金融監(jiān)管體制研究論文
時間:2022-12-08 05:04:00
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摘要:本文從金融監(jiān)管主體的角度出發(fā),闡述了中美現(xiàn)行金融監(jiān)管體制,并將兩者進(jìn)行了比較。提出了在借鑒美國金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上。中國應(yīng)建立適合國情的金融監(jiān)管體制。
關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管;體制;比較
一、金融監(jiān)管體制概述
金融監(jiān)管體制是指為實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對金融活動施加影響的一整套機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)的總和。與之密切相關(guān)的基本要素:首先是體制參與者,即由誰監(jiān)管和對誰監(jiān)管,核心是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)的依法定位;其次是如何監(jiān)管,即為實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)而采用的各種方式、方法和手段,體制的各種參與者按照一定方式有規(guī)律地相互作用,以完成特定的目的??梢姡瑢鹑诒O(jiān)管體制的研究涉及到對金融監(jiān)管機(jī)關(guān)組織構(gòu)成、職權(quán)的分析、金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對金融機(jī)構(gòu)作用機(jī)制的分析等。
根據(jù)監(jiān)管主體的多少,金融監(jiān)管體制可分為一元化監(jiān)管體制與多元化監(jiān)管體制。前者是獨(dú)家監(jiān)管型,即只有一家執(zhí)行金融監(jiān)管的機(jī)關(guān),實行高度集中的單一型監(jiān)管體制。后者是多家監(jiān)管型,即執(zhí)行金融監(jiān)管的機(jī)關(guān)為兩家或兩家以上共同分工負(fù)責(zé)進(jìn)行金融監(jiān)管。實行這種體制的國家根據(jù)監(jiān)管權(quán)限在中央與地方的劃分的不同,又可分為一線多元監(jiān)管體制和雙線多元監(jiān)管體制。實行一線多元體制的國家或地區(qū),金融健全權(quán)力集中于中央,在中央一級又分別由兩個或兩個以上的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種體制實際上是以財政部和中央銀行為主題開展工作。實行雙線多元體制的國家主要是聯(lián)邦制國家,以美國和加拿大為典型代表。其基本框架如下:
二、美國金融監(jiān)管體制
在世界各國金融監(jiān)管體制中,美國的監(jiān)管體制被公認(rèn)為是最健全、最完備、最具代表性的,1999年11月4日。美國參眾兩院通過了《1999年金融服務(wù)法》(FinancialService8Actofl999),廢除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格爾法》,徹底結(jié)束了銀行、證券、保險的分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的局面,開辟了金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)的新紀(jì)元,美國金融監(jiān)管也最終形成了現(xiàn)行的雙線多元監(jiān)管模式。這種新的監(jiān)管體系順應(yīng)了金融服務(wù)業(yè)混合經(jīng)營、金融集團(tuán)的發(fā)展趨勢,在制度上實現(xiàn)了金融監(jiān)管的創(chuàng)新。由于美國處于世界頭號金融強(qiáng)國的地位,因此。對美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的考察研究,將在構(gòu)思我國金融監(jiān)管體制改革的方向和具體策略等方面提供諸多啟示。
美國金融監(jiān)管體制比較復(fù)雜,聯(lián)邦和各州都有權(quán)對銀行發(fā)照注冊并進(jìn)行監(jiān)督,即實行雙軌銀行制度。在聯(lián)邦一級,有財政部通貨監(jiān)理局、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)和聯(lián)邦存款保險公司三大銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)。在州一級,各州都有各自的金融法規(guī)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。現(xiàn)分述如下:
(一)通貨監(jiān)理局
通貨監(jiān)理局是美國資格最老的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),它是根據(jù)(國民銀行法)于1863年建立的。只有向該局注冊的銀行才能稱為國民銀行。通貨監(jiān)理局在技術(shù)上受財政部指揮。不過實際上它的活動與財政部沒有正式聯(lián)系_保持著相當(dāng)大的獨(dú)立性。通貨監(jiān)理局的主要職責(zé)是審查國民銀行的注冊和分支行的設(shè)置,審核銀行的合并,收集國民銀行業(yè)務(wù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù),并進(jìn)行與國民銀行體系有關(guān)的各項經(jīng)濟(jì)調(diào)研工作;制訂相應(yīng)的管理條例和法規(guī),并組織貫徹執(zhí)行;檢查國民銀行的資本營運(yùn)、貸款結(jié)構(gòu)和數(shù)量、存款安全程度和貸款利率水平等經(jīng)營情況,對經(jīng)營管理混亂或違反金融法規(guī)要求的,有權(quán)命令其停業(yè),進(jìn)行清理整頓,有權(quán)撤換國民銀行的正副行長和高級負(fù)責(zé)人員。通貨監(jiān)理局每年需向國會報告工作情況。
(二)聯(lián)邦儲備系統(tǒng)
