導(dǎo)語：漫談單位制向社區(qū)制的回歸一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國城市社會控制方式的轉(zhuǎn)型，在20世紀(jì)上半葉主要是從傳統(tǒng)社區(qū)向法定社區(qū)（市政層級）演變，在20世紀(jì)下半葉則經(jīng)歷了一個否定之否定的過程，先是由以法定社區(qū)為主轉(zhuǎn)向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區(qū)制回歸。

1949年以后城市社區(qū)與單位的關(guān)系，大體上可分為三個階段：50年代是第一階段，在這個階段中社區(qū)與單位齊頭并進(jìn)，法定社區(qū)（市政層級）從區(qū)一級延伸到街道一級，控制力大大加強(qiáng)；單位制度從黨政軍機(jī)關(guān)擴(kuò)展到所有國營和集體性質(zhì)的基層企事業(yè)法人，單位社會逐步形成。六七十年代是第二階段，通過社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，單位社會進(jìn)入全盛時期，法定社區(qū)淪落到城市社會的邊緣地位。八九十年代是第三階段，城市中的單位社會逐漸萎縮、癱瘓乃至瀕于解體，社區(qū)組織重振旗鼓、面貌一新、日益壯大，開始向主導(dǎo)地位回歸。

進(jìn)入80年代以后，社區(qū)的概念重新獲得確認(rèn)并逐步被官方文獻(xiàn)所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區(qū)建設(shè)的思路。臨近世紀(jì)之交的時候，隨著單位社會的迅速瓦解，各項社區(qū)發(fā)展和社區(qū)工作陸續(xù)提上議事日程并取得了初步成效，社區(qū)建設(shè)愈來愈成為城市發(fā)展的重中之重。

一、法定社區(qū)組織的鞏固和延伸

中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對基于保甲編成的區(qū)級建制進(jìn)行了合并改組，并重新配備了行政干部。經(jīng)過幾次反復(fù)后,區(qū)的行政地位最終確定為一級政府。1949年6月17日《天津市人民政府關(guān)于變更區(qū)街組織的指示》說：根據(jù)“市級為城市工作之基本單位”與“警政合一”之原則，茲特決定“各區(qū)政府改組為區(qū)公所”。1950年8月北京市也制定了《區(qū)公所試行組織條例》。同年11月13日政務(wù)院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區(qū)公所改回為區(qū)政府，其第一條規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為區(qū)人民代表大會（或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會議）和區(qū)人民政府。

中共對城市社會的掌控遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國民黨統(tǒng)治時期，除進(jìn)一步加強(qiáng)了區(qū)級組織外，更重要的是通過種種措施，將社會控制和市政管理深入到城市社會的最基層。

1掃蕩傳統(tǒng)社區(qū)組織

在軍事接管完成后，中共通過“鎮(zhèn)反”等政治運(yùn)動，對城市中所有的傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢力進(jìn)行了摧毀性的打擊。以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例，在全街區(qū)38000余人中，有1324人被作為反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民總數(shù)的3.2％。當(dāng)事人回憶：“記得有幾次大搜捕、大掃蕩，當(dāng)天逮捕的犯人臨時集中在……大廠房里，犯人坐在地上滿滿一屋子?！边@種強(qiáng)烈的沖擊和震撼既能讓人瞬時麻木，又具有深遠(yuǎn)持久的威懾力。

2組建街道辦事處

中共對城市社區(qū)實施社會控制的重心是在街道。國民政府曾經(jīng)試圖在街坊一級建政，由于資源、時局和理念諸方面的原因，以失敗而告終；而中共則成功地把自己在城市中的政權(quán)組織延伸至街道。盡管在最初幾年中，各城市的市政當(dāng)局各行其是，沒有形成一個統(tǒng)一的模式。

在1954年以前，全國各城市的街道組織包括三種類型：一是設(shè)街政府，為城市基層政權(quán)，如武漢市、大連市、鄭州市、太原市、蘭州市、西寧市。二是設(shè)街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，如上海市、天津市，以及江西、湖南、廣東、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作，如北京市、重慶市、成都市。1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：10萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；10萬人口以下5萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)；管轄區(qū)域一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處共設(shè)專職干部3人至7人。

