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我國在積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的背景下，在經(jīng)濟實現(xiàn)良性增長的環(huán)境下，地方政府債務(wù)規(guī)模也逐年擴大，銀行不良貸款也隨之增加，其償還能力問題引起各級政府的高度關(guān)注。特別是中國人民銀行、證監(jiān)會、財政部等對地方政府的負債規(guī)模和償債能力引起了警覺。

一、我國地方政府融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.從債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)看

我國的資產(chǎn)負債表在總體上是處于良性發(fā)展態(tài)勢，地方政府的杠桿率偏高仍存在一定的潛在風(fēng)險。到2014年末，地方政府總資產(chǎn)108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產(chǎn)77.92萬億元。從負債方看，比重比較大的兩項分別是借入款項和債券融資，其中與地方融資平臺相關(guān)的銀行貸款、城投債以及基建信托比重相對較大。在資產(chǎn)中，絕對比重的土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力受到房地產(chǎn)市場變化的限制，地方債務(wù)風(fēng)險盡管總體可控，但地方政府抵御債務(wù)風(fēng)險能力同樣也受到相應(yīng)限制。2014年到期需償還的政府負有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。隨著債務(wù)增速提高，籌資結(jié)構(gòu)也趨向復(fù)雜化，現(xiàn)有償債能力的持續(xù)性受限，集中償付到期債務(wù)的流動性風(fēng)險依然存在，其中或有債務(wù)的風(fēng)險敞口正在加大。我國地方政府杠桿率為42.7%，而中央政府的杠桿率僅為15.1%。降低政府債務(wù)存量的空間巨大，占到全部政府實際支出的近四成是黨政公務(wù)以及包括行政事業(yè)的開支。用五年、十年的時間逐步降低到不超過15%，除地方債務(wù)置換有一定的空間外，從地方融資平臺貸款轉(zhuǎn)向政策性金融機構(gòu)負債，由地方向中央轉(zhuǎn)移杠桿。基于上述債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過杠桿調(diào)整與杠桿轉(zhuǎn)移來化解地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險，地方去杠桿、中央加杠桿成為一個必然的政策選擇。

2.從償債來源看

貸款的主要償債來源是地方財政收入，納稅人是最終的買單人。地方債務(wù)償債主體：(1)中央政府。為解決地區(qū)發(fā)展的不平衡問題以及縱向財政不平衡問題，中央政府主要通過轉(zhuǎn)移支付加以彌補。(2)地方政府。地方經(jīng)濟的發(fā)展主要靠地方政府的推動，政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展。其中貸款的90%左右的還款來源來自于土地轉(zhuǎn)讓金和地方政府財政安排。(3)地方商業(yè)銀行。當(dāng)?shù)胤截斦Y金出現(xiàn)短缺時要解決的途徑是地方政府通過其融資平臺向地方商業(yè)銀行借款。由于以財政收入為擔(dān)保的融資平臺，地方政府平臺的貸款信息透明度一般較低。一旦償債逾期，銀行的呆賬、壞賬自然會上升。(4)納稅人。地方政府融資平臺進行投資的項目更多的公共事業(yè)、公共設(shè)施的建設(shè)，其主要的償債資金最終也來源于納稅人。銀行的不良資產(chǎn)負債率太高時，中央政府為了保證我國的金融安全，不得不采取各種措施來降低銀行的不良資產(chǎn)率，最后則可能通過央行發(fā)行人民幣的形式，沖銷不良資產(chǎn)，用通貨膨脹的形式，讓人民大眾成為利益受損者。(5)政府債券買受人。為了籌措資金，地方政府發(fā)行政府債券，盡管可以減輕地方政府的財政收支壓力，地方融資平臺的風(fēng)險就可能轉(zhuǎn)嫁到那些投資地方債券的投資者身上。(6)銀行資產(chǎn)證券買受人.商業(yè)銀行為了分散風(fēng)險、降低自身損失，銀行將融資平臺的貸款組合成證券向市場出售，投資這些債券的投資者來承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險。

