導語：區(qū)際森林生態(tài)補償機制詮釋一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要]森林生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)應當包括區(qū)內(nèi)(縱向)補償機制和區(qū)際(橫向)補償機制.我國森林生態(tài)效益補償基金制度為區(qū)內(nèi)機制的實施提供了制度上的保障,而對于區(qū)際補償制度則缺乏相應規(guī)定.區(qū)際森林生態(tài)補償建立在生態(tài)利益的依存性和行政上的無隸屬性的基礎之上.其建立需要制定有關區(qū)際森林生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系,建立、完善相關組織機構及增強公眾生態(tài)意識和完善我國政府績效考核制度.

[關鍵詞]區(qū)內(nèi)補償區(qū)際補償生態(tài)補償

2001年我國開始踐行森林生態(tài)補償制度,這種補償制度的實施建立在現(xiàn)有的行政區(qū)劃的劃分之上.也就是說,國家按照一定的林地數(shù)量采用縱向財政轉(zhuǎn)移支付的方式,將補償給予各省.各省根據(jù)自己的經(jīng)濟狀況在將中央的給付基金下發(fā)的同時,有些省份還會給予一定的省對市(或縣)的補償,這也是建立在行政區(qū)劃劃分的基礎上的.各個省份還根據(jù)自己的生態(tài)特點,規(guī)定了若干地方生態(tài)林由省級政府按照地方性法規(guī)或者命令給予一定補償.這種地方性生態(tài)林的補償比國家生態(tài)林的補償往往少一些.這種森林補償制度的實施路徑有一定的道理,因為現(xiàn)在的國家管理是建立在縱向分割控制的基礎上的同時,所有的稅收及分配也是按照這個路徑流動的.但是對于森林生態(tài)補償制度的實施來說,這不應該是一個完全的路徑,還應當輔之以其他方式.

一、區(qū)際森林生態(tài)補償機制建立的基礎

所謂區(qū)際生態(tài)補償,就是指按照行政區(qū)域如省內(nèi)、市內(nèi)、縣內(nèi)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)的劃分,按照公平合理的一般性原則,對受益地區(qū)與受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護地區(qū)進行生態(tài)補償.區(qū)際生態(tài)補償產(chǎn)生的機理不同于區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償,特別是在財政劃撥上.縱向劃撥的目的是政府補貼社會成本和私人成本之間的差異,從而解決公共物品供給不足,提高整個社會的福利水平.區(qū)際生態(tài)補償則基于公平理念,按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t,由生態(tài)受益地區(qū)給予受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)給予保護地區(qū)一定的經(jīng)濟補償.區(qū)際生態(tài)補償存在的前提是生態(tài)利益的依存性、行政上的無隸屬性.所以,區(qū)際生態(tài)補償往往是通過橫向財政轉(zhuǎn)移支付或者一定主體間的給付來完成的.

(一)生態(tài)利益的依存性

生態(tài)是一個非常廣泛的概念,包括人在內(nèi)的生物與環(huán)境間的一種相互作用關系,是一種整體、協(xié)同、循環(huán)、自生的良好文脈、肌理、組織和秩序.其在外延上包括兩型社會的生態(tài)健康,一是區(qū)域生態(tài)健康,就是水土、氣等生態(tài)因子的狀況--是產(chǎn)業(yè)生態(tài)健康,即我們生產(chǎn)的產(chǎn)品從資源開發(fā)、加工、流通、消費,到廢棄后再循環(huán)的全生命過程的健康三是每個人所居住的人居環(huán)境,就是人居生態(tài)健康,包括相應的基礎設施以及就業(yè)、飲食、住、行、玩這五類人類基本活動的健康四是人文生態(tài)健康,包括人類發(fā)展指數(shù),體制和諧、文明顯示度的總和,特別是社會發(fā)展總值,其中GDP是很重要的一個方面,但不是全部.當然這是廣義上的生態(tài)關系,我們常使用的是第一層意義上的.基于生態(tài)系統(tǒng)的關聯(lián)性,一個地區(qū)的生態(tài)狀況往往會影響到另外一個區(qū)域的生態(tài)狀況.例如,長江上游樹木砍伐引發(fā)的水土流失造成了下游的河道堵塞北京的沙塵暴則主要源于境外的內(nèi)蒙古國東南部戈壁荒漠區(qū)、哈薩克斯坦東南部荒漠區(qū)以及境內(nèi)的內(nèi)蒙古東部的渾善達克沙地中西部、阿拉善盟中蒙邊境地區(qū)(巴丹吉林沙漠)、新疆南疆的塔克拉瑪干沙漠和北疆的庫爾班通古特沙漠.如果我們將行政區(qū)域按照生態(tài)意義來進行區(qū)分,會發(fā)現(xiàn)至少在相對意義上,一個區(qū)域的生態(tài)狀況依賴于另一區(qū)域.一個區(qū)域?qū)τ谧约簝?nèi)部事物的處理會影響到另一區(qū)域的存在狀況,當然這種影響可能是積極的也可能是消極的.這種生態(tài)利益的依存性是森林區(qū)際生態(tài)補償制度建立的客觀基礎.

