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【摘要】筆者認(rèn)為,高等教育陷入財(cái)政危機(jī)的最大原因當(dāng)屬高等教育財(cái)政投入不足。應(yīng)通過強(qiáng)化法律的保障與約束功能;增加國家對高等教育的投入;國家財(cái)政貼息補(bǔ)息;加大對高校貧困學(xué)生的資助力度;增強(qiáng)金融杠桿的支持;建立新型的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制等方法改進(jìn)高等教育財(cái)政投資體制。

【關(guān)鍵詞】我國;高等教育;財(cái)政投資;改進(jìn)

吉林大學(xué)自曝財(cái)政危機(jī)以來,高校財(cái)政危機(jī)問題日益走入公眾視野,成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。原因眾多,如國家財(cái)政支持不足、擴(kuò)招、財(cái)務(wù)管理混亂、資金的有效利用率低,以及缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)和明確的責(zé)任等,但高等教育陷入財(cái)政危機(jī)的最大原因當(dāng)屬高等教育財(cái)政投入不足所致。

一、我國高等教育投入體制的現(xiàn)狀

(一)高等教育投入體制

中共中央、國務(wù)院1993年印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第47條提出:“改革和完善教育投資體制,增加教育經(jīng)費(fèi)。要逐步建立以國家財(cái)政撥款為主,輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制?！边@個(gè)論斷被總結(jié)為“財(cái)(財(cái)政撥款)、稅(教育稅附加)、費(fèi)(教育收費(fèi))、產(chǎn)(校辦產(chǎn)業(yè)收入)、社(社會(huì)捐贈(zèng))、基(教育基金)”等六個(gè)渠道的教育投資體制。后來,教育部財(cái)務(wù)司又總結(jié)為“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科(科研經(jīng)費(fèi))、貸(銀行貸款)、息(利息收入)”等九個(gè)渠道的教育投資體制。在這九個(gè)渠道中,沒有吸引社會(huì)資本(民資、外資)這個(gè)渠道。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育投入體制的改革與完善,社會(huì)資本應(yīng)是完善教育投入體制的新渠道。

(二)我國高等教育財(cái)政投入存在的問題

1.教育投入4%目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)

根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計(jì),1999-2000年度,法國、日本、英國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%,而哥倫比亞、古巴、約旦等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。聯(lián)合國教科文組織早就呼吁世界各國,到2000年應(yīng)實(shí)現(xiàn)教育支出占GDP的比例達(dá)到6%的目標(biāo)。據(jù)“全國教育經(jīng)費(fèi)情況執(zhí)行公告”披露,1998—2000年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例分別是2.55%、2.29%、2.87%,進(jìn)入新世紀(jì)后的2001-2006年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例仍未達(dá)到4%的規(guī)定,分別是3.19%、3.52%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%。

2.財(cái)政投入總體不足

與學(xué)生人數(shù)的超常規(guī)增長相比,普通高等教育財(cái)政投入在2006年達(dá)到1062億,比1998年的356.75億元增加了705.28億元,增長1.97倍,年均增長12.7%。財(cái)政投入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)生人數(shù)增長。據(jù)2006年統(tǒng)計(jì),全國普通高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為5869元,比1998年的6775元下降906元。

3.財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不均衡

地區(qū)之間的高等教育財(cái)政投入水平差異顯著,部分省區(qū)對于高等教育的財(cái)政支持十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年,全國普通高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為5869元,最高的省份北京達(dá)到18228.36元,最低的省份江西省僅為2219元,前者是后者的8.2倍。23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)低于全國平均水平,占全部地方所屬高校學(xué)生人數(shù)的82%。

4.事權(quán)與財(cái)權(quán)不分離

我國國家預(yù)算按預(yù)算等級(jí)依次分為類、款、項(xiàng)、目四級(jí),盡管財(cái)政部1999年將教育事業(yè)費(fèi)升格為“類”級(jí),但教育基本建設(shè)費(fèi)仍設(shè)在“款”級(jí)科目中,教育經(jīng)費(fèi)沒有預(yù)算單列,導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長期以來處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在:政府教育行政部門主管教育事業(yè),財(cái)政部門負(fù)責(zé)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款,政府計(jì)劃部門負(fù)責(zé)教育基建投資,在預(yù)算表格的匯總歸類時(shí),教育財(cái)政預(yù)算總額要與文化、科學(xué)、衛(wèi)生部門的預(yù)算匯總成整個(gè)財(cái)政事業(yè)費(fèi)預(yù)算中的“類”級(jí)和財(cái)政基本建設(shè)費(fèi)預(yù)算中的“類”級(jí)。教育事業(yè)費(fèi)屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)類中的款級(jí),教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費(fèi)類中的社會(huì)文教費(fèi)款級(jí)。國家預(yù)算首先在類級(jí)支出中分配,然后依次在款、項(xiàng)、目級(jí)中進(jìn)行再分配,教育經(jīng)費(fèi)是國家預(yù)算第二次分配。由于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級(jí)較低,教育的事權(quán)屬教育部門,教育的財(cái)權(quán)屬財(cái)政與計(jì)劃部門,教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離。教育部門財(cái)權(quán)較小,難以有效行使事權(quán),不利于教育事業(yè)的發(fā)展。

