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[內(nèi)容摘要政教分離是現(xiàn)代憲政的基本原則和理念，是實現(xiàn)宗教信仰自由的基礎(chǔ)。由于歷史和現(xiàn)實的原因，政教分離原則在各國的發(fā)展途徑是不盡相同的。本文通過對政教分離原則的歷史基礎(chǔ)、政治道德和憲法判例的分析，說明了現(xiàn)代法治國家中政教分離原則應(yīng)具有的基本價值。

[宗教，政教分離，憲政

郭延軍在《法學(xué)》2005年期發(fā)表的“我國處理政教關(guān)系應(yīng)秉持什么原則”一文通過對三亞觀音圣像建設(shè)中提出的憲法和法律新問題進行了有益的理論探索，為憲法學(xué)界關(guān)注、探究政教分離原則在中國的語境及其功能提供了必要的探究思路和線索。

一、憲政精神和政教分離原則的歷史基礎(chǔ)

宗教信仰自由的發(fā)展史告訴我們，宗教信仰自由最本質(zhì)的內(nèi)容是信仰自由，信仰自由作為個人絕對的自我選擇權(quán)，在其形成過程中不受國家公權(quán)力的直接或間接的干預(yù)。構(gòu)成國家和宗教相互關(guān)系的核心原理是宗教自由和政教分離原則。

政教分離原則（separationofchurchandstate）是世俗國家的一般原則和政治道德基礎(chǔ)，其意義在于禁止國家把某一特定宗教定為國教，國家和宗教之間應(yīng)保持各自的生活準(zhǔn)則和領(lǐng)域。[2國家通常干預(yù)國民的世俗生活領(lǐng)域，而信仰生活應(yīng)由國民自主地布置。從本質(zhì)上講，政教分離原則要求國家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”和“政治的宗教化”?，F(xiàn)代憲政理論和憲法體制普遍承認政教分離原則具有深刻的歷史和政治道德基礎(chǔ)。

首先，它源于對國家和宗教關(guān)系的深刻反思。人類在國家和宗教關(guān)系中曾付出了沉重的代價，在尋找人類自我價值的過程中人類理性地選擇了國家的世俗化和信仰生活的個體化?？梢哉f，宗教信仰自由原則的確定標(biāo)志著人類從宗教壓迫中解放出來，獲得自我發(fā)展的機會和途徑。在歐洲中世紀(jì)，國家權(quán)力和教會權(quán)威相互結(jié)合，限制公民自由地選擇自己信仰的宗教，只答應(yīng)國教的存在。由馬丁·路德和加爾文領(lǐng)導(dǎo)的16世紀(jì)宗教改革運動，導(dǎo)致產(chǎn)生和羅馬教廷對立的改革教會派，最后以承認各派地位平等而告終。1689年英國制定《容忍法案》，首次肯定各教派地位平等。美國憲法第一修正案“所確立的原則，可以說是人類歷史上第一次以憲法的形式解決了政治和宗教或社會治理和精神治理的關(guān)系，從而為人類歷展開了一個新的方向”[3.

其次，通過政教分離原則實現(xiàn)宗教信仰自由是國際社會的共同經(jīng)驗和追求。第二次世界大戰(zhàn)后，宗教信仰自由作為人權(quán)的重要組成部分，受到國際社會的廣泛矚目。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第18條規(guī)定摘要：“人人有思想、良心和宗教自由的權(quán)利，此項權(quán)利包括改變他的宗教或信仰的自由以及單獨或集體、公開或秘密地以教義、躬行、禮拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由?！?976年世界教會協(xié)會在《教會和國家關(guān)系準(zhǔn)則》的報告書中，對國家和宗教關(guān)系給予了高度的關(guān)注，提出的基本原則是摘要：國家和宗教之間應(yīng)保持“批判和建設(shè)性的合作關(guān)系”（criticalandconstructivecollaboration）。1987年11月聯(lián)合國大會通過了《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》，該宣言中規(guī)定摘要：凡在公民、經(jīng)濟、政治、社會和文化等生活領(lǐng)域里對人權(quán)和基本自由的承認、行使和享有等方面出現(xiàn)基于宗教或信仰原因的歧視行為，所有國家均應(yīng)采取有效辦法予以制止及消除；所有國家在必要時均應(yīng)致力于制訂或廢除法律以禁止任何此類歧視行為；同時，還應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)霓k法反對這方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍現(xiàn)象。

