)移支付隨機性較大，規(guī)模有限。轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付大多成為特定區(qū)域改革的資金支持。其次，在進行轉(zhuǎn)移支付是，中央政府要求地方政府配備相應(yīng)的配套資金，這對于經(jīng)濟落后的區(qū)域是一個不小的壓力。有學(xué)者研究表明，在分稅制改革后的很長一段時期內(nèi)，我國東部地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付明顯高于中西部地區(qū)。這一定程度上加劇了我國區(qū)域經(jīng)濟差距的擴大。

地方預(yù)算風(fēng)險加大財權(quán)與事權(quán)的不協(xié)調(diào)的情況下，地方政府存在取得預(yù)算外收入的動機。預(yù)算外的收入游離于現(xiàn)行體制之外，缺乏法律法規(guī)的監(jiān)管，各類亂收費、費大于稅便是其典型表現(xiàn)。另外，地方政府缺少融資渠道，隱形地方債務(wù)規(guī)模龐大。

財政分權(quán)對地方政府經(jīng)濟行為的影響

財政分權(quán)的初衷是為了協(xié)調(diào)財權(quán)和事權(quán)，減少各級政府間無休止的談判，提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟社會的積極性。而在政治體制高度集權(quán)的背景下，財政分權(quán)后，地方政府的經(jīng)濟行為與政治命運的評價主體存在差異。對于地方而言，政府經(jīng)濟行為帶來后果，直接表現(xiàn)為該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理、居民福利是否均衡、環(huán)境保護是否健全等等，這些指標(biāo)的評價主體應(yīng)該是地方的百姓。而對于地方政府官員而言，盡管其動機也是為了造福一方百姓，但更多的是為了自身的政治前途及現(xiàn)實的無奈，在任期內(nèi)盡快做大GDP，提升規(guī)模和數(shù)量，是其最關(guān)心的事情。為了制約地方政府的財政權(quán)力，同時也為了激勵地方政府大力發(fā)展地方經(jīng)濟。中央政府設(shè)計了一套指標(biāo)對各級政府進行考核，經(jīng)濟總量和發(fā)展速度成為長期以來處于決定地位的指標(biāo)?？梢哉f，我國的政府創(chuàng)造出了類似大型企業(yè)績效管理的政治管理方法，通過經(jīng)濟績效對各級政府進行獎懲。至此，各級政府便開始圍繞政績展開激烈的角逐。在市場經(jīng)濟的改革進程中，地方政府對經(jīng)濟的操縱始終沒有減弱。一方面，在本區(qū)域內(nèi)，地方政府利用資源配置的行政權(quán)，操控土地買賣、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、稅費增減等等，利用各種方法挖掘本地生產(chǎn)要素的潛力，充分吸引投資，擴大生產(chǎn)；另一方面，在區(qū)域之間，各地政府進行是市場封鎖，惡性優(yōu)惠政策競爭，最終導(dǎo)致大量的低水平重復(fù)建設(shè)。不僅以犧牲本地資源和居民的辛苦勞動換取較低的利潤回報，還帶來了另一不良后果———巨大的國際貿(mào)易收支順差。

財政分權(quán)對我國貿(mào)易收支順差的影響

國內(nèi)外對于貿(mào)易收支順差的研究中，忽略了一個十分重要的制度因素，即地方政府的經(jīng)濟行為。因為，各種分析模型中的一個核心變量是GDP，而我國的國民收入總量及結(jié)構(gòu)的變化受到地方政府經(jīng)濟行為的影響很大。財政分權(quán)與政治集權(quán)之間的矛盾，更是大大加深了這一影響，國際貿(mào)易收支順差便是其影響的重要表現(xiàn)之一。財政分權(quán)加快國際貿(mào)易收支順差的擴大的，受主觀和客觀兩方面因素影響。主觀原因是政績工程帶來盲目擴張和重復(fù)建設(shè)，客觀原因是國民經(jīng)濟發(fā)展初級階段的現(xiàn)實制約。

1．政績工程帶來盲目擴張和重復(fù)建設(shè)

財政分權(quán)以后，地方政府不僅獲得了支配部分財政收入的權(quán)力，還獲得了配置地方經(jīng)濟資源的權(quán)力，包括項目審批，土地買賣等等。同時，中央政府將地方經(jīng)濟發(fā)展作為考核官員的絕對指標(biāo)。為了在短期內(nèi)獲得更好的政績，地方政府每一任官員，各級官員，都會充分利用手中資源分配的權(quán)力，利用各種手段，將地方GDP規(guī)模做大。而招商引資作為大多數(shù)地方經(jīng)濟騰飛的起點，地方政府給予了投資企業(yè)長期優(yōu)惠政策，其中以稅收、土地和融資優(yōu)惠為典型。一方面，地方政府以很低的價格將土地大量轉(zhuǎn)讓或租賃到投資企業(yè)手中，使得入駐企業(yè)獲得較低的啟動成本；另一方面，通過合法或非法的減退稅，低利率的銀行借款，來吸引企業(yè)的入駐。全國各地的政府為爭取有限的投資，互相競爭，大大壓低了投入要素的價格。這樣的優(yōu)惠組合對國際貿(mào)易收支的影響是：首先，入駐企業(yè)在土地、勞動力、稅收、融資等方方面面的成本都大幅度降低，在國際貿(mào)易中，我國產(chǎn)品以極低的價格，獲得了非常大的競爭優(yōu)勢，從而帶來巨大的貿(mào)易順差。其次，各地政府互相競爭，市場分割嚴(yán)重。重復(fù)建設(shè)和投資盲目擴張，導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。在市場分割及內(nèi)需不足的情況下，只能通過出口進行消化，出口企業(yè)必須全球化地尋求市場。而海外市場的不斷突破和壟斷，又進一步刺激了國內(nèi)的投資規(guī)模的再度擴張。