5.多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠

在政府投入是主渠道的前提下,能否開拓非政府渠道,關(guān)鍵在于政府的政策導(dǎo)向。中國雖然也頒布了捐贈(zèng)法,但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實(shí)行稅前從所得中全額扣除捐贈(zèng)額外,沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費(fèi)、特別是科研經(jīng)費(fèi)的重要來源之一。另外,中國高等教育經(jīng)費(fèi)來自于社會(huì)的投資也不是很高,雖然近幾年民辦高校發(fā)展迅速,但中國民辦高校的發(fā)展長期受國家政策的制約,《高等教育法》規(guī)定“設(shè)立高等學(xué)校,……不得以營利為目的”。許多有眼光的企業(yè)家也看好這一產(chǎn)業(yè),很想向民辦高校投資,而投資必然要求回報(bào)。

二、改進(jìn)高等教育財(cái)政投資體制的建議

(一)強(qiáng)化法律的保障與約束功能

我國高等教育財(cái)政投入不足,除政府財(cái)力的原因外,相關(guān)教育投入法律體系不健全、不完善與執(zhí)法不嚴(yán)是主要的原因。借鑒美國與日本的經(jīng)驗(yàn),確保我國高等教育財(cái)政撥款應(yīng)從立法與執(zhí)法兩個(gè)層面來完善。

在立法方面完善我國的教育財(cái)政法律體系與財(cái)政資金分配的民主機(jī)制:一是明確各級(jí)政府的教育財(cái)政投資責(zé)任,確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不低于4%的最低目標(biāo);二是落實(shí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”的要求,確保政府在教育投入中的主導(dǎo)地位;三是規(guī)定中央財(cái)政在地區(qū)差異的協(xié)調(diào)、困難學(xué)生資助、基礎(chǔ)性科學(xué)研究、公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)以及重大教育工程項(xiàng)目等方面的經(jīng)費(fèi)責(zé)任;四是規(guī)定地方財(cái)政承擔(dān)地方高等教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任,包括經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)的規(guī)模。

在執(zhí)法方面要以立法形式明確教育財(cái)政的決策程序與各級(jí)政府的相關(guān)責(zé)任。包括:一是規(guī)定教育政策的決策程序,對重大的教育決策必須進(jìn)行財(cái)政性可行性論證;二是對教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn),教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例,以及教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和學(xué)校之間的分配等事項(xiàng)的決定權(quán),在同級(jí)人民代表大會(huì)或下設(shè)的撥款委員會(huì)上通過;三是應(yīng)增加對各級(jí)政府保障教育投入的約束條款,授權(quán)同級(jí)人大監(jiān)督與執(zhí)法檢查的權(quán)力,對于不按照規(guī)定執(zhí)行的政府職能部門及政府主要領(lǐng)導(dǎo)人由同級(jí)人大追究其相應(yīng)的行政與法律責(zé)任。

(二)增加國家對高等教育的投入

必須保證國家財(cái)政對高等教育投入的主渠道作用。保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4%。確?！叭齻€(gè)增長”,并使高等教育經(jīng)費(fèi)在總的教育經(jīng)費(fèi)的比重穩(wěn)定在20%左右。同時(shí)要盡可能平衡重點(diǎn)高校與普通高校的教育投入,在法定的高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)內(nèi),加大對中西部普通高校的財(cái)政投入,促使其擴(kuò)大規(guī)模,提高質(zhì)量,從而逐漸改變現(xiàn)有高?？臻g布局。

(三)國家財(cái)政貼息補(bǔ)息

可以首先采用貼息、補(bǔ)息等辦法,減輕高校的債務(wù)負(fù)擔(dān),或把中長期貸款轉(zhuǎn)為長期,解決短期集中還款帶來的嚴(yán)重問題,或?qū)⒐k高等院校貸款債務(wù)注為國債形式以減輕財(cái)政壓力與風(fēng)險(xiǎn)。

(四)加大對高校貧困學(xué)生的資助力度

在推進(jìn)高等教育市場化的過程中,公共教育資源在高等教育中的投入結(jié)構(gòu)應(yīng)有所調(diào)整,過去的一部分政府直接撥給學(xué)校的經(jīng)費(fèi)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎疄樨毨W(xué)生提供就學(xué)保障,包括對貧困學(xué)生的無償資助和部分以助學(xué)貸款性質(zhì)提供的有償資助。

