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[摘要]財(cái)政政策是通過稅收和公共支出等手段來實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的長期和短期財(cái)政戰(zhàn)略，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。2005年我國實(shí)現(xiàn)了從積極財(cái)政政策向穩(wěn)健財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變。本文就兩種財(cái)政政策的實(shí)施背景、作用進(jìn)行分析，并對(duì)今后財(cái)政政策的取向及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行了展望。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政政策；中國

財(cái)政政策是通過稅收和公共支出等手段來實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的長期和短期財(cái)政戰(zhàn)略，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。根據(jù)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的功能可將財(cái)政政策劃分為擴(kuò)張性政策、緊縮性政策和中性政策。

一個(gè)國家在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段實(shí)施何種財(cái)政政策，要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，相機(jī)抉擇。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行千姿百態(tài)，但概括起來講，也就是三種類型。一種類型是社會(huì)總供給大于社會(huì)總需求，即“通貨緊縮”，表現(xiàn)為物價(jià)總水平下降。應(yīng)對(duì)通貨緊縮局面，應(yīng)該采取擴(kuò)張性財(cái)政政策和擴(kuò)張性貨幣政策。第二種類型是社會(huì)總供給小于社會(huì)總需求，即“通貨膨脹”，表現(xiàn)為物價(jià)上漲。這種情況下，應(yīng)該采取緊縮的財(cái)政政策和緊縮的貨幣政策。第三種類型就是社會(huì)總供給和社會(huì)總需求基本平衡，但在結(jié)構(gòu)上有矛盾，冷熱并存，發(fā)展不均衡。此時(shí)應(yīng)采取穩(wěn)健財(cái)政政策，即在總量上不做太大的動(dòng)作，但在結(jié)構(gòu)上有保有壓，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，壓縮過熱行業(yè)的投資。

我國自1998年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策，其實(shí)質(zhì)就是一種擴(kuò)張性財(cái)政政策。2005年根據(jù)我國國情和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，從實(shí)際出發(fā)，我國實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策，現(xiàn)就兩種財(cái)政政策的實(shí)施背景、作用綜述如下。

一、積極財(cái)政政策

1、實(shí)施背景

20世紀(jì)90年代中后期，亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)直接導(dǎo)致了國際市場需求萎縮，進(jìn)而演變?yōu)槿蚪?jīng)濟(jì)衰退．造成世界經(jīng)濟(jì)普遍性的生產(chǎn)過剩和通貨緊縮。作為亞洲國家最大貿(mào)易伙伴，亞洲金融危機(jī)無疑對(duì)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生重大沖擊。從當(dāng)時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況看，物價(jià)水平持續(xù)下跌，經(jīng)濟(jì)增長速度回落，國內(nèi)投資和消費(fèi)需求出現(xiàn)不足，居民收入增長放慢、失業(yè)壓力增大；同時(shí)，國際市場需求低迷導(dǎo)致了我國出口不振．大大降低了出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)作用，這些都充分說明我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了通貨緊縮和經(jīng)濟(jì)衰退的發(fā)展階段。面對(duì)這種從未出現(xiàn)過的極其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，及時(shí)果斷地做出了實(shí)施以增發(fā)國債、擴(kuò)大內(nèi)需、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度、刺激消費(fèi)、擴(kuò)大出口為主要內(nèi)容的積極的財(cái)政政策，主要措施包括：一是發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動(dòng)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資。二是調(diào)整稅收政策，刺激需求增長。三是調(diào)整收入分配政策，改善居民消費(fèi)心理預(yù)期。四是規(guī)范收費(fèi)制度，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)擴(kuò)大消費(fèi)。五是支持國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

2、積極作用

積極的財(cái)政政策實(shí)施近七年的時(shí)間里．在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)節(jié)供求關(guān)系和克服通貨滯脹方面取得了明顯的成效。

