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摘要：西方發(fā)達國家的實踐證實，合作經(jīng)濟是組織個體農(nóng)民、個體工商戶及中小企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟、參與市場競爭的有效組織形式。美國、日本、德國等一些經(jīng)濟發(fā)達國家明確信用社是不以盈利為目的的公益法人，免征稅收。

一、國外財政對農(nóng)村金融扶植政策的借鑒

各國把合作金融作為農(nóng)業(yè)金融制度的基礎

美國、德國、日本和法國等許多發(fā)達國家的實踐證實，合作經(jīng)濟是組織個體農(nóng)民、個體工商戶及中小企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟、參與市場競爭的有效組織形式。合作金融的參加者多是社會中低收入階層和貧困階層，是市場競爭中的弱者。美國、日本、德國等一些經(jīng)濟發(fā)達的國家明確信用社是不以盈利為目的的公益法人，免征稅收。

信貸決策以基層信用社為主，資金清算以上層信用社為主。最基層的信用社是信貸決策的主體，上一層次的合作銀行或聯(lián)合社不進行干預，中心合作銀行或中間層次的合作銀行則發(fā)揮“信用社的信用社”作用，為基層信用社提供資金清算和融資服務，主要是解決“小”信用社普遍面臨的兩大問題：一是單個信用社法人主體沒有像大商業(yè)銀行一樣龐大的分支機構，缺乏自己的結算網(wǎng)絡，業(yè)務受到限制；二是單個信用社規(guī)模小，假如備付金過多，影響信用社的盈利水平；備付金過少，輕易發(fā)生資金流動性不足問題。這樣，基層信用社和上一層次的信用社就形成了有效的業(yè)務合作關系。

財政扶植農(nóng)村金融進而間接補償農(nóng)業(yè)成為重要通道

各國政府制定了一整套扶持農(nóng)村經(jīng)濟、發(fā)展農(nóng)村金融的政策和措施。由于財政的力量是有限的，各國政府制定農(nóng)業(yè)金融法規(guī)，建立農(nóng)村金融制度，對公營的農(nóng)村金融機構進行直接治理和監(jiān)督，并通過他們貫徹農(nóng)村金融政策。同時，為了保障農(nóng)業(yè)信貸資金的投入，許多國家都建立了比較發(fā)達的農(nóng)村金融體系，除了政府的銀行，也有私人銀行、農(nóng)村信貸協(xié)會和農(nóng)村信用合作社，還有非正式金融組織。政府通過稅收、補貼、擔雹基金、信貸政策和利率等手段進行調(diào)控，引導金融機構增加農(nóng)業(yè)信貸的資金總量，支持農(nóng)業(yè)開發(fā)項目和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

各國政府通過對農(nóng)村金融的支持，其目的是以農(nóng)村金融為渠道，把財政的補償輸導給農(nóng)村經(jīng)濟。通常采取的方法有稅收優(yōu)惠、利差補貼、提供低息和無息貸款資金、提供擔保等等。例如，財政貼息后，銀行執(zhí)行低利率的政策，目的是降低農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資成本。那些堅持合作金融組織基本特點和性質的國家仍然維持了對合作金融組織的優(yōu)惠扶持政策。為了吸引金融機構增加對農(nóng)業(yè)的投入，各國政府還對那些向農(nóng)民提供優(yōu)惠貸款服務的銀行直接給予財政資助和補貼，并隨著貸款的增加，補貼的數(shù)量也隨之增加。

1．美國信用社享受免征聯(lián)邦收入所得稅的待遇

美國只有3％的農(nóng)業(yè)人口，成為世界上最大的糧食生產(chǎn)國和出口國，是與其高度發(fā)達的農(nóng)村金融制度分不開的。美國擁有強大的糧食綜合生產(chǎn)能力，也是政府對農(nóng)業(yè)保護度極強的國家，糧食生產(chǎn)過剩在美國是一個長期存在的客觀現(xiàn)實問題，為了保護國內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力和糧農(nóng)利益，美國政府一方面在糧食壓庫和銷路不暢時，就組織農(nóng)民休耕和糧食出口，由政府出資補貼農(nóng)民的損失；另一方面通過健全的金融制度對農(nóng)業(yè)進行間接補貼。

