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內容摘要：經濟適用房對完善我國城鎮(zhèn)住房保障制度、促進房地產業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了作用，但現(xiàn)實中，經濟適用住房的運作存在著若干問題。本文針對我國現(xiàn)行的經濟適用房制度在運作中暴露出的問題，提出了經濟適用房新的運作模式。

關鍵詞：經濟適用房問題模式

經濟適用住房是政府提供政策優(yōu)惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房，是我國城鎮(zhèn)住房保障制度的重要組成部分。近幾年，經濟適用住房的開發(fā)與建設，對改善城鎮(zhèn)中低收入居民的住房條件，完善我國城鎮(zhèn)住房保障制度，促進房地產業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。但同時經濟適用住房制度的運作中也存在著很多問題，值得我們總結、反思和完善。

經濟適用住房制度運作中存在的問題

政策定位上存在的問題

經濟適用住房最早出現(xiàn)在國發(fā)（1998）23號文件中，其明確提出經濟適用房面向中低收入者，并且要使經濟適用房成為國家住房供應體系的主體之一。按照政策的最初設計，經濟適用房供應量要占到住房供應總量的70%－80%。最近為了平抑房價，很多地方都在強推經濟適用房，要求經濟適用房占住房市場供給主體地位。那么，這種經濟適用房政策定位是否可行呢？

經濟適用住房作為國家住房供應體系的主體政策定位源于政府“居者有其屋”的指導思想，即長期以來政府一直把居民擁有自己的住房看作是一種使命。筆者認為，“居者有其屋”的實質是讓百姓都能安居樂業(yè)，并不一定要求家家都有自己的房產。即使在美國，仍有三分之一的人租房而居，并不是戶戶都有自己的房產。

我國的中低收入者數(shù)量龐大，地方政府財力無以支持大規(guī)模的開發(fā)經濟適用住房。而且經濟適用住房占用的土地是劃撥用地，免交土地出讓金。而土地出讓金又是地方政府財政收入的重要來源。因此，地方政府缺乏經濟動力去推動經濟適用住房的開發(fā)，甚至在變相地抵制開發(fā)。即使那一小部分用于經濟適用房開發(fā)的土地，也多處于偏遠地段，而且配套很不完善。從2004年我國商品住宅的投資結構看，經濟適用房投資比重持續(xù)下降，由2003年的6.13％下降至4.61％，為1998年以來最低，近5年間減少了6個百分點。

經濟適用房是政策性商品房，一個政策性商品住房的供給占主體地位的住宅市場，不利于土地市場和房地產業(yè)的健康發(fā)展。一旦經濟適用住房的供給占住宅市場的主體地位，土地市場上進行交易的土地量將會大幅壓縮，不利土地市場的發(fā)育和完善，同時大量的土地劃撥又增加了權力尋租的可能。此外，大量政策性商品住房的開發(fā)勢必會壓縮商品住房的發(fā)展空間，由于政策性商品住房和商品住房在競爭上的不平等，沒有了市場的充分競爭，房地產業(yè)的發(fā)展將缺乏活力。

政府與開發(fā)商的博弈

經濟適用房的開發(fā)過程，實質是政府監(jiān)督與開發(fā)商追逐利益的博弈。

從開發(fā)商的角度來講，在經濟適用住房的實際開發(fā)運作中，以追求高利潤為最高目的。開發(fā)商主要是通過變相提高房價來獲取利潤：第一，在取得土地后，開發(fā)商通過更改規(guī)劃圖紙等方式來提高建設標準和建筑面積從而變相提高銷售價格，把那些中低收入者排除在購房者的范圍之外。第二，由于經濟適用房的銷售環(huán)節(jié)掌握在開發(fā)商的手中，使經濟適用房開發(fā)商可以通過預先留號等暗箱操作攫取灰色利潤，從而變相提高房價，降低了經濟適用房的保障性。第三，把用于開發(fā)經濟適用房的土地開發(fā)成普通或高檔的商品住宅，從中獲取超額利潤。從本質上講，開發(fā)商的這些行為是把政府通過開發(fā)商轉嫁給購房者的優(yōu)惠占為己有，屬于開發(fā)商的不當?shù)美?/p>

那么，政府對經濟適用房的開發(fā)的監(jiān)管又做得如何呢？很多經濟適用房開發(fā)項目在審批的時候很嚴，但是后續(xù)的監(jiān)管跟不上，被開發(fā)商鉆了空子，造成既成事實。另外，經濟適用房的監(jiān)督管理成本太高也是原因之一，根據(jù)現(xiàn)有的經濟適用房政策，經濟適用房的立項需要政府批準，開發(fā)所用土地往往由政府撥劃，電網、小區(qū)配套設施等的建設需要政府負責，銷售需要政府限價等等監(jiān)督管理成本存在于各個環(huán)節(jié)中，只要一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，可能滿盤皆輸。所以，對經濟適用房的監(jiān)管陷入了“民不舉，官不究”的無奈境地。

退出機制不完善

現(xiàn)行的經濟適用房運作機制實際是在房屋銷售階段，通過限定房價一次性地將補貼劃撥給中低收入者。然而隨著經濟的高速發(fā)展，購買了經濟適用房的居民在未來幾年內可能會有較大的收入增長，不再滿足補貼要求，同時市場上也會涌現(xiàn)出新的中低收入者。顯然，這種靜態(tài)的、一次性的補貼方式不能充分利用有限的補貼資源。