再次，堅持政教分離原則是憲政多元性和寬容精神的必然要求。憲政的多元性和以人的尊嚴為核心價值的憲政必然把人的信仰自由的保護作為首要選擇。各國的憲法普遍規(guī)定宗教信仰自由，并把政教分離原則作為實現(xiàn)宗教信仰的基本原理或制度。1993年通過的俄羅斯聯(lián)邦憲法第28條規(guī)定摘要：“保障每個人的信仰自由、信教自由，包括單獨地或和他人一道信仰任何宗教或者不信仰任何宗教的自由、選擇擁有和傳播宗教的或其他的信念和根據(jù)這些信念進行活動的權(quán)利。”哈薩克斯坦共和國憲法第12條規(guī)定摘要：“共和國公民的信仰自由——獨立確定自己對待宗教的立場、信仰或不信仰其中任何一種宗教、傳播和宗教態(tài)度相關(guān)的信念和據(jù)此進行活動的權(quán)利受到保障?！?004年制定的阿富汗憲法在規(guī)定伊斯蘭教是國教的同時，規(guī)定“在法律范圍內(nèi)，其他宗教的信徒享有信仰自由和參加各種宗教儀式的自由”。

第四，政教分離原則是保障宗教平等權(quán)的制度布置。為了保障在不同的宗教在憲政精神的關(guān)懷下，獲得平等發(fā)展的機會和地位，必須禁止國家對特定宗教的非凡待遇或特權(quán)，保持國家權(quán)力的世俗化，以保障國家的宗教中立和宗教的多元性價值。由于政教分離原則的實施，社會生活中不同利益的沖突和矛盾獲得了有效的解決機制，能夠及時地解決裂痕，“割斷了教派和政權(quán)的政治交換關(guān)系（至少在法律上），使以教劃線，以派劃線，用宗教標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分人的社會等級的做法難以為繼，從而為真正實現(xiàn)宗教信仰自由，為處于少數(shù)地位、弱勢地位的教派改善其自身狀況創(chuàng)造了條件，使不同教派、不同文化背景人民的和睦相處成為可能。[4在現(xiàn)代社會中，強調(diào)政教分離原則不僅僅是為了保護作為主觀權(quán)利的宗教信仰，更重要的意義在于防止對客觀憲法秩序的破壞，確立政治世界和宗教世界的不同領(lǐng)域。轉(zhuǎn)二、政教分離原則的內(nèi)涵和不同形態(tài)

政教分離原則是現(xiàn)代憲政國家的基本原理，體現(xiàn)了國家和宗教關(guān)系的政治哲學(xué)。由于各國有不同的歷史發(fā)展和傳統(tǒng)文化，政教分離原則的理解和運用有不同的特征，但其基本理念是相同的。一般意義上講，政教分離原則包括國家對宗教的中立和宗教對國家的中立兩個方面。對國家來說，政教分離原則意味著國家不能動用自己的資源支持或壓制任何宗教、教派，國家不能把納稅人的錢用于和宗教有關(guān)的任何活動等，其基本內(nèi)容包括摘要：1.禁止設(shè)立國教。國教是指國家對特定宗教的非凡保護或賦予各種特權(quán)。否定國教意味著國家要尊重宗教的多元性，遵守憲法規(guī)定的宗教自由和宗教的平等權(quán)，嚴格區(qū)分信仰世界和世俗世界的價值觀；2.確立國家和宗教相互不干涉的原理和制度，即國家對宗教保持中立。因保持宗教的中立，國家不能對特定宗教進行優(yōu)待或賦予特權(quán)，更不能用政府的財政資金資助特定宗教活動。當(dāng)然，在具體的實踐中，國家中立立場和對宗教團體法人給予部分免稅等辦法是有區(qū)別的，不能把文化遺產(chǎn)保護等國家的作為義務(wù)簡單地理解為違反國家中立原則。3.禁止國家進行宗教教育和進行宗教活動?；谧诮痰闹辛⑿粤觯瑖也坏靡怨珯?quán)力身份進行特定宗教的教育或宗教活動。如韓國《教育基本法》第6條規(guī)定，禁止在國、公立學(xué)校中進行特定宗教的教育。對宗教來說，政教分離原則意味著宗教不得介入國家的立法、司法、教育等領(lǐng)域。也就是說，作為政教分離原則的完整內(nèi)容，宗教也負有不干涉國家政治的義務(wù)。

