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內容提要：市場經(jīng)濟社會的當代中國在經(jīng)濟方面表現(xiàn)為兩種特征：(一)基本經(jīng)濟制度特征;(二)經(jīng)濟體制特征。與之相適應,民主可以從內容與形式上加以區(qū)分,民主的內容由基本經(jīng)濟制度特征決定,民主的形式由經(jīng)濟體制性特征決定。在當代中國,民主的內容基本上與基本經(jīng)濟制度性特征相適應,但民主的形式卻與經(jīng)濟體制性特征存在許多不適應。因此民主建設的重點是民主形式建設。民主形式建設的出發(fā)點在于建構適應市場經(jīng)濟社會的國家權力結構和發(fā)展相應的公民政治參與。

從市場在配置社會經(jīng)濟資源過程中發(fā)揮的作用來看,我國已進入市場經(jīng)濟社會上,但現(xiàn)行憲政民主卻基本定型于計劃經(jīng)濟社會。因此,現(xiàn)行憲政民主對于市場經(jīng)濟社會,難免存在不完全適應的情況。所以,現(xiàn)行民主必須作出相應的調整,但如何調整呢?筆者擬根據(jù)經(jīng)濟與政治間的互動關系原理對此作出嘗試性回應。

一

我國市場經(jīng)濟社會有兩個方面的特征:其一是基本經(jīng)濟制度方面的特征,主要表現(xiàn)為憲法序言關于社會主義道路的宣告,第6條關于社會主義制度的基礎是生產(chǎn)資料公有制,消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則,憲法修正案第5條關于國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟中的主導力量,憲法第8條第2、3款、第9條第1款以及第10條第1款的有關規(guī)定等,這是我國市場經(jīng)濟的本質特征,稱為基本經(jīng)濟制度特征;其二是經(jīng)濟體制方面的特征,主要表現(xiàn)為憲法修正案第7條關于國家實行社會主義市場經(jīng)濟的規(guī)定,這是我國市場經(jīng)濟社會的非本質性特征,稱為經(jīng)濟體制特征。市場經(jīng)濟社會的體制性特征的各種具體屬性是有關經(jīng)濟體制自身固有的東西,不論姓社姓資,只要發(fā)育水平相等,它就有相同的經(jīng)濟屬性。但這并非與基本經(jīng)濟制度毫無關系,事實上,后者雖不能決定其有無,但卻主導或限制著它們的作用力方向。

馬克思主義認為,“第一歷史時代的經(jīng)濟生產(chǎn)以及由此而決定產(chǎn)生的社會結構,是該時代政治和精神的歷史的基礎”。2“任何民主,和任何政治上層建筑一樣,歸根到底是為生產(chǎn)服務的,并且歸根到底是由該社會中的生產(chǎn)關系決定的?！?作為政治上層建筑的民主,是由該社會中的經(jīng)濟基礎決定的,它可以促進經(jīng)濟基礎的發(fā)展,也可以阻礙其發(fā)展。

作為一種國家形式的民主,是一種協(xié)調國家權力所有權(在實踐中表現(xiàn)為公民權利,其表現(xiàn)形式主要是公民的政治參與)與國家權力行使權(在實踐中體現(xiàn)為國家權力,其表現(xiàn)形式主要是國家權力的配置)的方式4。根據(jù)經(jīng)濟決定政治的原理,我們可以將民主從內容和形式兩個方面加以區(qū)分:即與社會基本經(jīng)濟制度相聯(lián)系的體現(xiàn)國家階級本質的特定內容和與社會經(jīng)體制相聯(lián)系的實現(xiàn)其特定內容的表現(xiàn)形式。民主內容決定民主形式,但民主形式可以促進民主內容發(fā)展,也可以導致這種民主的衰亡。

比較而言,現(xiàn)行民主的內容即人民民主與我國市場經(jīng)濟社會的基本經(jīng)濟制度特征是適應的,并且已趨于相對穩(wěn)定,而現(xiàn)行民主的形式即國家權力的配置與公民的政治參與離我國市場經(jīng)濟社會的經(jīng)濟體制性特征的要求還有不少差距。因此,我國社會主義民主建設的重點應當放到民主形式建設上,具體來說,就是要構建適應市場經(jīng)濟社會的國家權力的合理配置和公民的有效政治參與。