聯(lián)邦儲備系統(tǒng)是根據(jù)1913年(聯(lián)邦儲備法)成立的,該系統(tǒng)有以下3個機(jī)構(gòu):
1、聯(lián)邦儲備委員會
聯(lián)邦儲各委員會的主要職能是制定金融政策,此外還要規(guī)定金融規(guī)章、制度,監(jiān)督管理下屬的聯(lián)邦儲備銀行和會員銀行的業(yè)務(wù)。監(jiān)督貨幣的投入與回籠:執(zhí)行有關(guān)管制銀行控股公司活動的法令,并作為聯(lián)邦政府的人。
2、聯(lián)邦儲備銀行
每家聯(lián)邦儲備銀行都是股份有限公司,股份由參加的會員銀行認(rèn)購。所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行都必須是會員,而在各州注冊的銀行則可以自由參加或退出。
3、聯(lián)邦公開市場委員會
該委員會是聯(lián)邦儲各系統(tǒng)中指導(dǎo)公開市場業(yè)務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)。委員會每四至五周在白宮開會一次,決定公開市場的方針政策,通過買賣政府證券、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)證中國改革券和銀行承兌票據(jù)以及買賣外匯等辦法來調(diào)節(jié)市場上的銀根。此外,還設(shè)有供咨詢的顧問委員會。
(三)聯(lián)邦存款保險公司
聯(lián)邦存款保險公司建立于1933年。其宗旨是為了保險存款。防止個別銀行的信用危機(jī)擴(kuò)散到其他銀行而設(shè)立的。按規(guī)定,只要是聯(lián)邦儲備系統(tǒng)中的銀行都要求向聯(lián)邦存款保險公司保險,未參加聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的州注冊銀行是否參加保險可以悉聽尊便。該保險公司的職責(zé)除了接受存款保險外。還包括審核檢查批準(zhǔn)投保銀行的經(jīng)營范圍。設(shè)立分支行等:考慮投保銀行送交的統(tǒng)計、報告;幫助面臨破產(chǎn)的銀行調(diào)整經(jīng)營方向,組織清理和安排銀行破產(chǎn)時資產(chǎn)清理。債務(wù)償還等。為了保證在聯(lián)邦政府支持下的保險存款得到償付,解除向銀行擠提的風(fēng)險,聯(lián)邦存款保險公司還享有在緊急情況下向財政部借入資金的權(quán)利。
(四)州銀行當(dāng)局
美國各州都有自己的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理州注冊銀行。這些機(jī)構(gòu)同時管理州內(nèi)其他金融機(jī)構(gòu),如儲蓄存款協(xié)會、信貸和金融公司等。一般來講,它們的具體職責(zé)范圍基本與通貨監(jiān)理局一樣,各州之間略有區(qū)別,共同責(zé)任如下:批準(zhǔn)新銀行的成立,開設(shè)或關(guān)閉分支行機(jī)構(gòu),以及控股公司在州內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍:審核銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)帳冊:制定一些規(guī)章制度,保障消費(fèi)者與貸款者的利益。一般州的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對銀行的監(jiān)督采取放松態(tài)度,許多銀行都愿意向州銀行注冊,紐約市區(qū)銀行盡管業(yè)務(wù)遍及全世界,但它們大部分是州注冊銀行。基本框架如下:
從上述分析可知,盡管各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)互有分工,各負(fù)其責(zé),各有自己管轄的范圍和重點,但各機(jī)關(guān)職責(zé)互相交叉重疊之處是明顯的。例如,國民銀行須接受通貨監(jiān)理局的監(jiān)督,但所有的國民銀行必須假如聯(lián)邦儲備系統(tǒng)并且參加聯(lián)邦存款保險,因此,國民銀行屬于三個不同的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān)的管理職權(quán)范圍之內(nèi)。那些參加存款保險的州會員銀行必須同時接受聯(lián)邦儲備理事會、聯(lián)邦存款保險公司和州銀行監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢查和監(jiān)督,分別向三個金融監(jiān)管機(jī)關(guān)上交經(jīng)營報告和統(tǒng)計資料。
三、中國金融監(jiān)管體制
我國金融監(jiān)管體制的建設(shè)大體分為兩個階段:第一階段是1998年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實施金融監(jiān)管:第二階段是從1998年開始。對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管中分離出來,分別由中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé),形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會三家分業(yè)監(jiān)管的格局。2003年中國銀行監(jiān)督管理委員會正式組建,接管了中國人民銀行的銀行監(jiān)管職能,由此我國正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、三會分工的金融監(jiān)管體制,而中國金融監(jiān)管也形成了現(xiàn)行的多元化監(jiān)管體制。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的基本特征是分業(yè)監(jiān)管。按照金融監(jiān)管的分工,銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行、政策性銀行、外資銀行、農(nóng)村合作銀行(信用社)、信托投資公司、財務(wù)公司、租賃公司、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管,以大銀行業(yè)為口徑,銀監(jiān)會成立了監(jiān)管一部、二部、三部、合作金融監(jiān)管部和非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部,自上而下相應(yīng)設(shè)立了省局,市分局、縣(市)辦事處體制。