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現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度是城鄉(xiāng)分隔和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)生的，為保障農(nóng)民的基本權(quán)益和發(fā)展工業(yè)做出過巨大的貢獻(xiàn)。在改革開放取得一定成果的今天，我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，為了適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，宅基地必須建立現(xiàn)代化的管理模式，這其中有很多需要解決的問題。例如，宅基地的功能、性質(zhì)、立法價(jià)值、流轉(zhuǎn)、獲得及保護(hù)等。對(duì)宅基地的問題進(jìn)行分析并找出解決方法，讓宅基地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。在制度變遷的視角上，當(dāng)經(jīng)濟(jì)和人口處于轉(zhuǎn)型期，快速發(fā)展的資源價(jià)值和相對(duì)落后的制度會(huì)發(fā)生一些沖突。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地?zé)o序流轉(zhuǎn)和閑置的現(xiàn)象更加突出，特別在城鄉(xiāng)結(jié)合的地區(qū)，宅基地升值潛力比較大，流轉(zhuǎn)的頻率更多，逐漸形成具有一定規(guī)模的隱形市場(chǎng)[1]。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地普遍存在的問題

1.農(nóng)村住房和宅基地存在違規(guī)流轉(zhuǎn)、隱形交易等現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，在住房市場(chǎng)升溫和持續(xù)壯大中，農(nóng)村宅基地和住房?jī)r(jià)格優(yōu)勢(shì)顯露出來，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的農(nóng)村宅基地，很多人在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，做出違反法律制度的事情。按照有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地和住房不可以出售給城市居民，也不允許城市居民在農(nóng)村占用集體土地建設(shè)住宅，即使能夠建成，有關(guān)部門也不能給違法購買和建筑住宅者發(fā)放房產(chǎn)證及土地使用證，這些規(guī)定都嚴(yán)令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房。大量調(diào)查顯示，有超過20%的農(nóng)民出售過住房，這說明雖有明確的法律，但農(nóng)民宅基地和住房的買賣，是普遍存在的現(xiàn)象[2]。2.農(nóng)村住房和宅基地出現(xiàn)閑置，空心村現(xiàn)象明顯。改革促進(jìn)大量農(nóng)村人力資源進(jìn)入城市，一部分人常年工作、生活在城市中，農(nóng)村的宅基地和住房就此閑置起來，尤其比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村這種現(xiàn)象更加突出。一些資料表明，超過半數(shù)的農(nóng)民有多余的、處于閑置狀態(tài)的住房，嚴(yán)重的浪費(fèi)了土地資源。住房閑置的原因之一是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，另外的原因是非法審批、亂建亂占住房、建新房不拆舊房，從而造成空房現(xiàn)象的產(chǎn)生，在城鄉(xiāng)結(jié)合部甚至出現(xiàn)一些空心村。目前，建設(shè)新農(nóng)村的成果不斷增加，農(nóng)民清醒認(rèn)識(shí)到房屋蘊(yùn)含的巨大升值能力，農(nóng)村住房不斷向村外擴(kuò)張，一些農(nóng)民在村內(nèi)有住房，又在村周邊重新興建住房，這就造成空心村[3]。這種現(xiàn)象極大浪費(fèi)了住房資源和農(nóng)村的土地資源。3.農(nóng)村占用耕地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)象比較普遍。城市商品住宅樓的價(jià)格飛速上漲，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地和住房?jī)r(jià)格也在不斷上漲，在豐厚的經(jīng)濟(jì)利益面前，一些地區(qū)的政府就在公路旁建設(shè)起頗具規(guī)模的商業(yè)住宅，以至于村道、公路旁的耕地被非法占用。另外一些開發(fā)商和村集體進(jìn)行合作開發(fā)建房的情況也普遍存在，這部分房子大多數(shù)是非法使用基本農(nóng)田或耕地建設(shè)的，沒有預(yù)售許可證和土地使用證，這就是所說的“小產(chǎn)權(quán)房”。盡管“小產(chǎn)權(quán)房”因其獨(dú)特性不能得到法律的保護(hù)，但這一現(xiàn)象在全國都發(fā)生甚至普遍存在，巨大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)滿足城市居民中低收入人群的需要。近年來，城鎮(zhèn)居民有在農(nóng)村購買共建房的現(xiàn)象，這些情況大部分發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部。4.使用權(quán)被征用的宅基地出現(xiàn)補(bǔ)償不足的現(xiàn)象。不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓低成本的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地成為城市發(fā)展后備選擇，甚至開始征用宅基地和住房建設(shè)住宅區(qū)。農(nóng)民住房和宅基地被征用后，土地用途從農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，價(jià)格也產(chǎn)生明顯增長(zhǎng)。這部分增長(zhǎng)的價(jià)值，如果是城市征用居民住房，那么增值部分歸房屋所有人擁有，但農(nóng)村宅基地是村集體所有的，這部分增值收入的歸屬就是村集體，農(nóng)民只能得到土地建筑的補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地具有雙重性，農(nóng)戶擁有使用權(quán)，而集體擁有所有權(quán)，兩種權(quán)力的分離讓農(nóng)民被征地時(shí)權(quán)益不能得到根本的保障，還助長(zhǎng)了一些地方政府亂占、亂批宅基地的情況發(fā)生，這種情況在城鄉(xiāng)結(jié)合部比較突出，由于宅基地所處的位置不同，地租也會(huì)有一些差別，這種差別形成農(nóng)村集體的追租情況。