(二)行政上的無隸屬性

區(qū)際生態(tài)補償產(chǎn)生是由行政上邊界與生態(tài)利益的邊界不一致造成的.要達到兩者一致完全可以通過管理機關的內(nèi)部協(xié)調(diào)、利益均衡來實現(xiàn).區(qū)內(nèi)生態(tài)補償,從生態(tài)補償?shù)慕嵌葋碚f,社會邊際成本收益與私人邊際成本收益存在背離,無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu).這就意味著市場機制在這種狀態(tài)下無法發(fā)揮其作用和效能.這種情況下,最主要的是政府通過稅收、補貼等干預手段,使這種外部效應內(nèi)化.政府的縱向財政劃撥職能應當是實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)淖钣行У?、最及時的、在現(xiàn)階段也是最主要的手段和方式,但是單純依賴這種方式很難達到生態(tài)效益.區(qū)際生態(tài)補償中,生態(tài)利益的建設者和生態(tài)利益的受益者不屬于同一行政區(qū)域,在行政和財政上相互就沒有管轄權.在很多情況下,生態(tài)利益的建設者往往是在犧牲自己經(jīng)濟利益情況下進行生態(tài)建設的(例如限制樹木砍伐、封山育林等措施的實施).生態(tài)利益的受益方在享受其利益的同時并沒有給自己的經(jīng)濟建設造成任何負擔.這樣就造成了兩大區(qū)域之間的矛盾和摩擦.基于社會公平、效率的考量,生態(tài)受益者區(qū)域的主體(現(xiàn)在主要表現(xiàn)為各個地方政府)應當給予生態(tài)建設者區(qū)域的主體一定的補償.由于這兩個區(qū)域的主體行政上沒有隸屬關系,區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹饕獙崿F(xiàn)方式為財政轉(zhuǎn)移支付.區(qū)際生態(tài)補償制度建立的基礎是為了平衡各個主體的利益分配,并非用于提升整個社會的福利.區(qū)際生態(tài)補償?shù)难a償主體(補償人和受益人)之間沒有管理與被管理的關系,也就不存在命令與服從.

二、森林區(qū)際生態(tài)補償制度建立的障礙

(一)生態(tài)補償標準難以界定

從宏觀上說,生態(tài)補償?shù)慕缍ǚ譃槿齻€階段:最高階段--生態(tài)補償,即完全按照森林生態(tài)價值通過價值規(guī)律的作用確定補償標準中級階段--基本損失補償,即補償由于為保證森林的生態(tài)價值而損失掉的機會成本以及其他財產(chǎn)利益損失初級階段--生態(tài)維護成本,即補償在進行生態(tài)效益維護時所需要的人力及物力成本.我國現(xiàn)今建立的森林生態(tài)補償基金制度基本上是以縱向的財政劃撥為主,其主要作用也在于完成初級階段的補償.之所以選擇這種補償標準,在經(jīng)濟意義上受國家和地方政府財力限制因素的影響.另外,中級標準和最高標準的可度量性及各個地方的差異性也是一大難題.橫向的財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立,在一定程度上豐富了森林生態(tài)補償基金的來源,為從初級階段標準向中級階段標準的邁進提供了資金基礎.但是這種轉(zhuǎn)移支付應當給予額度的確定又成了一個難題.這個標準既需要有一定的客觀依據(jù),又需要能夠為資金給付方的地方財政所接受.我國個別區(qū)域?qū)嵭械牧饔蛏鷳B(tài)橫向補償是按照用水量比例等方法來分攤生態(tài)補償費用的.