（1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。大規(guī)模的國債投資不僅有效遏制了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。1998－2004年間，國債建設(shè)資金年均拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為1．5個(gè)百分點(diǎn)－2個(gè)百分點(diǎn)，GDP年均增長8.56％，物價(jià)水平總體穩(wěn)定。

（2）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。積極財(cái)政政策著眼于短期需求管理和長期供給管理有機(jī)的結(jié)合，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，通過國債資金的直接投入、稅收政策等措施，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，支持一些符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向的重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)改造，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（3）增加就業(yè)。七年來，國債資金支持的一大批新項(xiàng)目及其配套項(xiàng)目的建設(shè)共增加就業(yè)崗位700萬－1000萬個(gè)，對(duì)拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的刺激作用。

（4）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。通過對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜性財(cái)政資金安排，進(jìn)行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改善了這些地區(qū)的投資經(jīng)營環(huán)境，加快了中西部地區(qū)的發(fā)展步伐，使東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡格局得到一定程度的改善。

總之，作為一項(xiàng)反周期宏觀政策，積極財(cái)政政策基本上是恰當(dāng)?shù)?，它?duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)平衡發(fā)展起到了不可低估的作用。

3、負(fù)面效應(yīng)

但積極財(cái)政政策畢竟是宏觀“反周期”操作，是適用于經(jīng)濟(jì)低迷階段的一種政策。從2002年下半年起，我國經(jīng)濟(jì)開始逐步走出通貨緊縮的陰影，呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。2003年國民經(jīng)濟(jì)終于走過由相對(duì)低迷向穩(wěn)定高漲的拐點(diǎn)，GDP增長速度躍為9％以上。此時(shí)積極財(cái)政政策的實(shí)施帶來一定的負(fù)面效應(yīng)，出現(xiàn)了一些值得注意的問題，主要是部分行業(yè)和地區(qū)盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)的傾向有所加劇，貨幣信貸增長偏快，資源對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的制約越來越明顯，并帶來煤、電、油、運(yùn)和原材料的供應(yīng)緊張局面。

二、穩(wěn)健財(cái)政政策

1、實(shí)施背景

2003年下半年以來，中國經(jīng)濟(jì)開始走出通貨緊縮的陰影，經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新一輪周期的上升階段。一是經(jīng)濟(jì)增長接近潛在水平。2003年GDP增長9.3％，2004年增長9.5％，部分行業(yè)瓶頸約束或資源約束的出現(xiàn)，表明GDP增幅已接近潛在產(chǎn)出水平。二是物價(jià)趨于上升。2003年居民消費(fèi)價(jià)格和商品零售價(jià)格指數(shù)分別上漲1.2％和0.1％，2004年則分別上漲3.9％和2.8％。三是失業(yè)率升勢趨緩。2003年全國城鎮(zhèn)就業(yè)增加859萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3％；2004年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員980萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2％，比上年下降0.1％個(gè)百分點(diǎn)。四是出現(xiàn)局部投資過熱。2003年，固定資產(chǎn)投資增長速度比消費(fèi)品零售額增長速度高了17.6％個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)年投資率上升到42.3％，比2002年增加了3.1個(gè)百分點(diǎn)，接近于1993年經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重過熱時(shí)的水平(當(dāng)時(shí)投資率為43．5%)。為此，國家采取一系列措施，包括貨幣手段(如提高存款準(zhǔn)備金率和提高利率等)和行政手段等，以逐步控制經(jīng)濟(jì)局部過熱的跡象。雖然2004年5～6月在宏觀調(diào)控影響下，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯下降，但在2004年7～10月，固定資產(chǎn)投資增長又出現(xiàn)明顯的反彈跡象，增長率分別為31.4％、26.3％、27.9％、26.4％。在國民經(jīng)濟(jì)已發(fā)生經(jīng)濟(jì)周期階段轉(zhuǎn)換和出現(xiàn)局部過熱的形勢下，如果繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，將不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長和減輕通貨膨脹壓力。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次問題也凸現(xiàn)出來。一是經(jīng)濟(jì)增長方式與資源、環(huán)境約束的矛盾更加尖銳。目前中國石油、天然氣、煤炭、鐵礦石、銅和鋁等重要礦產(chǎn)資源人均儲(chǔ)量分別相當(dāng)于世界人均水平的11％、4.5%、79%、42%、18%和7.3％，特別是2003年中國GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油為7.4％，原煤為31％，鐵礦石為30％，鋼鐵為27％，氧化鋁為25％，水泥為40％，說明促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變已成為宏觀調(diào)控的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。二是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾也比較突出。投資占GDP的比重過高，消費(fèi)需求對(duì)GDP增長率的貢獻(xiàn)下降。此外，我國城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴(kuò)大。