二、農(nóng)村宅基地問題的原因及后果

宅基地面臨著流轉(zhuǎn)使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要和制度之間的矛盾，這個(gè)難題急需要求政府部門解決。制度是限制或刺激行為的規(guī)矩，如果制度供給在一定層次上落后，不能滿足發(fā)展的要求，就會(huì)出現(xiàn)新的價(jià)值，經(jīng)濟(jì)就會(huì)在此時(shí)發(fā)生扭曲的現(xiàn)象。這樣就會(huì)在租金和建設(shè)上消耗更多的能源，并產(chǎn)生沖突和摩擦[4]。近些年，出現(xiàn)大量由于土地被征用而產(chǎn)生的自焚、暴力抗訴等事件，拆遷上訪的人數(shù)呈現(xiàn)逐年增加之勢(shì)，追究其背后的原因，一方面，人口增加和土地資源缺失帶來的矛盾，土地升值需要傳統(tǒng)權(quán)力對(duì)物質(zhì)分配進(jìn)行重新界定和調(diào)整。另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)讓宅基地的價(jià)值一再升高，但在征用農(nóng)村土地時(shí)，補(bǔ)償款一般歸村集體所有，農(nóng)民僅僅能獲得地上物的賠償，出現(xiàn)集體賣地侵害農(nóng)民住房和宅基地使用權(quán)的事件而產(chǎn)生的矛盾，是宅基地所有權(quán)和使用權(quán)在補(bǔ)償方面的失衡。

三、宅基地制度的改革路徑

1.對(duì)傳統(tǒng)的配給制度進(jìn)行改革。我國資源匱乏、人口眾多，這就決定了在廣大農(nóng)村實(shí)行一宅一戶的必要性，城鎮(zhèn)也要利用稅收等制度對(duì)一戶多套住房進(jìn)行必要的控制，在根本上實(shí)施對(duì)資源均等化的分配?？v觀歷史，我國從北魏、唐朝時(shí)期就已經(jīng)實(shí)行均田制度，即一畝宅基地要分給三人使用，這個(gè)制度值得現(xiàn)代人借鑒。取得農(nóng)村宅基地的方法要和我國法律中獲取民事權(quán)利的原則相一致，就是農(nóng)村居民一出生就擁有一定數(shù)量的宅基地，并按戶申請(qǐng)的方式來獲得實(shí)際宅基地的使用和擁有，這樣既能夠保護(hù)每一個(gè)農(nóng)村居民的居住權(quán)，又能夠節(jié)約村集體的土地。對(duì)于婦女和老人在權(quán)益方面能起到一定的保障作用，也為流轉(zhuǎn)宅基地的利益和分配在產(chǎn)權(quán)方面進(jìn)行明確，達(dá)到減少財(cái)產(chǎn)糾紛的目的。2.在法律體系上確立起有償使用期。在地上權(quán)的傳統(tǒng)法律條文中建立起宅基地有償使用的規(guī)章制度。我國可以根據(jù)農(nóng)村實(shí)際制定相關(guān)的制度，對(duì)宅基地的建筑在抵押、贈(zèng)與、繼承及流轉(zhuǎn)過程中，受讓者能夠得到使用宅基地的權(quán)力，不符合申請(qǐng)條件的受讓者要執(zhí)行有償使用，期限不能超過房屋的使用壽命。政府部門還要根據(jù)各個(gè)地區(qū)的特點(diǎn)建立不同標(biāo)準(zhǔn)。3.農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制和成本差異。農(nóng)民是村集體的成員，在宅基地的使用上可以無償或者低成本獲取。在合法取得、使用宅基地時(shí)，如果這戶人家擁有一處以上的農(nóng)村宅基地，就要向村集體繳納一定數(shù)量的年租金或者土地使用費(fèi)，直至集體收回宅基地、建筑物失去使用和經(jīng)濟(jì)價(jià)值或宅基地按正常手續(xù)流轉(zhuǎn)出去為止。在農(nóng)村現(xiàn)有條件下建立宅基地壓力和退出機(jī)制，所謂壓力機(jī)制就是利用管理和經(jīng)濟(jì)的手段讓農(nóng)戶的多處宅基地的收益低于成本，讓農(nóng)民自覺讓出宅基地的方法。所謂退出機(jī)制也是利用經(jīng)濟(jì)管理的手段讓農(nóng)戶對(duì)多占的宅基地自動(dòng)退出的一種方式，這種方式允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，在退出時(shí)對(duì)建筑物進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、農(nóng)戶宅基地制度改革需要遵循的原則