(二)橫向生態(tài)補償缺乏強制性規(guī)定

由于生態(tài)建設的負外部效應,使得生態(tài)利益的建設者與生態(tài)利用的收益者存在外部的分離.生態(tài)利益同時具有公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品兩種性質(zhì).公共產(chǎn)品非競爭性和非排他性的特點決定了其在使用過程中容易產(chǎn)生兩個問題:公地的悲劇--過度使用和搭便車--供給不足.俱樂部產(chǎn)品主體的利益相關聯(lián)性,決定著各個俱樂部成員既然共享生態(tài)利益,則必須分擔生態(tài)成本.對于公共產(chǎn)品來說,中央政府的干預是解決問題的最有效的手段和方式,我國《森林法》及《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》等法律、法規(guī)的頒布使得縱向生態(tài)補償機制基本建立.但是對于俱樂部產(chǎn)品要求的橫向生態(tài)補償機制尚缺少強制性的、可實施的規(guī)則作為依據(jù).基于各種地方利益的考慮,生態(tài)受益者的生態(tài)補償行為很難規(guī)范化、制度化.

(三)橫向生態(tài)補償運行缺乏相應組織、管理機構

橫向生態(tài)補償機制能夠順暢地運行,不僅需要一定的機構從中進行協(xié)商、斡旋,還需要相應的爭端解決機制的存在.在某種程度上說,區(qū)際生態(tài)補償是一種博弈行為.只有強化相關機構,使各個利益主體認識到生態(tài)建設對自己和諧發(fā)展的重要意義,才能實現(xiàn)各主體利益的最大化.這樣就需要有一定的機構從中完成利益協(xié)調(diào)、日常聯(lián)絡、推出建議和咨詢等工作.同時,由于生態(tài)補償金額的確定、使用牽涉到當事人各方的利益,需要一定的游離于各方主體之外的機構根據(jù)客觀數(shù)值和實際需要進行界定.另外,在橫向生態(tài)補償實施的過程中,各方主體之間可能發(fā)生這樣抑或那樣的糾紛和爭端,需要有一定的機構來進行解決.當然這些機構中,有的在性質(zhì)上是執(zhí)行國家行政管理職能的,有的屬于市場性的,有的則屬于中立的、準司法性質(zhì)的.

三、關于建立區(qū)際生態(tài)補償機制的構想

(一)制定有關區(qū)際森林生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系

在現(xiàn)代社會,法律是建立秩序的前提,是人們交往的語言和行為的底線.對于區(qū)內(nèi)(縱向的)生態(tài)補償,我國已有較為完整的法律規(guī)范體系,其在構成上不僅包括法律、行政法規(guī),而且還有各種地方性法規(guī).由于區(qū)際生態(tài)補償?shù)睦鎱f(xié)調(diào)性,為其制度上的設定增加了難度.但是,也只有通過立法的方式予以規(guī)定,才能完成實現(xiàn)區(qū)際生態(tài)補償所要求的高度的理性、規(guī)范性和效率性才能改變區(qū)際生態(tài)補償存在的短效性和一時性的特點,使其能夠長期、穩(wěn)定的實施同時才能豐富和完善我國具有中國特色的社會主義法律體系.區(qū)際生態(tài)補償具有很強的地方色彩,如果不通過立法、特別是中央立法形式搭建出一個平臺,在現(xiàn)實社會中很難得到貫徹.通過對區(qū)際森林補償機制的規(guī)范,可以明了政府之間、政府與個人等主體在生態(tài)補償方面的職責、權利和義務可以均衡各級、同級政府之間的利益分配可以明晰生態(tài)補償標準的具體確定方式和實現(xiàn)方式等等.區(qū)際生態(tài)補償?shù)姆蓱紫纫詰椃ǖ姆绞襟w現(xiàn),這樣不僅體現(xiàn)了其基本權利、義務的性質(zhì),也為各個部門法的規(guī)定提供了可操作的空間.其次,在現(xiàn)有的《森林法》《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水土保持法》中增設或者補充區(qū)際生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容.最后,在已有的《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的基礎上,增設區(qū)際生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容,并將其名稱改為《森林生態(tài)補償基金管理辦法》.此辦法對于縱向的劃撥方式建立的基金使用,有比較詳盡的規(guī)定,但是對于其多樣化的實現(xiàn)形式規(guī)定不足.當然,這種不足產(chǎn)生的原因是其設立時規(guī)范對象的限制造成的.鼓勵各個具有立法權的省、直轄市、自治區(qū)等地方政府以地方性法規(guī)的方式對區(qū)際生態(tài)補償制度予以規(guī)定.除此之外,也需要完善其他相關法律部門的規(guī)定.例如,在刑法、行政法中對于破壞生態(tài)環(huán)境的行為根據(jù)相應情節(jié)處以刑罰或者行政處罰等等.

