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[內容提要]我國應該確立國土資源部門為不動產物權統(tǒng)一登記機關。這種設置不僅能夠實現(xiàn)不動產物權登記的目標，符合登記制度的原理，還與中國當前的行政管理體制相銜接，是最可行的選擇。

[關鍵詞]不動產物權登記不動產物權登記機關國土資源部門

2002年12月17日全國人大公布了《中華人民共和國民法（草案）》，但對一些還存在較大爭議的問題沒有做出明確規(guī)定，仍待繼續(xù)研究。其中不動產物權登記機關的選擇就是一項懸而未決的問題。當前學術界和實物界許多人認為建立統(tǒng)一的登記制度是制訂物權法的任務之一，而建立統(tǒng)一的登記制度首先要確立統(tǒng)一的登記機關。對于由哪個部門作為不動產物權的登記機關，存在幾種不同意見。梁慧星教授認為由縣級人民法院作為登記機關；王利明教授認為應該在政府中設立專門負責不動產物權登記的行政機關；還有學者認為應該設立一個中立的事業(yè)性組織來負責登記。本文認為，從當前實際情況出發(fā)，結合不動產物權登記固有的性質，應該由國土資源部門作為不動產物權的統(tǒng)一登記機關。

一、從當前不動產物權登記機關看統(tǒng)一登記機關的選擇

（一）當前的不動產物權登記機關

確立統(tǒng)一登記機關有兩種途徑，一是從現(xiàn)有的登記機關中選擇；二是選擇或設立新的登記機關。目前我國辦理不動產物權登記的機構主要有土地管理部門、房產管理部門、農業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門等。[1]它們主要對土地所有權、土地使用權、房屋所有權、林地使用權等進行登記。這種多部門登記的混亂局面是歷史發(fā)展形成的。我國從高度的計劃經濟到有計劃的商品經濟，再到市場經濟，是一個曲折、漸進的發(fā)展過程。在這個過程中，不動產物權種類多樣化，權利主體多元化。與這種漸進的過程相適應，各個不動產物權的登記機關是在不同時期為適應經濟發(fā)展需要而逐步設立的。因此，我們今天系統(tǒng)地考察不動產物權登記機關時，會覺得登記機關的設置非?；靵y。在當前市場經濟條件下，有必要統(tǒng)一不動產物權登記機關。而事實上不動產物權的核心是土地物權，非直接針對土地的不動產物權也必然是以土地物權為基礎。以土地為基礎和核心的統(tǒng)一，是自羅馬法以來一切建立不動產登記制度的市場經濟國家或地區(qū)的共同做法。[2]所以，如果在現(xiàn)有的登記機關中選擇的話，由土地管理部門作為不動產物權登記機關是當然之理。

（二）國土資源部門作為不動產物權登記機關的可行性

我國當前土地管理部門從上到下分別是國土資源部、國土資源廳以及縣市的國土資源局。此外，大部分縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有土管所。該系統(tǒng)的登記可以輻射到中國城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足物權公示的要求，而且中國臺灣地區(qū)的不動產登記就是以土地登記為基礎的。[3]從國土資源部門的職能來看，主要是對國土資源進行行政管理，其中一項職能就是管理城鄉(xiāng)地籍、以及土地使用權出讓、租賃、作價出資、轉讓、交易等事項，土地權屬登記也包括其中。由此可見，國土資源部門的職能中包含了不動產物權登記制度的核心：土地登記。因此，從這點來看，將國土資源部門作為統(tǒng)一登記機關無可厚非。當然，從我國目前國土資源部門實行的登記來看，主要目的在于行政監(jiān)督和管理，而不是服務于市場交易的秩序和安全。但是從根本上說，政府管理的根本目的在于服務于人民，而不動產物權登記的根本目的也在于保障市場交易秩序和人民財產權利，兩者的目的是統(tǒng)一的，因此即使由行政機關來實施登記也能實現(xiàn)私法上的目的。

當前存在的問題是政府職能及其觀念的問題。我國正在進行的政府機構改革正在使一個管理型政府向服務型政府轉變。如果政府職能不轉變，即使由其他形式上獨立的機關來履行登記也難以達到目的。因此避免公權力侵犯私權利的目的，在物權法上是難以實現(xiàn)的。國土資源部副部長在全國地籍管理培訓班書面講話中強調，“切實轉變行政作風，真正以便民、護民為根本宗旨，從被動管理轉變?yōu)橹鲃臃??！彼哉f，在現(xiàn)有行政體制下，既要維護交易秩序，又要防止公權力對私權利的侵犯，關鍵不在于使不動產物權登記機關脫離行政機關，而在于轉變行政機關的職能，并輔以技術上的安排。為解決這一問題，無論是采取實質審查主義的國家還是采取形式審查主義的國家，均采取了一些補救措施，典型的如德國的物權行為理論，法國及日本的公正制度等。