3.從資金運營監(jiān)管看

在政府負債資金的分配和使用方面。由于我國的財政預(yù)算歷來是軟約束，政府的財政預(yù)算、分配和使用，不須人大審批。其中預(yù)算只要例行報告即可。關(guān)于我國在政府負債資金的分配和使用方面，完全由地方政府融資平臺投資的公司和部門獨立使用，無需經(jīng)過人大的審批，也無需人大無法監(jiān)督；在債務(wù)的償還與風(fēng)險防范方面。國外有嚴格的規(guī)定和要求，都必須建立來源可靠的償還基金。議會就可以禁止政府負債，并責(zé)成政府必須在規(guī)定時間內(nèi)償清債務(wù)。同時，議會還可以隨時對政府債務(wù)資金的分配和使用情況、償還資金的籌集與管理情況、債務(wù)風(fēng)險情況等要求政府作出報告。一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即責(zé)成政府進行整改。可是，在我國，政府在安排年度預(yù)算時，沒有限定必須安排足夠數(shù)量的債務(wù)償還資金。人大也無權(quán)責(zé)成政府必須在規(guī)定時間內(nèi)償清債務(wù)，償還資金的籌集與管理情況、債務(wù)風(fēng)險情況等無需政府向人大作出報告。絕大多數(shù)地方都沒有建立債務(wù)償還基金，也沒有建立債務(wù)風(fēng)險防范機制，國家沒有建立本屆政府重大經(jīng)濟發(fā)展失誤責(zé)任的終身追究責(zé)任制，加之公益項目投資貓膩的存在和誘惑，以及地方政府官員并不健全的政績考核機制的存在，本屆政府以新債還上屆(或本屆政府的舊債。結(jié)果，債務(wù)越還越多，風(fēng)險越積越大。

二、地方政府債務(wù)形成原因分析

在現(xiàn)有的一系列制度和體制環(huán)境下，由于地方政府借債機制、債務(wù)救援機制以及預(yù)算硬約束機制等制度的缺失，地方政府借債行為幾乎失去有效控制。加之地方政府官員政績考核機制是地方政府債務(wù)風(fēng)險猛增的主要原因。我國地方政府追求政績高導(dǎo)致債務(wù)高是地方政府在現(xiàn)行政治制度和經(jīng)濟體制約束下的理性選擇。目前，由于中央政府和地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱的分稅制的存在，地方政府的收入減少和預(yù)算外資金規(guī)范化管理，地方政府收入的主要來源：土地財政、非稅收入，其收入能力受到嚴重制約；隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，滿足地方政府支出需求的逐年缺口增大，當(dāng)?shù)胤绞聶?quán)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)提供責(zé)任還在加大時，在追求預(yù)算平衡的法律框架下，地方政府的收支缺口只能借助于增加政府債務(wù)來填補財政支出缺口。另一方面，地方政府經(jīng)濟增長激勵、地區(qū)間競爭激勵和政府官員的政績考核激勵，誘使地方政府采取“透支”發(fā)展政府經(jīng)濟。地方官員任期短期化導(dǎo)致政府短期經(jīng)濟行為的存在，現(xiàn)任地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)向繼任者和中央政府轉(zhuǎn)移舉債成本、轉(zhuǎn)嫁債務(wù)危機責(zé)任。我國現(xiàn)有財政收支信息透明度不高，債務(wù)管理且缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性，針對縱向財政不平衡，中央政府主要通過轉(zhuǎn)移支付加以彌補。地方政府的借債受益明顯大于借債成本，從而形成地方政府主動舉債和過度舉債的局面。隨著政府債務(wù)的擴張，消化債務(wù)的工作比起舉債來說就顯得尤為重要。債務(wù)累積增量能夠被有效消化，則就不可能性發(fā)生債務(wù)危機；若債務(wù)消化的增量和速度趕不上擴張的增量和速度，則發(fā)生債務(wù)危機的可能性就增大。因此，從長期來看，在經(jīng)濟穩(wěn)定增長的前提下，確保其質(zhì)量和效益，須積極采取相應(yīng)的措施及時消化政府債務(wù)的增量，保持政府債務(wù)的穩(wěn)健性和可持續(xù)性。

三、我國地方債務(wù)籌劃與消化的建議

在現(xiàn)有的政治制度下，我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險主要由中央政府承擔(dān)，盡管發(fā)生債務(wù)危機的可能性極小。但如果任其擴大，隨著債務(wù)的不斷累積，發(fā)生債務(wù)危機將成為必然，為此，我們必須采取積極應(yīng)對措施，通過有效降低消化債務(wù)存量、合理控制債務(wù)增量，確保地方政府債務(wù)的安全性。

1.調(diào)整中央與地方政府的財政收支結(jié)構(gòu)，降低地方政府債務(wù)存量

加大財稅體制改革力度,，盡快明確以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央和地方財稅關(guān)系。按照公共產(chǎn)品的層次性來合理劃分各級政府的支出責(zé)任和范圍，全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央財政負責(zé)；跨地區(qū)由中央和地方財政共同承擔(dān)，并按具體項目確定分擔(dān)的比例；基礎(chǔ)教育、計劃生育、公共衛(wèi)生等應(yīng)由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財力給予地方來完成：屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財政負責(zé)，相應(yīng)的財權(quán)、財力應(yīng)同時全部劃歸地方。合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系，以及相應(yīng)的充足的稅源和財力。提高共享稅中的增值稅的地方分享比例，不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅、社會保障稅等新稅種，都應(yīng)該劃為地方稅種。只有這樣，才能做到各級政府都有相應(yīng)的財權(quán)和財力保證，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，政府財力上升，減少地方政府對土地財政的依賴。推動民間資金投資建設(shè)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵和吸引民間資金參與準公益性項目建設(shè)。地方政府債務(wù)存量自然會下降。