在政治現(xiàn)實中,國家權力往往表現(xiàn)為相對獨立于公民權利之外而存在的集中運用的物質力量,具有通常分散存在和運用的公民權利所無法比擬的強度。因此,國家權力一旦形成就極易反過來控制公民權利,甚至奴役公民本身,使公民與國家機關及其官員之間政治上的主仆關系在現(xiàn)實生活中換位;此外,由于國家權力具有強烈的利益屬性,極易轉化為或還原為以金錢為代表的物質財富,因此失控的國家權力勢必成為腐敗之源。

“只有代議制成功地保證了政府的行動確實是按照人民的愿望和需要辦事時,我們才有理由稱之為代議制民主”5,真正的民主,必須是少數(shù)人的執(zhí)政受到多數(shù)人的有效監(jiān)控。為了確保公民權利對國家權力的控制,除了應當保持公民權利與國家權力的基本比例并加強這種權利的建設外,另一個不可或缺的措施就是限制國家權力的強度,不僅應適當分散國家權力以減弱其強度,同時還應當讓國家權力的不同構成部分之間形成一定形式的制約與平衡關系以自我抵銷一部分強度。這后一點對于一個公民自治程度不高的國家尤為重要。而要確保國家權力的運作不致于反仆為主,不違背國家權力委托人的意志和利益,其基本途徑就是對國家權力進行合理配置和加強公民政治參與,這正是適應市場經(jīng)濟社會民主建設的根本途徑。二

我國現(xiàn)行國家權力配置模式基本形成于計劃經(jīng)濟社會,國家權力高度集中,高度壟斷,適合于計劃經(jīng)濟體制和人治,而不適應社會主義市場經(jīng)濟體制和法治,改革十余年來,針對權力過分集中的問題進行了一些局部調整,但總的看來,并未從制度上去解決根本問題,現(xiàn)行國家權力結構仍存在諸多弊端,具體表現(xiàn)為:

1.執(zhí)政黨與國家機關關系不明晰,黨權、黨政關系不明晰,“權力過分集中的現(xiàn)象,就是在加強黨的一元化領導的口號下,不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡嗔杏邳h委?！?這種關系不明晰造成黨不適當?shù)刂苯痈深A國家具體事務,不僅影響憲政與法治,也影響黨自身建設。

2.權力配置不合理,表現(xiàn)為權力分工不明,自由裁量權過大,權力越界行使,導致權力運行的失控。從橫向權力配置看,政(政府)權(權力機關)關系、政、權與司法機關關系都不明晰,各級人大作為人民行使國家權力的機關,由于職能虛化,長期形同“橡皮圖章”,使社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮受到極大抑制;司法機關的獨立性也受到不同程度的干擾。從縱向權力配置看,盡管憲法第3條明確規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領導下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。但這畢竟只是一種原則性規(guī)定,而迄今為止仍未有一部具體的專門法來規(guī)范中央與地方關系,所以多年來我們總是迷惘于“一放就亂,一收就死”的尷尬境地,而且由于缺乏法制的界定和保障,“權力下放”后地方政府功能急劇膨脹,增強了地方利益擴張意識和壟斷意識,出現(xiàn)“上有政策、下有對策”、“地方保護主義”等怪圈,中央宏觀調控能力減弱,地方政府行為短期化。

3.監(jiān)督制約乏力。由于權力配置的不合理,權力分工不明,故無法對權力運行進行有效監(jiān)督制約;監(jiān)督機制上存在的諸多問題也使得監(jiān)督制約往往不能落到實處?，F(xiàn)在看來,還是要從根本制度上解決問題,依法對國家權力進行合理配置,構建人民代表大會制度基礎上的適應市場經(jīng)濟社會的權力結構。

1.把黨與國家機關關系納入法制軌道。從法理上而言,黨不是一級國家機關,不能行使任何國家權力;但黨既是執(zhí)政黨又是領導黨,所以問題的關鍵在于:要把黨權、黨政的關系厘清7;可以考慮在適當時候直截了當?shù)刂贫ㄒ徊繄?zhí)政黨與國家權力機關關系法,把所要確認和規(guī)范的內容包括進去。

2.在權力配置問題上,主要是確立人民代表大會的應有地位和賦予其實際職權,強化人民代表大會的權威,縮小行政機關的權力,保證司法機關完整獨立地依法行使權力;加強人民代表大會的自身建設,使其擔當起應有的責任;在人民代表大會制度下適當劃分各種國家機關的權力限度。在中央與地方關系問題上,在保證中央權威的前提下充分發(fā)揮地方的自主性,可制定一部中央與地方關系法或者通過《立法法》來確認和保障這種關系。