我國宗教信仰自由政策的實質(zhì)是使宗教信仰新問題成為公民個人自由選擇的新問題，成為公民個人的私事，不答應(yīng)宗教干預(yù)國家行政、干預(yù)司法、干預(yù)學(xué)校教育和社會公共教育。如我國《教育法》第8條規(guī)定，國家實行教育和宗教相分離，任何組織和個人不得利用宗教進行妨礙國家教育制度的活動。

目前在憲法學(xué)界對宗教的政治參和范圍新問題、是否絕對禁止政治參和等新問題還存在著不同的主張。這是關(guān)系到宗教自由限制的合界限新問題，需要從不同的角度進行分析。如需要對政治活動本身的內(nèi)容進行界定，區(qū)分個人和團體政治自由的表達方式以及宗教團體的合理地位等。假如說，政教分離原則是以現(xiàn)代民主主義為基本價值基礎(chǔ)的話，應(yīng)答應(yīng)宗教在合理范圍內(nèi)對政治事務(wù)表達意見。有關(guān)宗教人的政治表達自由權(quán)新問題，維戈的理論是有一定說服力的。他提出“市民的宗教自由概念”，認為宗教自由分三個層次摘要：個人的宗教自由、教會的宗教自由和市民的宗教自由。市民的宗教自由指的是個人作為享有宗教信仰的主體，一方面屬于宗教團體，而另一方面又以國家或地方共同體的成員積極地參和政治性活動，表達其見解。換言之，既作為信仰的主體，又作為擁有主權(quán)的主體，對政治活動產(chǎn)生影響，并發(fā)揮對政治事務(wù)的批判功能等。[5

政教分離原則在憲法文本上的不同表現(xiàn)形式體現(xiàn)了各國不同的憲政背景和文化傳統(tǒng)。從政教分離原則發(fā)展的軌跡看，基本上經(jīng)過了“合一”到“分離”、“絕對分離”到“相對分離”的發(fā)展過程，體現(xiàn)了宗教和文化的多元性。按照政教分離原則的實踐形態(tài)，一般分為以下形態(tài)摘要：（1）實行政教合一體制的國家，憲法上明確規(guī)定某種特定宗教為國教，并明確國家的基本理念是政治和宗教的合一；（2）由于歷史文化的傳統(tǒng)，雖保留國教的傳統(tǒng)，但同時保護國民的宗教信仰自由的國家，如泰國是唯一以佛教為國教的國家，多數(shù)穆斯林國家把伊斯蘭教規(guī)定為國教等（3）不承認國教，但對宗教團體以公法人的地位，賦予和國家同等的地位，各自以固有的傳統(tǒng)和價值觀進行活動，各自調(diào)整國家生活和信仰世界；（4）國家和宗教世界完全分離，保持國家對宗教的中立態(tài)度的國家，如美國、法國、韓國和日本等。當(dāng)然，采取完全分離型的國家中也有不同的運行方式，比如政教分離原則和宗教信仰的關(guān)系上，有的國家強調(diào)其目的和手段之間的關(guān)系，認為宗教信仰是目的，政教分離原則是實現(xiàn)其宗教信仰自由的手段；也有學(xué)者認為，兩者具有不同的目的，宗教信仰自由的目的是尊重個人的自主性，政教分離原則的目的是國家對宗教的中立性義務(wù)的確立。按照這種理論，宗教自由體現(xiàn)的是主觀的公權(quán)，政教分離原則體現(xiàn)的是一種制度性保障價值。因此，即使憲法文本上，沒有直接規(guī)定政教分離原則，但宗教信仰自由條文中應(yīng)包括政教分離原則的內(nèi)涵，不能以文本上沒有規(guī)定其原則為由，否認這一原則對國家權(quán)力活動所產(chǎn)生的實際效力。[6