2．經(jīng)濟發(fā)展初級階段的現(xiàn)實制約

我國工業(yè)化發(fā)展在財政分權(quán)以后仍然處于初級階段，此時的產(chǎn)業(yè)層次水平很低。全國各地極其渴望發(fā)展經(jīng)濟，而此時國內(nèi)資金、技術(shù)、設(shè)備等資源十分稀缺。而FDI是地方發(fā)展經(jīng)濟的原始動力，廉價的投資要素及廣闊的市場前景是我國換取FDI的重要砝碼。地方政府在財政分權(quán)后，承擔(dān)了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。如何創(chuàng)造更多的財政收入，以支持地方公共產(chǎn)品等支出的，成為讓各地地方政府頭痛的難題。因此，充分利用手中的資源配置權(quán)力，充分利用本地區(qū)各種要素，吸引企業(yè)投資辦廠，擴大出口產(chǎn)業(yè)規(guī)模，創(chuàng)造就業(yè)，成為必然選擇。而此時，一方面內(nèi)需遠遠無法消化制造業(yè)各類產(chǎn)品的產(chǎn)出，大多數(shù)企業(yè)選擇了“三來一補”等多種形式的國際貿(mào)易，絕大部分產(chǎn)出都銷往海外。憑借廉價的投入要素及極大的優(yōu)惠政策，2000前后，我國進入了國際貿(mào)易發(fā)展的全盛時期，國際貿(mào)易收支順差也隨之迅速擴大。然而，財政分權(quán)并不必然導(dǎo)致國際貿(mào)易收支順差的持續(xù)異常。財政分權(quán)地不完善以及政績考核的不科學(xué)，才是國際貿(mào)易收支順差持續(xù)異常的根本原因。同時經(jīng)濟發(fā)展的初級階段也決定了地方政府經(jīng)濟行為的選擇較少。隨著這些因素的變化，財政分權(quán)對貿(mào)易收支順差的消極影響也會發(fā)生變化。近年來，國民經(jīng)濟各個方面都發(fā)生了深刻變化：第一，產(chǎn)業(yè)升級已從戰(zhàn)略層面落實到實際行動，東部沿海地區(qū)的低水平出口擴張已經(jīng)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。越來越多的中國企業(yè)走向高技術(shù)化、規(guī)?；推放苹?。第二，國民財富積累開始激發(fā)內(nèi)需的爆發(fā)，出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷及進口規(guī)模持續(xù)擴大。同時，由于土地、勞動力及原材料成本的上升，出口產(chǎn)品的價格優(yōu)勢相比以往以下降很多，東南亞、印度甚至非洲等國家的沖擊大大壓縮了我國加工制造業(yè)的市場份額。第三，官員的考核指標(biāo)也有了較大改進，GDP規(guī)模和增速的影響已大大減弱。因此，盡管地方政府的政績角逐是國際貿(mào)易收支順差過大的制度根源，而我國經(jīng)濟特定的發(fā)展階段也客觀決定了這一結(jié)果的產(chǎn)生。但兩者的影響同樣也會隨著我國改革開放的深化及經(jīng)濟發(fā)展步入中級階段而發(fā)生改變。

結(jié)論

盡管我國財政分權(quán)改革的歷程較短，但已經(jīng)取得了較大的進步。財權(quán)和事權(quán)的匹配程度、地方政府的積極性、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活躍程度都有很大提高。但是，我國各級政府職能劃分與經(jīng)濟職能的關(guān)系尚不明晰，導(dǎo)致財權(quán)與人事權(quán)的錯位、越位等現(xiàn)象，地方政府的機會主義，政績注意盛行，市場分割及重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，進而對區(qū)域國際收支造成不良影響。為糾正地方政府的經(jīng)濟行為，降低其對國際貿(mào)易收支的不利影響，本文建議從以下兩個方面進行嘗試和探索：首先，提高地方政府財權(quán)和事權(quán)的匹配度，減小地方的財政負(fù)擔(dān)；其次，將區(qū)域經(jīng)濟健康指標(biāo)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化水平等，作為地方官員考核的重要指標(biāo)，從而弱化引進外資、進出口額對官員政績考核的絕對作用。

作者：王鵬單位：浙江財經(jīng)學(xué)院東方學(xué)院