美國的信用社是發(fā)放個人貸款，向社員非凡是同一個公司的雇員提供消費信貸的非盈利性組織。從20世紀70年代末期開始，法規(guī)放寬，答應信用社提供類似商業(yè)銀行、儲蓄銀行和儲蓄貸款協(xié)會一樣的金融服務。聯(lián)邦注冊的信用社能夠發(fā)放信用卡和住房抵押信貸。許多信用社也提供生息的結算賬戶。信用社免除聯(lián)邦和州的稅收，能夠高于市場利率吸收存款，并低于市場利率發(fā)放貸款。1984年對信用社會員資格的治理放松了，答應吸納新的會員，并通過繳納股金增加信用社的營運資金。目前美國擁有信用社11000多個，有社員7600多萬人，約占美國人口的1／3。自愿入社的人只要填一份表格，交5美元股金，即可成為信用社的社員，享有存貸款、獲利分紅和選舉的權利。

美國合作金融的核心是把非盈利性作為其發(fā)展的基本宗旨，其主要目的為通過傳授金融知識，幫助無力獲得商業(yè)銀行的正規(guī)金融服務的工薪階層和低收入家庭培育良好的金融意識和理財能力，提高生活水平，促進社區(qū)合作和經(jīng)濟發(fā)展。美國的第一家信用社是1909年成立的圣瑪麗教區(qū)居民信用社。由于當時正規(guī)的商業(yè)銀行既不愿意接受小額存款，又不愿意發(fā)放小額貸款，這些“小存款人和小借款人”就自發(fā)地聯(lián)合起來，以互助合作精神為宗旨，吸納社員的存款，服務對象主要是工薪階層和低收入家庭，為這部分非凡群體提供小額消費性貸款。美國信用社對社員有一個基本要求——共同聯(lián)合要求，規(guī)定信用社必須建立在某種共同聯(lián)合關系的基礎上，例如，同屬一個雇主，同屬一個組織，同屬一個社區(qū)。美國信用社的注重力主要集中在為社員提供各種便捷廉價的服務，這些服務是其他商業(yè)銀行所不愿或無法提供的，目的是互助合作，改善社員生活，促進社區(qū)發(fā)展。關于是否保留信用社特點的問題，在美國有很大爭議。1998年4月美國眾議院以411比8票通過HRll51法案，答應信用社接收新會員，維護信用社的合作性質和會員擴展計劃。

美國信用社經(jīng)過多年的發(fā)展，已建立起一套較完整的法規(guī)體系。最主要的法律是1934年通過的《聯(lián)邦信用社法案》，法律規(guī)定了聯(lián)邦信用社治理局的職能與作用、信用社股份保險以及中心流動性安排等具體內(nèi)容，信用社治理局1998年修訂的《準則與規(guī)章》對信用社的具體運作做了十分詳盡的規(guī)定。1937年美國國會決定信用社享受免征聯(lián)邦收入所得稅的待遇，并在《聯(lián)邦信用社法案》中作了明確規(guī)定。后來當此項政策受到銀行業(yè)的普遍反對時，國會多次審查信用社的免稅資格，以“信用社是一個非盈利性的合作互助組織，其收入均用于幫助社員提高生活水平和促進社區(qū)的協(xié)調(diào)與發(fā)展，因此它的收入不構成利潤”為由，也就可以免征聯(lián)邦收入所得稅。美國信用社的資金來源主要為其社員的儲蓄性股份，作為一種長期負債，所有者權益由儲備、公積金和未分配的盈余這三部分組成，不包括儲蓄性股份。社員存放在信用社的資金在名義上仍被稱為“股份”，所以社員來自股份的收益也就稱為“紅利”，而不是“利息”，從而得以免征個人利息所得稅。這兩大免稅特點使信用社迅速成為最受歡迎的金融機構，而社員規(guī)模的不斷龐大又進一步增強了信用社的政治影響力，使信用社在與商業(yè)銀行關于稅收待遇的長期斗爭中，能避免儲蓄與貸款協(xié)會及儲蓄銀行的結局，而始終保持著它的稅收優(yōu)惠。

2．法國通過貼息貸款扶植農(nóng)業(yè)