經濟適用房運作新模式

新模式的定位

新的經濟適用房運作模式應當定位在占人口小部分的低收入者，而不是現(xiàn)在的占人口多數(shù)的中低收入者。建議根據(jù)國際標準，將居民收入分為高、中高、中、中低、低等收入者，將經濟適用房的購房者主要限定在中低收入者上，同時也允許低收入者購買，但考慮到低收入者的實際收入情況，應當把廉租房作為解決低收入者住房問題的主要方式。而中等及以上收入者的住房問題可以通過房地產市場解決。

新模式的主要內容

經濟適用房新的運作模式主要由五個部分構成：土地利用模式、開發(fā)模式、銷售模式、租用模式及退出機制。

土地利用模式新模式中，經濟適用房的開發(fā)應采取土地批租的完全市場化和土地年租制。土地批租的完全市場化指取消劃撥土地，經濟適用房通過土地市場獲取土地。土地年租的含義是，把一次性支付改成“誰使用誰支付”，房產商只支付開發(fā)階段的租賃費，房屋出售后，由房屋購買者按年支付土地租賃費用。對于購買經濟適用房的購房者，政府可以根據(jù)購買者的具體情況來決定土地年租費的減免幅度，達到住房保障的目的。

開發(fā)模式新模式中，經濟適用房的開發(fā)應采取公開招標和捆綁開發(fā)的模式。當前經濟適用房的開發(fā)大部分是以小區(qū)的形式，由于經濟適用房購房者是低收入者，因此，這些小區(qū)很容易形成貧民區(qū)。所謂捆綁開發(fā)，即住宅開發(fā)商在申請項目立項審批時，政府應要求其在項目中首先開發(fā)一批質量合格、配套完善的中低價位經濟適用房用于出租和出售，然后才能進行其它類型住宅的開發(fā)。

銷售模式新模式中，經濟適用房的銷售不應掌握在開發(fā)商的手中。政府應當成立專門的住房保障協(xié)會，受政府和民眾的監(jiān)督來進行經濟適用房購房者的資格審查和銷售。

租用模式允許租用經濟適用房。政府根據(jù)本地的情況，在捆綁開發(fā)時規(guī)定一定比例的經濟適用房按一定比例出租。開發(fā)商可以作為這些經濟適用房的業(yè)主，也可以轉讓給別人。用于出租的經濟適用房免繳土地年租費，用于降低租費。業(yè)主只能是接受住房保障協(xié)會審查合格的租戶。例如，北京地區(qū)2004年就已經出現(xiàn)了針對低保貧困人群的廉租房政策。

退出機制住房保障協(xié)會應每兩年對經濟適用房的購房者和租戶的收入進行審查，對于收入水平超過政府保障規(guī)定的購房者，不再減免土地年租費。政府對經濟適用房的出售應采取優(yōu)惠政策，如減免交易稅費等，并可享有優(yōu)先購買權，以鼓勵那些不再需要經濟適用房的住戶退出。對于不再符合資格的租戶，住房保障協(xié)會應取消其租房資格。對于那些用于出租的經濟適用房，業(yè)主可以在出租滿一定年限的條件下，將經濟適用房出售。

新模式的可行性分析

從政府的角度來講，土地批租的完全市場化和土地年租制不但沒有減少政府獲取的土地出讓金，而且還可能增加政府從土地獲取資金的連續(xù)性，同時消除了土地劃撥中的權力尋租行為。

從中低收入者的角度來看，新模式可以有效地降低經濟適用房的價格，提高中低收入者的購買能力；經濟適用房的捆綁開發(fā)為中低收入者提供大量的低價經濟適用房，又可以保證這些經濟適用房的質量和配套設施的完善，同時使他們有了更大的選擇范圍，不必再拘泥于幾個大型的經濟適用房小區(qū)；把銷售環(huán)節(jié)從開發(fā)商手中收回，可以避免開發(fā)商通過掌握銷售環(huán)節(jié)獲取不當?shù)美?，從而降低中低收入者的購買成本。

從開發(fā)商的角度來講，新模式對他們無疑提出更嚴格的要求，減少了他們的灰色收入和不當?shù)美?。從長遠來講，新模式促進了市場的公平與競爭，為開發(fā)商提供了更成熟的市場環(huán)境，從而促進整個房地場市場的健康發(fā)展。

從政策的實施效果上來看，新模式把政府提供的政策優(yōu)惠越過開發(fā)商直接提供給了消費者，使優(yōu)惠政策的作用直接到達需要補貼的中低收入者，并全部轉化為消費者的福利滿足，而不會產生效益流失或被生產者所占有，而且政府不需要付出巨額的監(jiān)督成本，提高了政府的市場調控效率；土地年租制的實行，從根本上消除了土地市場上的政府行政色彩，完全實現(xiàn)土地出讓的市場化，有利于土地資源的有效配置；允許租用經濟適用房既可以提高經濟適用房的利用率和靈活性，又可以增強經濟適用房的住房保障作用；新模式避免了一次性住房補貼的弊端，退出機制的建立可以保證政府把有限的資源用于最需要的居民身上。