中共在50年代中期決定把基層政府建在市轄區(qū)而不是建在已有一定組織基礎(chǔ)的街道，主要是出于向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的考慮。從理論上說，蘇維埃制度是以生產(chǎn)單位為組織細(xì)胞而不是以基層社區(qū)為組織細(xì)胞；從實踐上看，蘇聯(lián)把基層政權(quán)設(shè)在區(qū)級，中國便照貓畫虎地也設(shè)在區(qū)級而不是街道。彭真在1953年6月8日寫給等的報告中談了主管當(dāng)局在此問題上的看法：“目前各城市的街道組織很不一致。在基層政權(quán)方面，除少數(shù)城市在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，領(lǐng)導(dǎo)居民工作外，有的城市在區(qū)人民政府之下，成立了街人民政府，并召開過街人民代表會議；有的城市在區(qū)人民政府下設(shè)立了街公所或街道辦事處。……城市街道不需要再建立一級政權(quán)。因為城市的許多工作都是需要集中統(tǒng)一處理的，不宜分散進(jìn)行，如街設(shè)街政府，就很容易政出多門。隨著國家工業(yè)化和向社會主義的過渡，工人階級以外的街道居民將日益減少，街政權(quán)將更不需要，更不應(yīng)當(dāng)建立。但由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬工廠、企業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或傳業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處?！?/p>

3改組和強(qiáng)化城市居民組織

1949年底至1950年初，城市中的保甲組織撤銷后，取而代之的是防護(hù)隊、防盜隊、居民組等名目不同的居民組織。1950年3月，天津市最早建立了稱為居民委員會的組織。同期，武漢市部分街道建立了居民代表委員會和居民小組。在1952年開展的“民主建政”運(yùn)動中，有些城市在街政府下設(shè)閭，有些城市由公安派出所按戶籍段組織了各種不同的居民組織。有些城市成立了大型居民委員會，有些城市成立了小型居民委員會，有些城市僅有居民小組，有些城市并在居民小組之上還設(shè)有中心小組。

彭真在上面提到的報告中說，我們搜集了各城市的材料和意見加以研究后，認(rèn)為街道居民委員會的組織是需要建立的。它的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。居民委員會應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行工作，但它在組織上并不是基層政權(quán)的“腿”，不應(yīng)交付很多事情給它辦。1954年12月31日，全國人大常委會據(jù)此通過了《城市居民委員會組織條例》。到1956年，居民委員會在全國絕大多數(shù)城市普遍建立了起來。

彭真把居民委員會的性質(zhì)定為“群眾自治組織”，然而，居民委員會之所以能夠比以往的閭鄰、保甲組織更有活力，在社區(qū)控制上發(fā)揮了更大的作用，恰恰在于它具有“政權(quán)組織”的性質(zhì)，充當(dāng)了基層政權(quán)的“腿”，辦了基層政權(quán)交付給它的很多事情，根本的原因是其經(jīng)費(fèi)來自國庫。《城市居民委員會組織條例》規(guī)定：“居民委員會的公雜費(fèi)和居民委員會委員的生活補(bǔ)助費(fèi)，由省、直轄市的人民委員會統(tǒng)一撥發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)由內(nèi)務(wù)部另行規(guī)定?！?955年12月21日，內(nèi)務(wù)部和財政部聯(lián)合發(fā)文，對居民委員會委員的生活補(bǔ)助費(fèi)做出具體規(guī)定，并進(jìn)一步明確了：“居民委員會的經(jīng)費(fèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一撥發(fā)，在地方預(yù)算的行政管理費(fèi)支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)項下列支?！痹趯嶋H運(yùn)作中，居民委員會的“行政管理”屬性也就很清楚了。

二、單位制對社區(qū)的蠶食

單位制度源于根據(jù)地時期形成的對“黨的革命隊伍”的特殊管理體制。所謂“革命隊伍”是以中共黨員為核心的公職人員群體，根據(jù)地黨群團(tuán)體、軍隊、政府機(jī)構(gòu)和公營企事業(yè)是“革命隊伍”一元化組織的不同職能部分?！案锩犖椤敝械某蓡T一律實行供給制，其范圍逐漸擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務(wù)和資歷定出不同等級的供給標(biāo)準(zhǔn)。供給制使個人的私生活空間極其狹小，物質(zhì)生活和精神生活都完全依賴于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。一個人只要參加“革命隊伍”中任何一個單位，便成了“公家人”的一分子。

中共奪取全國政權(quán)后，在革命干部中實行多年的供給制逐步改成了工資制（對此很不情愿，“”和“”時期曾兩度想要恢復(fù)供給制），但由“公家”把“公家人”“包下來”的基本原則與精神，卻通過單位制度的普及而得到進(jìn)一步的發(fā)揚(yáng)光大。為什么中共要把“革命隊伍”中的一種特殊管理制度在全社會推廣，路風(fēng)作過以下的分析：⑴由于國家一方面盡力消滅市場關(guān)系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強(qiáng)迫企業(yè)承擔(dān)起勞動者永久性就業(yè)和福利的責(zé)任，因而造成勞動者對就業(yè)場所的全面依附，其實質(zhì)是個人對國家的依附。⑵決定新中國國家組織過程的政治結(jié)構(gòu)和原則使法律沒有成為國家管理社會的主要手段，因而在實現(xiàn)了公有制基礎(chǔ)上被納入行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)組織成為國家對社會進(jìn)行直接行政管理的組織手段。⑶由于同樣的原因，當(dāng)在國家政治生活中居于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的黨組織延伸到一切社會基層組織之后，勞動者的就業(yè)場所同時成為他們參與政治過程的主要場所。⑷對于個人來說，就業(yè)場所的黨組織和行政當(dāng)局不僅是勞動過程的管理者，而且在政治上和法律上都實際代表了黨和政府。在社會生活受到國家行政權(quán)力全面控制的條件下，離開就業(yè)場所黨政當(dāng)局的認(rèn)可和證明，個人的許多社會活動就無法進(jìn)行（例如婚姻登記、戶口登記、工作調(diào)動等等）。當(dāng)社會上的各種就業(yè)場所逐一被納入計劃經(jīng)濟(jì)體系后，單位社會（亦稱總體性社會）就形成了。