3.針對現(xiàn)行監(jiān)督制約弱化的現(xiàn)狀,除強化各國家機關內部監(jiān)督外,還應加強國家機關之間的權力制約?？梢钥紤]設立專門的憲法監(jiān)督委員會來保證憲法實施,制定一部專門的《監(jiān)督法》來協(xié)調各種監(jiān)督機制,成立權威性的專門反腐敗機構來加強廉政建設等。

總之,適應市場經(jīng)濟社會的要求對國家權力進行合理配置的根本目的在于確保民主的實現(xiàn),防止反仆為主;但是,國家權力不能過分分散,必須相對集中而足以防止政府功能的失效和防止公民濫用權利,維護必要的社會秩序,這對一個缺乏民主經(jīng)驗的國家尤為重要。

三

公民的政治參與是實踐公民權利,保障人民民主的實現(xiàn)形式。一般認為,公民的政治參與有助于政府最大限度地集中公民的意愿,防止決策的片面性;有助于加強對政府的監(jiān)督,以補權力制約之不足;有利于培養(yǎng)公民的主體意識,增強公民的政治責任感。所以,公民的政治參與也是保障實現(xiàn)民主的重要途徑。

在中國,人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層群眾自治制度等為公民實現(xiàn)政治參與提供了廣泛的途徑,公民的政治參與率也相當高。但是,我國公民的政治參與也存在一些問題,呈現(xiàn)出高參與率與低參與質量并存的現(xiàn)象,出現(xiàn)這種狀況的原因很多8;發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟后,甚至出現(xiàn)了一定程度的“政治冷漠”,這種政治冷漠并非意味著公民政治意識的完全消失,而是意味著人們的政治注意力相對和暫時的轉移,因而可以說是一種政治能量的積累期,這種政治冷漠一方面有助于保持社會的相對政治穩(wěn)定和集中精力抓經(jīng)濟建設,但時間長了就會因公民參與政治過程的減弱而導致政府行為合法性與權威性降低和對政治過程的監(jiān)控程度降低而導致公共權力異化。造成這種現(xiàn)狀的原因歸納起來,主要有兩點:(一)政治參與水平不高,主要表現(xiàn)為參與的主動性和自覺性較低,參與的理性化較低等;(二)政治參與的機制不健全,主要表現(xiàn)為參與的渠道不暢、參與信息有梗塞等。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,公民的民主意識和參與能力不斷提高,如果不及時加強公民的政治參與建設,使公民的利益表達能夠在合法渠道內得以實現(xiàn),勢必影響我國的政治穩(wěn)定。因此,提高政治參與質量和健全政治參與機制已成為公民權利建設的必然要求。1.提高政治參與的質量:(1)營造適應社會主義市場經(jīng)濟的政治文化,為政治參與創(chuàng)造良好的政治心理背景,大致說來,要培養(yǎng)普遍的平等觀念、廣泛的自主意識、強烈的責任感、和法制精神,克服政治急躁和政治冷漠情緒;(2)適當提高政治過程的公開化和透明度,使公民的政治參與落到實處;(3)把公民的參與行為與其實際利益聯(lián)系起來,提高參與質量等。

2.健全政治參與機制:(1)改革和完善現(xiàn)有的政治參與機制,即改革和完善人民代表大會制度,中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層民主自治制度等;(2)發(fā)展直接民主形式,如創(chuàng)制、罷免和復決,以濟代議制民主之窮;(3)建立和健全大眾傳播媒介的組織結構,使新聞傳播形成多層次、多渠道的網(wǎng)絡體系,在整個社會中形成廣泛的、大量的信息流,為廣大公民的政治參與提供更多的渠道。

注:1參見左羽、書生:《市場經(jīng)濟社會中的國家財產(chǎn)所有權》,《中國法學》1996年第4期。

2《馬克思恩格斯選集》第一卷,第81頁。

3《列寧全集》第四十卷,第276頁。

4參見拙文《論作為一種國家形式的民主》,《探索》1997年第3期。

5上海社會科學院法學所編譯《憲法》第148頁,知識出版社1982年版。

6《鄧小平文選》(第二卷)第328-329頁。

7參見郭道暉:《權威、權力還是權利》,《法學研究》1994年第1期。

8參見趙海月、戚煥民:《影響我國公民政治參與的十個因素》,《長白論叢》1996年第2期。