因此，可以看出，以國土資源部門作為統(tǒng)一登記機關有兩點好處：一是充分利用了國家的現(xiàn)有資源，在原有的土地登記制度上作改進，擴展為不動產物權登記制度；二是避免行政機關基于行政管理的需要不正當?shù)母深A登記機關，使得登記機關的設置目的不能實現(xiàn)。

（三）選擇或設立新的登記機關不可行

由上面的分析可知，基于我國當前行政管理的體制，選擇或設立新的登記機關，必然會因為行政機關管理的需要而受到干擾，這種做法不僅沒有實質的積極意義，反而是浪費資源?！安粍赢a登記，由不動產所在地的縣級人民法院統(tǒng)一管轄。”[4]有學者認為登記應與司法系統(tǒng)建立直接聯(lián)系。國際上，不動產登記機關，在德國為屬于地方普通法院系統(tǒng)的土地登記局；在瑞士為各州的地方法院。[5]外國的做法有其合理之處。以瑞士為例，瑞士的司法法院有聯(lián)邦法院和地方法院組成，有的州法院的法官由公民直接選舉產生，因此地方具有很大的獨立性。[6]在這個前提下，由地方法院作為不動產物權登記機關更能保護權利人的利益。而我國當前正在進行司法改革，司法改革的核心是司法獨立，司法獨立的內容之一就是法院要獨立于行政機關。如果由法院作為登記機關，會使得法院與行政機關產生種種關系，由此必然會阻礙司法改革的進程。因此，在我國法院不適合作為不動產物權登記機關。

對于設立獨立的事業(yè)單位作為登記機關，這一做法的根本目的在于保持登記機關的獨立性，使登記服務于市場交易，不受行政機關的干擾。而我國事業(yè)單位的體制本身存在問題?！罢虏环?，一部分事業(yè)單位承擔著政府行政的職能”，[7]再加上行政機關本管理的需要，事業(yè)單位的獨立性實在難以保證。與其如此，不如由行政機關直接履行登記之責。

二、不動產物權登記的本身特性看統(tǒng)一登記機關的選擇

（一）從不動產物權登記的目標看統(tǒng)一登記機關的選擇

每一部法律都應有明確的目標，其中每一項制度都有相應的制度價值。[8]登記制度也有其追求的目標。但在不同時期追求的目標并不相同。我國最早的不動產登記是土地登記，是地籍制度的內容之一。最初，地籍管理主要是為制定各種與土地占有制度密切相關的稅收、勞役和賦稅制度服務的。隨著社會生產的發(fā)展，地籍管理逐漸從單純?yōu)檎n稅服務轉變?yōu)殪柟掏恋刂贫?、合理利用土地和制定經濟計劃的行政、法律、經濟、技術服務的綜合措施。[9]由此可以看出，在不同時期，土地登記制度追求的目標是不同的。改革開放以來，我國市場經濟蓬勃發(fā)展，包括土地在內的各種不動產成為自由流通的物，市場主體也強烈需要通過一種方法實現(xiàn)交易的安全和對自身財產的保護。歷史的發(fā)展賦予了登記新的目標。因此國土資源部門除了對土地進行管理以外，還需要將其掌握的信息公布于眾，為市場交易服務。從我國正在進行的行政機關職能轉變的改革上看，由國土資源部門履行登記之責是可以實現(xiàn)登記目標的。