近年來財(cái)政收入雖然大幅增長，但由于中國轉(zhuǎn)型期財(cái)政支付改革成本不斷增加，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)十分繁重，以及加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要，因而伴隨積極財(cái)政政策而來的公共風(fēng)險(xiǎn)也在加大，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模增長很快。

由此可見，積極財(cái)政政策已完成其歷史使命，財(cái)政政策的調(diào)整、轉(zhuǎn)型勢在必行。

2、可行性

穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施有它的可行性。表現(xiàn)在：

（1）積極的財(cái)政政策實(shí)施帶動(dòng)了投資、信貸增長偏快，結(jié)構(gòu)性的矛盾也越來越突出，由此引發(fā)的通貨膨脹，勢必影響到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果繼續(xù)實(shí)施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，而且易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎浀内厔?，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和阻力，對(duì)此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策已不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)向。

（2）從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的迫切性看，也需要加快調(diào)整現(xiàn)行的財(cái)政政策。積極的財(cái)政政策實(shí)施，主要是通過政府大量發(fā)行國債進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)投資而實(shí)現(xiàn)的，一方面使得經(jīng)濟(jì)的增長過份依賴于國債的發(fā)行，另一方面，也使得國債的規(guī)模越來越大，到目前為止，僅長期建設(shè)國債累計(jì)額就達(dá)到了9100億元之巨，而且中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高，經(jīng)濟(jì)中積累了大量的或有負(fù)債，增加了財(cái)政運(yùn)行的壓力。

（3）積極的財(cái)政政策實(shí)施，使得我國經(jīng)濟(jì)已基本上走出通貨緊縮期，進(jìn)入新一輪的上升期，經(jīng)濟(jì)自主增長的能力明顯增強(qiáng)，社會(huì)上已有大量的資金在涌動(dòng)，人們的投資意識(shí)在逐漸增強(qiáng)，足以緩和由于政府減少投資而帶來的對(duì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。

3、目標(biāo)

財(cái)政政策作為政府宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要手段，其目標(biāo)的確定必須服務(wù)服從于國民經(jīng)濟(jì)宏觀的總體要求。穩(wěn)健的財(cái)政政策要服從服務(wù)于改革發(fā)展大局和中央宏觀調(diào)控大局，宏觀上既要防止通貨膨脹苗頭的繼續(xù)擴(kuò)大，又要防止通貨緊縮趨勢的重新出現(xiàn)；既要堅(jiān)決控制投資需求膨脹，又要努力擴(kuò)大消費(fèi)需求；既要對(duì)投資過熱的行業(yè)降溫，又要著力支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，穩(wěn)健的財(cái)政政策必將有助于防止經(jīng)濟(jì)大起大落，控制通貨膨脹．保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

4、主要內(nèi)容

穩(wěn)健財(cái)政政策的主要內(nèi)容概括起來，就是四句話，十六個(gè)字：控制赤字、推進(jìn)改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、增收節(jié)支。

（1）控制赤字，就是適當(dāng)減少中央財(cái)政赤字，但又不明顯縮小，松緊適度，重在傳遞調(diào)控導(dǎo)向信號(hào)，既防止通貨膨脹苗頭的繼續(xù)擴(kuò)大，又防止通貨緊縮趨勢的重新出現(xiàn)，體現(xiàn)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、鞏固和發(fā)展宏觀調(diào)控成果的要求。