在單位社會中，身份制、單位制、行政制是三個相互關(guān)聯(lián)的核心因素。單位社會中的每一個城市居民都有自己的一份檔案，檔案上都列有成分一欄，成分為干部、工人、軍人和學(xué)生的屬于單位體制內(nèi)的一員，其他成分的城市居民則被打入另冊。根據(jù)彭真的觀點(diǎn)，街道辦事處所管轄的“工人階級以外的街道居民將日益減少”，在1953年，這種人口在有的城市中還占到60％，而在“三大改造”和“”運(yùn)動之后，在單位體制以外的城市就業(yè)人口已經(jīng)所剩無幾。這樣一來，城市法定社區(qū)組織的作用與單位組織體系相比，就越來越微不足道了。

三、社區(qū)單位化

50年代末至60年代初，在“”高潮中，中共曾嘗試在城市社區(qū)中也建立政社合一的組織。

1958年12月10日中共八屆六中全會通過的《關(guān)于若干問題的決議》指出：在城市中也在開始進(jìn)行一些試驗。城市中的，將來也會以適合城市特點(diǎn)的形式，成為改造舊城市和建設(shè)社會主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合和政社合一的社會組織。

1960年3月9日，中共中央下發(fā)《關(guān)于城市問題的批示》，批示稱：中央認(rèn)為對于城市的組織試驗和推廣，應(yīng)當(dāng)采取積極的態(tài)度。

天津市河北區(qū)鴻順里街道率先成立了全國第一個城市。自1958年6月至1960年3月底，全國25個省、市、自治區(qū)共建立598個城市，公社人口達(dá)1800多萬，其中河南省各市的公社人口占城市總?cè)丝诘?0％以上，黑龍江省占98％。大多數(shù)城市建在街道一級，少數(shù)城市建在區(qū)一級。例如，天津?qū)?03個街道辦事處合并改建為52個城市。武漢市將市轄區(qū)改為城市，若干街道辦事處合并為一個分社，若干居民委員會合并為一個管理區(qū)。上述中央批示轉(zhuǎn)發(fā)的哈爾濱市香坊的情況也是建在區(qū)一級，下設(shè)管理區(qū)和居委會。公社黨委會和公社委員會是在原香坊區(qū)委和區(qū)人委的基礎(chǔ)上，吸收了幾個國營大廠的領(lǐng)導(dǎo)人組成的。有關(guān)該公社情況的報告起草人認(rèn)為，城市的首要作用是在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，其次是發(fā)展社辦工業(yè)和集體生活福利事業(yè)。然而，當(dāng)時的街道辦事處的行政級別只是科級，市轄區(qū)的絕大部分也不過是處級，而轄區(qū)內(nèi)的國營大企業(yè)不乏廳局級單位，街道和區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)根本無法對其協(xié)調(diào)，某一個“條條”上的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人也無法支配和指揮另一個“條條”上的同級別企業(yè)，讓城市在轄區(qū)內(nèi)“組織生產(chǎn)大協(xié)作”是完全不切實際的，因此很快便放棄了。

同年5月11日，中共中央批轉(zhuǎn)了《北京市委關(guān)于城市工作問題的報告》，指出：北京市委的報告對目前正在發(fā)展城市的地區(qū)有普遍指導(dǎo)意義。報告中提出的先組織生產(chǎn)，后組織生活；政社合一遲一步正式提出；暫不和大工廠、機(jī)關(guān)、學(xué)校合并組織等，都是重要的步驟和政策問題，希望各地認(rèn)真研究。至此，城市的主要任務(wù)便明確為組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和福利事業(yè)。北京市委當(dāng)時提出的口號是“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，要求實現(xiàn)“人人都勞動，戶戶無閑人”。

組織城市，就是要消滅城市社區(qū)中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會徹底單位化。在“”高潮中，城市通過實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，大量興建社辦企事業(yè)，組織家庭婦女就業(yè)，使街道居民也躋身于單位體系之中。而且，城市與農(nóng)村一樣，還是政社合一的社會組織。