而證監(jiān)會和保監(jiān)會則分別負(fù)責(zé)證券、期貨、基金和保險業(yè)的監(jiān)管;內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管部室,自上而下則建立了相應(yīng)會、局(省、市、計劃單列)的體制。銀監(jiān)會成立后,中國人民銀行著重加強(qiáng)制定和執(zhí)行貨幣政策的職能,負(fù)責(zé)金融體系的支付安全,發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險中的作用。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明,除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外,其他幾個監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面,選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時達(dá)到監(jiān)管目標(biāo),有利于提高“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的效率。其基本框架如下:
四、中美金融監(jiān)管體制比較
中國和美國金融監(jiān)管體制的異同,可從以下兩個方面進(jìn)行比較:
(一)分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管
因為各國經(jīng)濟(jì)、社會、政治體制各異,信用發(fā)展程度不同,各個國家的監(jiān)管模式相當(dāng)多樣化。而且,各國金融經(jīng)營模式和其監(jiān)管模式并非是一一對應(yīng)的關(guān)系,實行分業(yè)經(jīng)營的國家可能實行統(tǒng)一監(jiān)管,采用混業(yè)經(jīng)營的國家也可能繼續(xù)分業(yè)監(jiān)管。從監(jiān)管模式來看主要是有分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管。而中國和美國采用的都是分業(yè)監(jiān)管模式,雖然兩國的經(jīng)營模式不盡相同,但監(jiān)管體制仍然堅持分業(yè)監(jiān)管的模式,也就是將金融機(jī)構(gòu)按金融市場劃分為銀行、證券、保險三個領(lǐng)域,在每個領(lǐng)域分別設(shè)立一個專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管。美國自1999年的金融服務(wù)現(xiàn)代化法案出臺,銀行業(yè)走向了全能化,但是其監(jiān)管體制仍然維系著令人眼花繚亂的傘狀監(jiān)管,它不僅存在不同金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體還存在著不同級政府設(shè)立的監(jiān)管主體。銀行以及儲蓄性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由貨幣監(jiān)理局、美聯(lián)儲和存款保險公司三大聯(lián)邦級監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)主要受聯(lián)邦政府法的管轄。而證券交易委員會是基于證券交易法設(shè)立的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券信息披露、證券交易所柜臺交易和證券業(yè)協(xié)會等履行監(jiān)管職能。美國的保險機(jī)構(gòu)則由所在各州保險監(jiān)管局負(fù)責(zé)。中國的分業(yè)監(jiān)管情況在前面闡述過,這里就不再贅述。
但是,分業(yè)監(jiān)管模式也存在很大的弊端,如各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差,容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶:監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大,監(jiān)管成本較高,尤其針對全能銀行進(jìn)行的分業(yè)監(jiān)管,容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管問題。
(二)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管
按照監(jiān)管主體的標(biāo)準(zhǔn)劃分,金融監(jiān)管模式可以分為功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。功能監(jiān)管按不同金融業(yè)務(wù)的種類進(jìn)行監(jiān)管,如銀行業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)分別由一個監(jiān)管主體的不同職能部門或由不同的監(jiān)管主體按照不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。對一個給定的金融活動均由同一個監(jiān)管者監(jiān)管。目前實踐中的功能型監(jiān)管模式表現(xiàn)為三種模式,即統(tǒng)一監(jiān)管型、牽頭監(jiān)管型和傘形監(jiān)管。1999年11月美國國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》,該法案允許金融控股公司通過設(shè)立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù),如存貸款、保險承銷和經(jīng)紀(jì)以及投資銀行等。但金融控股公司本身并不開展業(yè)務(wù),其主要職能是向聯(lián)儲申請執(zhí)照、對集團(tuán)公司及子公司進(jìn)行行政管理。