三、政教分離原則的適用和憲法界限

在宗教信仰自由和政教分離原則的關(guān)系上，無論是采取一元論還是二元論，我們不得不面臨兩者價值之間的沖突，如何保持兩者的協(xié)調(diào)是現(xiàn)代憲法學(xué)理論需要解決的重要新問題。國家對宗教的中立性是不宜把握和確定的概念，需要通過不同國家的判例尋求個案的規(guī)則。

在美國，政教分離原則的實踐主要是圍繞國立學(xué)校宗教活動和私立宗教學(xué)?；?qū)ψ诮虣C關(guān)財政資助方面的新問題而展開的。在不同時期的判例中法院確立的基本判定標(biāo)準(zhǔn)是“三標(biāo)準(zhǔn)判定”理論，即考察目的的世俗性、效果的世俗性、國家是否過度干預(yù)宗教活動。在三條標(biāo)準(zhǔn)中國家對宗教活動的干預(yù)程度是評價國家中立性的重要依據(jù)，非凡是評價對宗教機關(guān)是否給予優(yōu)惠的重要標(biāo)準(zhǔn)。在美國，判定國家機關(guān)的行為是否違反政教分離原則時通?？紤]的因素主要有摘要：受到優(yōu)惠待遇的宗教機關(guān)的性質(zhì)和目的；優(yōu)惠的性質(zhì)；因優(yōu)惠可能導(dǎo)致的國家和宗教機關(guān)的關(guān)系等。在日本，有關(guān)政教分離原則的憲法判例中，最高法院采用了“目的效果標(biāo)準(zhǔn)論”，對地方自治團體在宗教活動中涉及財政資助新問題進行了憲法判定。早在1965年，在三重縣津地方該市用公費舉行國家神道的神灶神道的奠基典禮，被控違憲。當(dāng)時，法庭上神道儀式，是否屬于宗教成為爭論焦點，如屬于宗教活動，則根據(jù)憲法應(yīng)公布違憲。最后最高法院以神道儀式對于日本國民來說是一種普遍性的習(xí)俗為由，沒有作出違憲判定。在棋面忠魂碑訴訟中，針對地方政府能否向特定宗教團體提供公金的新問題，最高法院以目的效果統(tǒng)一論的標(biāo)準(zhǔn)仍作出了合憲的判定，強調(diào)宗教行為地、社會公眾的一般評價、行為者的意圖認定、行為對一般人產(chǎn)生的效果等綜合因素。但在1997年作出的“愛媛玉串料訴訟”案件中，最高法院進一步發(fā)展了目的效果論理論，以縣政府對神社提供公金的行為違反政教分離原則為由，作出了違憲判決。[7在判決中最高法院從憲法角度解釋了政教分離原則和宗教活動的含義，認為政教分離原則并不絕對地排斥國家和宗教之間的聯(lián)系，要考慮和宗教有關(guān)的目的和具體效果。在宗教活動的解釋上，最高法院的基本標(biāo)準(zhǔn)是摘要：該行為的目的是否具有宗教的意義；該行為是否具有宗教的特征；要考慮社會通念的一般意義；是否使用公款新問題上，主要看是否超越了社會公眾所認可的必要限度等。最后，最高法院提出了違憲的基本理由摘要：縣政府和特定宗教團體具有重要的宗教上的聯(lián)系；不能把縣政府的行為理解為符合社會通念的活動；支付公金的行為具有明顯的宗教意義；沒有充分的事實表明縣政府對其他宗教團體給予了財政資助。這種目的上具有宗教意義，并在效果上產(chǎn)生對特定宗教活動支付公金行為屬于憲法第20條第3款所禁止的“宗教活動”。這個判例對憲法理論和實踐產(chǎn)生了重要影響，從一個角度說明了政教分離原則的當(dāng)代價值和演變，賦予政教分離原則以新的內(nèi)涵。