（二）從不動產物權登記的性質看統(tǒng)一登記機關的選擇

對登記的性質大體有三種學說：公法行為說；證明行為說；私法行為說。[10]從國家管理的角度看，對不動產進行登記是一種行政管理手段，是行政權力的運行。從這點上看，不動產物權登記完全是公法行為。但是，在物權法上，不動產物權登記具有三個特點：第一，登記的實質在于將有關不動產物權設立、移轉、變更等情況登錄、記載于登記簿上，以備人們查閱；第二，登記的內容應能夠為人們所查閱，登記的內容都是公開的信息。第三，不動產物權登記的范圍僅限于不動產。[11]從這三個特點來看，不動產物權登記是徹底地為平等主體間的市場交易服務的。在這個意義上，如果設立一個專門從事登記事務的機構，專門服務于市場交易，確是最理想的選擇。但是從實際情況來看，登記制度不僅有平等主體間的私權關系，而且有縱向的行政關系，其中貫穿著個人目標與國家目標的雙重價值。為了避免社會資源的浪費和行政機關的干預，由國土資源部門負責登記應該是最現(xiàn)實的選擇。從最簡單的公私法的劃分看，公法是為國家利益的，私法是為私人利益的。不動產物權登記既要為國家管理服務，又要為市場交易服務。在當今公私法相互滲透的情況下，確立不動產物權登記機關實無必要糾纏于登記的性質，只要能實現(xiàn)登記的目標即可。

（三）從不動產物權登記的效力看統(tǒng)一登記機關的選擇

關于不動產物權登記的效力問題，有學者概括為物權公示效力、物權變動的根據(jù)效力、權力正確性推定效力、善意保護效力、警示效力、監(jiān)管效力。[12]這一看法較全面地概括了不動產登記制度的功能。但在物權法上，最重要的兩項功能是物權公示效力和權利正確性推定效力，即公示公信。公示是公信的基礎，公信是公示的目的。公示公信的作用在于通過物權權屬的公開，使交易當事人形成一種對交易的合法性、對受讓的標的物的不可剝奪性的信賴與期待。不動產物權登記目標的實現(xiàn)基礎就在于公示公信原則的徹底實現(xiàn)。那么對不動產物權登記機關的選擇就要保證公示公信效力的實現(xiàn)。我國加入WTO之后，政府行為的透明度原則成了一個重要原則，再加上行政職能的轉變以及行政權力與生俱來的高效、權威性，使得不動產物權登記的公示公信效力得以保證。在這點上，事業(yè)單位作為登記機關是遠遠比不上的。

三、登記機關的責任看統(tǒng)一登記機關的選擇

（一）統(tǒng)一登記機關的法律責任

根據(jù)物權法和不動產登記法的基本原理，登記是以不動產物權登記機關、最終以國家的公信力為不動產的交易提供法律基礎的行為。如果由于登記機關的原因使得當事人申請登記、查閱登記資料、獲得正確的登記信息等權利不能實現(xiàn)，或者登記機關登記發(fā)生錯誤，給當事人造成損害時，當事人有權獲得賠償，登記機關應當承擔責任。《中華人民共和國民法（草案）》第一編第二十三條規(guī)定：“因登記機構的過錯，導致不動產登記簿錯誤記載，對他人造成損害的，應當承擔損害賠償責任。”一般認為，當事人由于以下四種情況給當事人造成重大損害的，受害人有權要求登記機關予以賠償：第一，因登記機關的重大過失造成登記錯誤；第二，無正當理由拖延登記時間；第三，無故拒絕有關當事人的正當?shù)牟樵兊怯浀恼埱?；第四，登記機關的工作人員故意與他人相互勾結、惡意串通，造成交易當事人損害的。[13]因此，不動產物權登記機關的選擇不僅要符合不動產物權登記的自身特性，還要使當事人因登記制度獲得的權利有訴訟上的保障。

（二）當事人可以獲得的救濟途徑

我國當前已經制定了較為完善的行政復議、行政訴訟、國家賠償制度。由國土資源部門作為登記機關，當事人的權利救濟可以直接納入到現(xiàn)有的渠道。當不動產物權登記當事人的權利受到登記機關的侵害時，受害人可以根據(jù)自己的意愿選擇復議或直接進入訴訟程序，通過國家賠償使權利得到救濟。在權利救濟這一點上，如果以法院作為登記機關有以下兩個弊端：第一，法院是公民權利救濟的最后途徑，法院必須具有公正、威嚴、中立的品質；如果受害人通過訴訟追究法院的責任，那么將影響法院的權威。再者，法院既作為當事人，又作為審判者，有違法治的要求。第二，主張以法院作為登記機關的學者提到，在德國，不動產物權登記的爭議直接進入訴訟程序，當事人在此程序中已經不必起訴，而是直接向上級法院上訴。[14]這種做法在我國是不合適的。我國實行兩審終審制，如果受害人直接向上級法院上訴的話，實質上剝奪了受害人的二審權利，減少了權利救濟的途徑。