1.確保農(nóng)村多元化所有制經(jīng)濟(jì)得到共同發(fā)展。首先，必須要以土地公有制為前提，針對(duì)農(nóng)村中所存在的多元化經(jīng)濟(jì)體制以及農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行改革。在改革農(nóng)戶宅基地制度過程中，需要將這些多元化經(jīng)濟(jì)體制與所有制經(jīng)濟(jì)組織視為平等，并通過法律手段來確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)及國有農(nóng)場(chǎng)等多個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)體得到長(zhǎng)足穩(wěn)定的發(fā)展。2.構(gòu)建合理化的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在此環(huán)節(jié)中，需要認(rèn)真分析與把握土地集體所有制與家庭承包經(jīng)營兩者之間的關(guān)系?，F(xiàn)行的土地承包關(guān)系，需要維持長(zhǎng)期不變的狀態(tài)，這樣才能夠更好地為農(nóng)戶承包權(quán)提供保障?？梢越Y(jié)合地方政策，適當(dāng)放寬土地經(jīng)營權(quán)，通過不斷創(chuàng)新與發(fā)展，結(jié)合發(fā)展需求在確保家庭經(jīng)營地位基礎(chǔ)上，促進(jìn)各種經(jīng)營模式的穩(wěn)定發(fā)展。3.以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向進(jìn)行改革。對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村中存在的不合理生產(chǎn)關(guān)系，需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，不斷完善與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，讓其經(jīng)濟(jì)體制類型能夠體現(xiàn)出在市場(chǎng)配置中的價(jià)值。國家及相關(guān)管理部門，需要加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)力度，協(xié)助各地區(qū)農(nóng)業(yè)樹立起競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，向著數(shù)量、質(zhì)量、效益多位一體的改革方向發(fā)展。4.為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供保障。農(nóng)戶宅基地制度改革，需要以農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)為切入點(diǎn)，最大化尊重農(nóng)民權(quán)利，為其合法經(jīng)濟(jì)利益提供保障。以此為基礎(chǔ)，再結(jié)合各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，認(rèn)真統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展策略，提升制度改革的公平性及效率。5.采用試點(diǎn)形式逐步推廣。開展農(nóng)戶宅基地制度改革時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)基層群眾樹立創(chuàng)新意識(shí)。通過對(duì)其進(jìn)行發(fā)展方向的引導(dǎo)，確保整個(gè)創(chuàng)新以堅(jiān)守底線為前提。結(jié)合不同地區(qū)發(fā)展需求與特征，大膽創(chuàng)新并制定具有差異性以及過渡性的制度?？梢詫⑺贫ǖ南嚓P(guān)政策、制度運(yùn)用于農(nóng)村改革試點(diǎn)當(dāng)中。一旦取得一定的成效，應(yīng)組織安排對(duì)制度進(jìn)行總結(jié)與復(fù)制，在其他地區(qū)逐步推廣。在此值得一提的是，如果改革過程中出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行法律相關(guān)內(nèi)容有所突破的事宜，必須要按法律規(guī)定進(jìn)行程序報(bào)批，在取得相應(yīng)授權(quán)之后，才能在適合的范圍中進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)作。6.堅(jiān)決擁護(hù)黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這里所提及的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指的是黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，也是為農(nóng)戶宅基地制度改革提供政治保證的有效途徑。在整個(gè)改革過程中，需要依法、依規(guī)地做好“三農(nóng)”工作，并通過不斷探索與研究，提升相關(guān)工作水平。堅(jiān)決擁護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各項(xiàng)改革能夠得到及時(shí)深化，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五、制訂出適合農(nóng)民宅基地發(fā)展的規(guī)劃