（2）推進(jìn)改革，就是轉(zhuǎn)變主要依靠國債項(xiàng)目資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式，按照既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)的原則，在繼續(xù)安排部分國債項(xiàng)目投資，整合預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，保證一定中央財(cái)政投資規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)減國債項(xiàng)目資金規(guī)模，騰出更多財(cái)力，用于支持體制改革和制度創(chuàng)新，為市場主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好、公平和相對(duì)寬松的財(cái)稅環(huán)境，建立有利于經(jīng)濟(jì)自主增長和健康發(fā)展的長效機(jī)制，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的要求。

（3）)調(diào)整結(jié)構(gòu)，就是在對(duì)總量不做大的調(diào)整和壓縮的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財(cái)政的要求，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和國債項(xiàng)目資金投向結(jié)構(gòu)，區(qū)別對(duì)待、有保有壓、有促有控，對(duì)與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的、直接用于一般競爭性領(lǐng)域等的“越位”投入，要退出來、壓下來；對(duì)屬于公共財(cái)政范疇的，涉及到財(cái)政“缺位或不到位”的，如需要加強(qiáng)的農(nóng)業(yè)、就業(yè)和社會(huì)保障、環(huán)境和籌”和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求。

（4）增收節(jié)支，一方面，在總體不增稅負(fù)或略減稅負(fù)的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格依法征稅，堵塞各種漏洞，把該收的收上來，確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長。應(yīng)收盡收本身就是宏觀調(diào)控。另一方面，嚴(yán)格按預(yù)算控制支出特別是控制一般性支出的增長，在切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益上花大力氣，下大功夫，體現(xiàn)配合宏觀調(diào)控和建立節(jié)約型社會(huì)的要求。

總之，根據(jù)我國國情和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，從實(shí)際出發(fā)，中央確定了財(cái)政政策的取向，做出了實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策以代替積極的財(cái)政政策，這是一種客觀的、必然的、符合現(xiàn)實(shí)的科學(xué)選擇。

三、展望

當(dāng)前以及今后一段時(shí)期，是中國推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要階段?！笆晃濉睍r(shí)期中國經(jīng)濟(jì)仍將處在高位運(yùn)行態(tài)勢。在這種情況下，不宜實(shí)施以擴(kuò)張為主的積極財(cái)政政策。但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾的解決，特別是加快農(nóng)業(yè)、能源交通、教育科技、消費(fèi)服務(wù)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展，還需要保持一定的財(cái)政政策力度，尤其是財(cái)政面臨支持各項(xiàng)改革、支付改革成本的壓力較大。因此，也不宜實(shí)施全面緊縮的財(cái)政政策。因而“十一五”時(shí)期特別是前期應(yīng)繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策。為了達(dá)到良好的效果，應(yīng)用注意解決以下幾個(gè)問題：

1、建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育制度。

2、運(yùn)用稅收手段對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目加大稅收扶植力度；對(duì)資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、低層次重復(fù)建設(shè)等項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行重稅。

3、放開針對(duì)限制民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域，積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行高科技、環(huán)保、旅游等的投資。

4、及時(shí)推出物業(yè)稅、加大地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)用房的規(guī)模，切實(shí)控制房地產(chǎn)的投機(jī)，減輕居民的支出壓力，穩(wěn)定社會(huì)，提高其他領(lǐng)域的消費(fèi)。

5、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食流通體制改革，完善糧食直接補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定糧食最低收購政策、堅(jiān)決控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，繼續(xù)提高農(nóng)民的收入水平。

6、轉(zhuǎn)變城市居民就業(yè)觀念、通過培訓(xùn)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、繼續(xù)引導(dǎo)民資、吸引外資投資實(shí)業(yè)，努力降低失業(yè)人口率，創(chuàng)造和諧的社會(huì)生活環(huán)境。

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