(二)建立、完善相關組織機構

相應的機構是實施制度的最基本的組織結構.在區(qū)際生態(tài)補償制度的機構設置上,應當包括決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、糾紛解決及中介等機構.第一,決策和監(jiān)督機構.區(qū)際生態(tài)補償與區(qū)內(nèi)生態(tài)補償?shù)臎Q策機制存在一定的差異,因為前者的協(xié)調(diào)性似乎更強.但是這也孕育了區(qū)際生態(tài)補償制度的另外一個特點,即其決策上的多元性.在區(qū)際生態(tài)補償中,其建設者或受益者很少以單一行政主體的形式出現(xiàn).這樣各種利益主體之間的利益沖突表現(xiàn)得更加明顯.相應的區(qū)域管理機關和森林管理機關在作出重大決策時,應當吸收各方代表參加,舉行各種聽證會.這樣不僅體現(xiàn)了決策過程的民主性,也保障了決策的可執(zhí)行性.區(qū)際森林生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督也十分重要.只有健全相應的監(jiān)督機制,才能保障區(qū)際補償?shù)母黜椫贫鹊靡载瀼芈鋵?這里我們所說的監(jiān)督是專門機關的監(jiān)督,當然還包括社會輿論的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等等.第二,協(xié)調(diào)和糾紛解決機構.這種協(xié)調(diào)既包括建立利益共同體之前對相關制度、補償模式及其數(shù)額的協(xié)調(diào),還包括發(fā)生生態(tài)沖突之后,為保障各方利益的最大化實現(xiàn)整體的生態(tài)和諧、使受損方的利益得到補償而進行的各種協(xié)商.在國際范圍內(nèi)區(qū)域性的協(xié)調(diào)機構形式已經(jīng)比較成熟,例如歐盟國家為保護萊茵河成立的萊茵河保護國際委員會等.地方政府之間的協(xié)議具有契約性的特點,簽訂后的執(zhí)行過程中可能會發(fā)生這樣抑或那樣的糾紛.在西方國家存在政府間訴訟的類型,由于我國單一制的國家形式不建議采用這種方式.可以采用申請共同的上級政府來解決或者通過類似于行政復議的方式解決有關政府之間的爭議.第三,有關的中介機構.區(qū)際森林生態(tài)補償制度的建立,在很大程度上依賴于有關機關對于生態(tài)效益的評估和考量.這個機構所提供的數(shù)據(jù)必須是客觀的,這個機構所處的立場和地位也必須是中立的.隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善,類似于會計師、審計師、評估師等中介機構已趨完善.但是由于我國生態(tài)建設的速度低于經(jīng)濟發(fā)展的速度,所以相應的有關環(huán)境評估、生態(tài)損益評估等中介機構尚未建立.這些中介機構的建立,不僅可以為生態(tài)補償實施提供客觀的依據(jù),也可以豐富我國市場經(jīng)濟的內(nèi)容.

(三)增強公眾生態(tài)意識和完善我國政府績效考核制度

公眾生態(tài)意識的提高對于建立和完善區(qū)際生態(tài)補償制度具有重要意義.通過日常的教育和各種媒體可以讓公眾了解人和自然具有一定的整體性、關聯(lián)性.生態(tài)環(huán)境的建設和經(jīng)濟建設一樣需要付出努力.這樣才能使公眾了解政府生態(tài)投入的合理性,同時也能提高公民個人的各種生態(tài)投入.實際上,近期頻繁的各種自然災害以及氣候問題,已經(jīng)使絕大多數(shù)人認識到生態(tài)對于我們生活的重要意義.我們宣傳、教育的關鍵在于讓公眾認識到自己的行為也會對生態(tài)狀況產(chǎn)生影響.政府及其公務人員的績效考核制度是我國近年來行政體制改革的一個重要內(nèi)容.政府績效的評估指標包括公共決策的科學性、政策及法規(guī)的連續(xù)性、政府行為公開性、透明度以及公務員隊伍的廉潔、務實、勤政、高效等.各級政府往往以其作為自己行為的指南.GDP成為考核的首要條件,就產(chǎn)生了重經(jīng)濟輕環(huán)境,甚至只是將生態(tài)建設作為經(jīng)濟建設的一個抓手的問題.如果將生態(tài)指標、將生態(tài)作為行為作為政府績效考核的內(nèi)容,那么其行為的主動性會大大提高,區(qū)際生態(tài)補償制度也能得到較好的落實.

區(qū)際生態(tài)補償尚屬培育中的事物,其建立對于豐富和完善我國生態(tài)補償制度、增加生態(tài)補償基金、實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)亩嘣榷季哂兄匾饬x.

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