法國對符合政府政策要求及國家發(fā)展規(guī)劃的貸款項目，都實行低息優(yōu)惠政策。向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者直接發(fā)放貼息貸款，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者積極向農(nóng)業(yè)投資，而優(yōu)惠貸款利息與金融市場利率差額部分由政府補貼。農(nóng)業(yè)信貸互助銀行是法國惟一一家享受政府貼息的銀行。貼息資金，一直固定由農(nóng)業(yè)部從政府撥給的農(nóng)業(yè)年度預算中統(tǒng)一支付給農(nóng)業(yè)信貸互助銀行。貼息貸款在一定程度上減輕了借款者的利息負擔，很受農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的歡迎。此外，也增強了農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的競爭能力，擴大了信貸業(yè)務，提高了收益。貼息貸款，在期限上只限于中、長期貸款，在放款用途上，主要用于生產(chǎn)開支和生產(chǎn)設備投資，在行業(yè)上主要是對各種農(nóng)業(yè)合作組織、農(nóng)村市鎮(zhèn)小手工業(yè)等放款及住房放款。貼息放款的用途、期限和數(shù)量均由農(nóng)業(yè)部按信貸原則確定，具體放款辦法則由銀行根據(jù)農(nóng)業(yè)部制定的基本原則和該行放款章程確定。每年的放款指標由總行逐級分配給省行及基層行，至于貸給誰、貸多少、貸款期限長短、貼息期限長短、貼息幅度大小，則由經(jīng)辦行自主確定。貼息貸款并非整個貸款期限內(nèi)享受貼息，而只是在一定貸款期限內(nèi)享受貼息。比如，購買土地的貼息放款，對年輕農(nóng)民的貸款期限最長為25年，享受貼息期限10年，對一般農(nóng)戶貸款期限最長為20年，享受貼息期限7年；對擴大經(jīng)營的農(nóng)場主貸款期限最長為20年，享受貼息期限只有5年。

二、建立以農(nóng)信為載體、扶持三農(nóng)的通道

“金融體制缺乏效率的問題，不可能只由金融機構和金融政策的改善而得到解決。金融體制的改革應與其他非金融政策的改革配套進行。在改革金融制度時如不同時采取正確的國內(nèi)稅收刺激政策和財政政策等，僅僅改革金融制度是沒有什么意義的”扭曲的財政政策將減少社會的金融資產(chǎn)，制造金融業(yè)內(nèi)不平等的競爭環(huán)境。建立財政政策補償金融、金融扶植農(nóng)村經(jīng)濟的渠道，就是國家把扶植農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的補貼和保護政策，更多地通過對農(nóng)村金融的扶植和補貼，改善金融業(yè)的融資環(huán)境，增強農(nóng)村金融反抗風險的能力和信用創(chuàng)造功能，發(fā)揮對經(jīng)濟的親和力和推動力，以及對經(jīng)濟資源的組織和調(diào)節(jié)能力，并把對金融的補貼，以降低利率、改善貸款條件、增加信貸額度、擴大貸款范圍等方式，輸導給需要扶植的農(nóng)村經(jīng)濟部門，達到反哺農(nóng)村經(jīng)濟的目的。這是一種直接補貼金融，間接補貼農(nóng)業(yè)的方式。

補償金融優(yōu)化財政補農(nóng)政策效果

財政政策給予金融機構的補償，同樣的財政資金，效用是不同的。財政補償銀行，銀行支持經(jīng)濟的方式，其目的是財政能夠利用較少的補貼支出推動數(shù)倍的農(nóng)業(yè)貸款的投入。下面舉兩個例子：

一種是財政直接投資與間接補償?shù)男в帽容^。例如，有5個農(nóng)業(yè)項目，需要投資的資金總額都是100萬元，共需500萬元。由于項目的投資周期長，前期的現(xiàn)金流量不足以償還貸款利息，商業(yè)銀行因現(xiàn)金流量不足“不情愿”貸款。假如財政資金只有100萬元，由財政單獨用于直接投資，只能投資其中一個項目?，F(xiàn)在財政用100萬元分別對5個農(nóng)業(yè)項目進行貼息，則商業(yè)銀行看到收回利息和本金有了保障，愿意給這5個農(nóng)業(yè)項目分別貸款100萬元，那么5個項目共500萬元的籌資完成了。