1.對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行合理、科學(xué)的規(guī)劃。隨著改革的深入，農(nóng)村宅基地也在不斷地改革，要對(duì)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌、合理布局并做到嚴(yán)格落實(shí)。從宏觀的角度上調(diào)控城鄉(xiāng)關(guān)系，從微觀的角度調(diào)節(jié)住宅結(jié)構(gòu)和農(nóng)村環(huán)境布局來對(duì)農(nóng)村的宅基地進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)和投資的農(nóng)民，鼓勵(lì)他們到城鎮(zhèn)定居，促進(jìn)農(nóng)村人口走進(jìn)城鎮(zhèn)[5]。在文化、醫(yī)療、教育等方面要向小城鎮(zhèn)和中心村集中，要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際需要建設(shè)供水、供電、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，增加農(nóng)村宅基地的合理性和規(guī)范性，促進(jìn)鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展。2.加快建設(shè)制度完善的農(nóng)村社會(huì)。加快建設(shè)體系完善的農(nóng)村社會(huì)，整合醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓養(yǎng)老金納入個(gè)人賬戶，統(tǒng)籌養(yǎng)老金，建立社會(huì)保障的調(diào)節(jié)和確定機(jī)制。建立起政府保障和市場(chǎng)配置的住房體制，在保障性住房方面加強(qiáng)管理和建設(shè)，滿足各類城鄉(xiāng)居民的需要。將宅基地建設(shè)逐步納入到社會(huì)保障機(jī)制中，通過農(nóng)民創(chuàng)收達(dá)到流轉(zhuǎn)宅基地、增加農(nóng)民收入的目的。并鼓勵(lì)農(nóng)民多形式、多渠道就業(yè)，健全人力市場(chǎng)，加強(qiáng)職業(yè)教育，全方位提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平。3.統(tǒng)一規(guī)劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。要促進(jìn)城市鄉(xiāng)村共同發(fā)展和繁榮，就要加大統(tǒng)籌的力度，增加發(fā)展動(dòng)力、縮小城鄉(xiāng)差別，讓農(nóng)民在對(duì)現(xiàn)代化成果進(jìn)行分享時(shí)，加快建設(shè)現(xiàn)代化的步伐。要打破固有城鄉(xiāng)土地機(jī)制，尋找社會(huì)保障、金融財(cái)政、產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)等方面一體化進(jìn)程機(jī)會(huì)，要在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)規(guī)劃等問題上提高資源配置均衡和交易的公平性。4.建立起有序、規(guī)范、統(tǒng)一的宅基地市場(chǎng)。隨著社會(huì)發(fā)展，我國已經(jīng)建立起比較完整的經(jīng)濟(jì)體制，形成市場(chǎng)體系的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)。但在農(nóng)村宅基地方面的制度比較欠缺，人們?cè)谛滦蝿?shì)下要完善宅基地的市場(chǎng)，協(xié)調(diào)供需關(guān)系，清醒的認(rèn)識(shí)到要改變傳統(tǒng)宅基地的形式就要改變無償使用宅基地的模式，更加合理利用土地資源，建立起有序、規(guī)范的宅基地交易市場(chǎng)。只有通過制度改革，準(zhǔn)許宅基地進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，建立起流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，并創(chuàng)建有序、規(guī)范、統(tǒng)一的宅基地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大程度的保護(hù)農(nóng)民切身利益。5.加大農(nóng)業(yè)科技體制改革的力度。想要順利推動(dòng)農(nóng)戶宅基地制度改革，需要以科技興農(nóng)、人才強(qiáng)農(nóng)等多項(xiàng)策略為指導(dǎo)思想。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)管理部門所存在的陳舊理念，通過整合與共享農(nóng)業(yè)科技資源，完成協(xié)同創(chuàng)新的管理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教之間的融合。此外，還需要健全農(nóng)業(yè)科研立項(xiàng)和成果轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)機(jī)制，制定科學(xué)化、合理化的激勵(lì)機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化效率，與基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系形成良好的合作關(guān)系，以多元化的推廣服務(wù)滿足不同農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

六、結(jié)語

我國農(nóng)村正在建設(shè)以政府保障為主，以家庭和鄉(xiāng)村集體保障為輔的多層次、多形式的保障體系，用來置換住房和宅基地的功能。在獲得宅基地原始使用權(quán)時(shí)，要參考取得其他物權(quán)的理論，在實(shí)際生產(chǎn)生活中，要充分發(fā)揮集體在分配農(nóng)村宅基地的主導(dǎo)地位，并使用物權(quán)登記的法則來達(dá)到公示和保障農(nóng)民宅基地利益的根本目的。

作者:勞燕玲 單位:欽州學(xué)院

參考文獻(xiàn)：

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