(五)增強(qiáng)金融杠桿的支持

首先,要抓緊建立高等教育銀行。建立高等教育銀行可以擴(kuò)展教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的來源方式,利用教育銀行具有發(fā)放債券的職能,可以為高等學(xué)校獲得發(fā)展的資本基金。其次,可以利用國際銀行組織對我國的高等教育進(jìn)行貸款,有了國際組織的銀行貸款,能夠最大限度地吸收教育體系之外的大量資金為高等教育財(cái)政提供援助。按規(guī)定世界銀行、亞洲開發(fā)銀行提供的硬性貸款利率低于國際金融市場的利率,但只發(fā)給會(huì)員國中低收入國家和政府以及由會(huì)員國政府擔(dān)保的公、私立機(jī)構(gòu)。如果能夠向世界銀行和亞洲開發(fā)銀行申請長期硬性貸款作為高等教育貸款基金,是提高教育投資指數(shù)的一個(gè)極佳的途徑。再次,教育銀行能夠有效利用社會(huì)上的閑散資金補(bǔ)充教育財(cái)政,集中用于高等教育的建設(shè)和發(fā)展。最后,發(fā)行高等教育彩票。教育彩票還沒有得到很好的開發(fā),若能夠發(fā)行一些額度小、風(fēng)險(xiǎn)低的高等教育彩票,可以增強(qiáng)我國的高等教育財(cái)政實(shí)力。

(六)建立新型的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制

首先,建議成立聯(lián)系政府與高校的中介機(jī)構(gòu)——高等教育撥款委員會(huì)。主要職能是為政府評估高校整體財(cái)政計(jì)劃、明確各高校使用經(jīng)費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、運(yùn)用審查和評估手段貫徹政府政策和落實(shí)教育目標(biāo)、確保經(jīng)費(fèi)使用的效益和效率等。同時(shí),它本身也應(yīng)接受政府部門和社會(huì)的監(jiān)督。其成員可由政府官員、教育專家、學(xué)者、工商界人士等組成。

其次,引入高等教育績效撥款模式,依據(jù)對高校的績效考評結(jié)果確定撥款規(guī)模。一方面可以更合理地分配資源、更有效地利用資金,同時(shí)促使高校重視其社會(huì)責(zé)任、改善內(nèi)部管理提高管理效率;另一方面政府可以通過制定不同的績效評估標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)高等教育的發(fā)展,所以績效撥款模式可以作為政府調(diào)控高等教育的一種手段。實(shí)施績效撥款模式前提是有一個(gè)合理、公平的績效評價(jià)方案,目前可以借鑒教育部制定的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案試行》以及教育部2002年提出針對“985”項(xiàng)目高?？冃芸罘桨浮陡咚酱髮W(xué)評價(jià)與撥款方案建議稿》來設(shè)計(jì)我國高等學(xué)?？冃芸畹哪Ｊ健?/p>

(七)舉辦民辦高等教育

各級(jí)政府從政策上落實(shí)好民辦高校在用地、基本建設(shè)、繳納稅費(fèi)、供電、供水、供氣等方面的同等待遇,民辦高校教師在教師資格認(rèn)定、業(yè)務(wù)進(jìn)修、職稱評定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研立項(xiàng)、職業(yè)技能鑒定等方面同等對待,民辦高校學(xué)生在學(xué)籍管理、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、升學(xué)、畢業(yè)生就業(yè)與戶口管理、申請國家獎(jiǎng)助學(xué)金和助學(xué)貸款、交通優(yōu)惠、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面享有同等權(quán)利。同時(shí),支持民辦高校加強(qiáng)與企業(yè)合作,通過合資、合作、參股等方式投資辦學(xué),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和辦學(xué)形式的多樣化。

(八)鼓勵(lì)多種模式共同舉辦高等教育

公辦高校利用無形資產(chǎn)和其它財(cái)產(chǎn),與企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)組織進(jìn)行合作,多種模式共同舉辦高等教育。如云南省將選擇有條件的高等職業(yè)院校進(jìn)行股份制改革試點(diǎn),建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。通過新征用地優(yōu)先安排用地指標(biāo),及時(shí)辦理用地手續(xù),依法減免相關(guān)建設(shè)稅費(fèi)等措施,鼓勵(lì)組建以產(chǎn)學(xué)研為主要紐帶,以高職院校為龍頭、跨地區(qū)的行業(yè)性職教集團(tuán),實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ),走規(guī)模化、集約化、連鎖化辦學(xué)的路子。