另一種是對金融機構補貼的效果。假設某縣有10家農(nóng)村信用社，其中5家虧損，原因是存款都只有800萬元，均達不到盈虧點最低存款1000萬元的限額。在無人彌補虧損的情況下，只有把5家農(nóng)村信用社全部撤銷，以降低金融風險，則該縣農(nóng)村信用社可能減少存款4000萬元。現(xiàn)在通過減免農(nóng)村信用社稅收措施，使農(nóng)村信用社經(jīng)營成本下降，盈虧點降到了存款800萬元的水平，這5家農(nóng)村信用社能夠盈虧持平了，可以繼續(xù)營業(yè)。那么該縣就有了這4000萬元的信貸資金，用于支持經(jīng)濟發(fā)展。

以上舉例省略了其他因素的干擾，但可以說明利息補貼有利于增加金融機構的信貸意愿、改善貸款條件，從而增加信貸資金供給；減免稅收，有利于降低銀行營業(yè)費用、扶植偏遠和落后地區(qū)金融機構的發(fā)展，也能夠起到增加信貸資金供給的效果。

財政多渠道支持金融實現(xiàn)對弱勢農(nóng)業(yè)的扶植

筆者認為目前主要可以采取以下財政對金融的補償渠道，以恢復和提高金融機構的信用創(chuàng)造功能，并增強對農(nóng)村經(jīng)濟的貸款意愿。

1．適當?shù)亩愂昭a貼

1996年8月，國家稅務總局《關于加強城鄉(xiāng)信用社財務治理若干問題的通知》中把城鄉(xiāng)信用社當作城鎮(zhèn)集體企業(yè)來對待，征收所得稅、營業(yè)稅和其他各種稅賦的規(guī)定對農(nóng)村信用社是不公平的，是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下公益法人與非公益法人不分的繼續(xù)，是把合作制等同于集體制錯誤觀念的繼續(xù)。應該借鑒國外發(fā)展合作金融的成功經(jīng)驗，對合作金融必須明確其為公益法人，非納稅團體，免征稅賦?？尚械姆绞接校航o予支農(nóng)貸款稅收政策優(yōu)惠，對農(nóng)村信用合作社犧牲的利潤和承擔的風險進行合理補償；根據(jù)農(nóng)村信用社是一個“不以盈利為目的”的合作金融組織的特點，加之其服務的對象與部門本身需要政策補貼，信用社應當免除營業(yè)稅，減免或降低所得稅稅率，或返還所得稅；農(nóng)村信用社存款作為社員存款，視同股金，免繳利息稅，減少農(nóng)民的稅收負擔，增強信用社的競爭力。

2．合理的收入補償

目前農(nóng)業(yè)投入機制的致命弱點之一是缺乏投入補償機制，通常是投入高、產(chǎn)出低，這與農(nóng)業(yè)的高風險、低收益的產(chǎn)業(yè)特征密切相關。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的市場化程度都較低，農(nóng)業(yè)的自我積累功能低下，積累效益差，造成投入的資金不能較快地形成投資收益，投資主體投入的積極性遭到打擊。由于投入補償機制缺乏，盡管有政策約束，也輕易造成資金對農(nóng)業(yè)的假投入，雖然統(tǒng)計在農(nóng)貸科目中，實際上投入到其他方面。因此，建立合理的利益補償機制和制度，維護農(nóng)村資金的完整性，調(diào)動投資主體的積極性，保證農(nóng)業(yè)投資的連續(xù)性、有效性，降低投資的風險，使有些項目投資的回率能夠基本達到全社會平均利潤率水平，吸引商業(yè)銀行直接投資。建立農(nóng)業(yè)貸款的保障機制，例如，建立農(nóng)業(yè)貸款擔?；稹⒅行∑髽I(yè)貸款擔?；?；建立向農(nóng)業(yè)傾斜的信貸激勵機制，主要是國家對積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使經(jīng)濟效益受到影響的農(nóng)業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農(nóng)業(yè)信貸投入的有效供給；建立貸款項目的配套機制，中心和地方財政安排一些專項資金，專門用于農(nóng)業(yè)項目貸款貼息和資金配套，降低單獨由政策性貸款和商業(yè)性貸款支持的項目風險；對農(nóng)村信用社歷年墊付的保值補貼利息支出給予補償；？砸恍┟饗源姓咝苑銎豆δ艿拇?，要骄Eê俠淼惱咝鑰魎鸝占洌湔咝鑰魎鷯剎普Σ埂6岳仙儔咔畹厙吶┐逍龐蒙紓┟袢肥敵枰?，訄?zhí)鋝壞焦婺Pб嫻木魎穡捎傻胤講普植梗？6）財政補貼除了補貼金融機構外，還要繼續(xù)運用財政補貼杠桿對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控和治理，對邊遠地區(qū)、山區(qū)等實行特定的補貼政策，改善農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營環(huán)境。