2.推進內(nèi)生型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效消化債務(wù)存量

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)是地方新的經(jīng)濟增長點。城鎮(zhèn)化有利于釋放巨大的內(nèi)需市場潛力，為經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊的內(nèi)需尤其是農(nóng)村內(nèi)需市場市場和持久的動力，通過健全農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度，改革農(nóng)村集體土地征收制度。積極探索符合規(guī)劃、經(jīng)批準使用農(nóng)村集體建設(shè)土地的城鎮(zhèn)經(jīng)營性項目由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以多種方式參與土地開發(fā)經(jīng)營的有效形式。有效配置農(nóng)村的土地資源，不僅能為農(nóng)民提供大量的就業(yè)機會，而且可發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)和輻射效應(yīng)，促進農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。促進社會經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益的提升。同時為地方政府財力提供相應(yīng)的財源，政府內(nèi)生型城鎮(zhèn)化建設(shè)將會成為吸收政府債務(wù)增量的主要渠道。

3.引入民間資本進入共益領(lǐng)域，降低和消化政府負債存量

地方政府主要承擔(dān)純粹公益性項目投入，對可以實行市場化運作的盈利性基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵和支持民間資本進入；對于半盈利性項目，應(yīng)以民間投資為主體，充分發(fā)揮民營企業(yè)在經(jīng)營機制、運作效率等方面的優(yōu)勢和活力，有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。建立地方政府債券市場，將城投債進一步規(guī)范發(fā)展為市政債。放開市場準入，加快形成改善公共服務(wù)的合力，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題。在保障政府投入，加強非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，發(fā)揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營，促進改善城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)。

4.規(guī)范信貸管理機制，合理安排控制債務(wù)增量

對貸款投向須認真審查，使其符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求；應(yīng)根據(jù)符合產(chǎn)業(yè)政策要求的項目向融資平臺公司新發(fā)貸款，嚴格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定；高度關(guān)注貸款風(fēng)險控制，落實貸款集中度要求，堅持授信審批的原則、程序、標準，按要求將符合抵押條件的項目資產(chǎn)或項目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保；應(yīng)注重加大對貸后管理監(jiān)督和檢查力度，依不同情況嚴格進行貸款質(zhì)量分類，適時調(diào)整融資平臺公司各類貸款的風(fēng)險權(quán)重。建立健全依法監(jiān)管、多層次、全方位的地方債務(wù)監(jiān)管體系，防范政府地方性負債無約束擴張、償債風(fēng)險增大。

5.授權(quán)地方政府發(fā)行債券，合理控制政府債務(wù)增量

授權(quán)地方政府發(fā)行債券。堅持全面監(jiān)管與重點監(jiān)管有效結(jié)合，不斷強化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管制度執(zhí)行水平；地方發(fā)債的規(guī)模必須報經(jīng)地方人大通過；地方發(fā)債的發(fā)債目的、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債期限、發(fā)債程序等都須納入地方人大的監(jiān)管范圍，并向社會公示；對發(fā)債的項目進行年度和專項審計，審計結(jié)果須報地方人大進行審議。推進建立健全全口徑的財政預(yù)算體制，將部分體制外收支納入預(yù)算，消除所有其他預(yù)算外收支行為，真正實現(xiàn)全口徑的財政透明。公開。

6.削減政府行政開支降低政府債務(wù)存量

如果政府每年按5%的比例壓減行政開支，全國壓減的債務(wù)規(guī)模約為51.4億元。政府的公務(wù)用車、出國出境、公用支出、行政后勤、行政基建、行政接待、住房補貼均應(yīng)制定實施細則，明確相關(guān)標準，實行行政經(jīng)費和‘三公經(jīng)費’的預(yù)決算公開。通過簡政放權(quán)，徹底清理政府干預(yù)企業(yè)、干預(yù)市場的一切不當(dāng)政策和措施，徹底清理政府法律之外一切收費政策，切實減輕企業(yè)負擔(dān)，提升實體經(jīng)濟的創(chuàng)稅能力水平。通過精簡政府機構(gòu)，徹底解決行政機構(gòu)中的機構(gòu)臃腫、重疊，權(quán)力交叉、機構(gòu)虛設(shè)等問題，精簡政府人員編制、清理政府超標的辦公用房和設(shè)施，人大嚴格按行政開支的標準審核行政開支的預(yù)算方案，方案審批前向納稅人公示，并征求意見。實現(xiàn)政府行政開支預(yù)算硬約束。堅決防止超標準列支會議費、出國費，在計劃外召開會議和組織出國，自行改變項目支出內(nèi)容，向下屬單位和其他單位轉(zhuǎn)嫁行政費用等。

作者:李善山 單位:泰州學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院