對應(yīng)金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu),美聯(lián)儲被賦予傘型結(jié)構(gòu)監(jiān)管者(UmbrellaSupervision)職能,并且與財政部一起認(rèn)定哪些業(yè)務(wù)屬于允許金融控股公司經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)。在傘型監(jiān)管模式下。金融控股公司的銀行部分由財政部貨幣監(jiān)管總署、美國聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司監(jiān)管,證券部分由證券交易委員會監(jiān)管,保險部分由州保險監(jiān)管署監(jiān)管。證券交易委員會和州保險監(jiān)管署被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者(FunctionalRegulators),如圖4所示。
機(jī)構(gòu)監(jiān)管則按不同的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,中國目前主要采用的就是這種監(jiān)管模式。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明,除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外,其他幾個監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面,選擇這種監(jiān)管體制的最大好處是有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平并及時達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)。有利于提高“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的效率。就我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言,從其實際運(yùn)行以來所取得的成效來看,在總體上是值得肯定的,它不僅統(tǒng)一了監(jiān)管框架,加強(qiáng)了監(jiān)管專業(yè)化,提高了監(jiān)管效率,而且還有利于中央銀行更加有效的制定與執(zhí)行貨幣政策。但是,近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的發(fā)展迅猛,金融業(yè)開放加快,金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化,分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng),其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。
五、結(jié)語
通過前面的分析可以看到,美國金融監(jiān)管體制在對金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管時有其獨(dú)到的優(yōu)勢,如可確保每家銀行隨時處于層層把關(guān)、處處防守的嚴(yán)格監(jiān)管之下:多元監(jiān)管體制使金融監(jiān)管機(jī)關(guān)之間形成一種互相制約、互相監(jiān)督又互相競爭的微妙關(guān)系,使任何一個監(jiān)管機(jī)關(guān)都很難由于接受賄賂或受政治權(quán)勢的左右而濫用權(quán)力、無原則地放松管理,這在一定程度上有助于提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。但這些有時的實現(xiàn)并不是無條件的,需要各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)之間密切配合、有機(jī)協(xié)調(diào)。各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)在取得監(jiān)管政策上的一致,避免金融監(jiān)管規(guī)章制度上的矛盾或沖突,在監(jiān)管過程中,相互磋商、有權(quán)相互索取金融檢查與調(diào)查資料及各自擁有的統(tǒng)計資料,實現(xiàn)信息的充分交流。但實際上,沒有一個監(jiān)管部門擁有全部信息和權(quán)威以監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險,無法識別并制約個別金融機(jī)構(gòu)危害整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定以及影響實體經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)行為,這在本次次貸危機(jī)中得到明顯印證。此外,不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間很難采取高效率的聯(lián)合行動以解決影響金融市場穩(wěn)定的突發(fā)性問題。美國所采用的功能性監(jiān)管也導(dǎo)致了不同監(jiān)管者在特定事項上的監(jiān)管重疊。
當(dāng)然,美國在金融監(jiān)管方面成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)是我們應(yīng)該借鑒和吸收的。但借鑒和吸收必須經(jīng)過加工、改造和融合的過程。如果一味照搬而未消化并融為機(jī)體的一部分,那么整個體制內(nèi)各個系統(tǒng)必然出現(xiàn)沖突和排異而導(dǎo)致體制運(yùn)做的失敗。所以立足于我國實際。在融合中充分吸收和借鑒歷史上的經(jīng)驗、教訓(xùn)是設(shè)計我國金融監(jiān)管體制的必然之舉。唯有如此,所設(shè)計出的體制模式才能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的需要、與社會政治經(jīng)濟(jì)制度合拍、與歷史文化基礎(chǔ)協(xié)調(diào),具有適應(yīng)變革和環(huán)境變化的能力、利于金融監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn),這才是最優(yōu)的體制。