3．貸款利息補貼和免繳存款利息稅

存貸款利率是金融資產(chǎn)的相對價格，政府通過干預利率的結構，把它作為征稅和作為補貼的一種途徑。如存款利率的補貼，在金融機構儲蓄短缺的情況下，對儲蓄補貼有利于增加儲蓄總量，“使儲蓄可以從現(xiàn)金窖藏中提取出來”；存款利息稅的免稅；對貸款利率的補貼等等。這樣，利率由金融手段轉變?yōu)樨斦鹑诰C合手段。

商業(yè)銀行支農(nóng)貸款的利率安排比法定利率低一些；農(nóng)村信用社可對有利于經(jīng)濟結構調(diào)整的項目，降低貸款利率上浮的幅度，以降低融資成本，達到增加農(nóng)民收入、為農(nóng)民減負的目的。給予信用社財政政策優(yōu)惠的目的，不是提高信用社的利潤率，而是通過降低融資費用，從而降低貸款利率水平，反哺農(nóng)村經(jīng)濟，發(fā)揮政策的杠桿效應。

存款利息稅是利用利率環(huán)節(jié)征稅的一種形式。我國征收存款利息稅，在農(nóng)村刺激消費的正效應不夠明顯，反而帶來抑制農(nóng)村經(jīng)濟的負效應。由于農(nóng)民對金融工具的選擇就是存款和現(xiàn)金，其他方面的投資農(nóng)民得不到，征收利息稅不會發(fā)生投資的轉移，等于增加了財政預算收入，減少了農(nóng)民的現(xiàn)金收入，同時抵消了貸款利率補貼的作用。免繳利息稅可減輕農(nóng)民的負擔，同時也可以作為扶植農(nóng)村信用社的措施。鞏義、新密農(nóng)村信用社化解風險過程中采取了利息稅由當?shù)卣U的辦法，取得了較好的效果。

4．剝離農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)

下決心解決農(nóng)村信用社由于體制、歷史等因素形成的當前信用社存在的大量不良資產(chǎn)問題，補償其為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展付出的代價。鑒于財政有困難，可首先解決有支付風險的信用社。第一步，農(nóng)村信用社在賬務方面把與農(nóng)行分家前形成的不良資產(chǎn)進行剝離。第二步，由省一級政府成立地方性的金融資產(chǎn)治理公司，收購農(nóng)村信用社剝離的不良資產(chǎn)。其中，財政部門收購資金的來源：一是把從金融機構取得的稅收，返還給農(nóng)村信用社，作為收購資金的一部分；二是從財政支出中切出一塊專項資金；三是經(jīng)中心政府批準發(fā)行地方財政債券；四是直接向中心財政借款。第三步，把不良資產(chǎn)的清理責任按屬地劃分落實給各級政府，清理收回的現(xiàn)金作為當?shù)剞r(nóng)業(yè)貸款的擔?；?。

5．建立信貸擔?；?/p>

地方政府牽頭，在縣和鄉(xiāng)一級，由地方財政拿出一部分資金成立信貸擔?；穑溆嗫稍诋?shù)仄髽I(yè)中募集，作為以工補農(nóng)的渠道。盈利的信用社可把部分盈利用于認購擔?；稹ｋy問題也是農(nóng)民貸款難的主要問題之一。通過貸款擔保基金，解決農(nóng)民貸款條件不足的問題。

通過金融渠道，把對金融的補償轉變?yōu)橐蚤g接補償方式為主的對農(nóng)業(yè)的補償，由經(jīng)濟主體對國家政策的被動依靠，轉變?yōu)槭袌鲋黧w能夠清醒地判定和把握市場規(guī)律，自主做出經(jīng)營決策，主動進行投資選擇，這是適應加入世貿(mào)組織的需要。

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