在現(xiàn)代社會中，政教分離原則是具有綜合性價值的原理或原則，要根據(jù)各國不同的歷史和文化進行具體分析和運用，既要堅持政教分離原則的一般性原理，同時也要根據(jù)時代的變化作出新的解釋。比如，在2002年發(fā)生的“美國公立學(xué)校要求學(xué)生每日面對國旗背誦效忠誓詞”案件中，美國第九巡回上訴法院的三位法官以兩票贊成一票反對裁定摘要：公立學(xué)校的國旗效忠誓詞違反美國憲法第一修正案有關(guān)政教分離原則。此案的裁定引發(fā)了美國社會的一場政治風(fēng)波。在2003年11月，美國亞拉巴馬州最高法院司法大樓里能否立摩西十戒標(biāo)志物的新問題上，聯(lián)邦法官根據(jù)憲法修正案第一條政治和宗教分離原則，限令州最高法院首席法官拆除紀(jì)念碑，以表示國家法治的統(tǒng)一和對宗教多元化的尊重。實際上，在政教分離原則的理解和適用上美國社會也存在不同的學(xué)派和理論。美國人對政教分離原則的態(tài)度可分為三種，分離派、協(xié)調(diào)派和中立派。分離派主張，憲法沒有賦予聯(lián)邦政府對于宗教新問題的任何管轄權(quán)，而協(xié)調(diào)派認為憲法賦予了聯(lián)邦政府一定的權(quán)力，至少沒有否認或禁止聯(lián)邦政府在宗教新問題上的權(quán)力等。在法國，1905年頒布教會和國家分離的法律后，法國確立了“國家非宗教性質(zhì)的基本原則”，承認宗教的多元化，主張“政教分離不僅是一種法律制度，同時也是一種文化，一種品格，一種擺脫一切教權(quán)主義的解放運動”。但在實踐中政教分離原則的實施也碰到了許多新新問題。為了調(diào)查法國實施政教分離原則的實際情況，2003年希拉克總統(tǒng)成立了“調(diào)查政教分離原則執(zhí)行情況的思索委員會”，希拉克總統(tǒng)要求委員會提交法國社會執(zhí)行政教分離原則的報告，他認為法國社會要承認文化和宗教的多元化，并把它視為實現(xiàn)民族團結(jié)的基礎(chǔ)。經(jīng)過幾個月的調(diào)查、70多次的聽證會后，委員會建議重新定義政教分離原則，并為之立法。委員會提出的報告提出27項建議，主要有摘要：建議禁止在學(xué)校內(nèi)佩帶任何宗教或政治信仰歸屬的服裝和標(biāo)記；不同教派應(yīng)該有平等的權(quán)利；要求國家制定政教分離憲章；規(guī)定瑪麗亞娜日，用來宣傳政教分離原則；制定政教分離的法律并非要禁止，而是要確立公眾生活的原則和規(guī)則等。

在探索政教分離原則和憲法界限時，需要我們關(guān)注的另一個新問題是國家對宗教團體的限制界限和宗教團體的自律權(quán)的關(guān)系。從各國的憲法判例看，國家原則上不能對宗教團體內(nèi)部的活動進行限制，應(yīng)充分尊重其自律權(quán)。但涉及到宗教團體內(nèi)部財產(chǎn)新問題時，國家的法律調(diào)整會碰到一些復(fù)雜的情況。比如國家通過法律對宗教團體的財產(chǎn)進行限制時，憲法上可能出現(xiàn)的新問題是摘要：國家有無權(quán)力作出限制性規(guī)定？假如有，那么在什么范圍內(nèi)可以進行限制？對宗教團體財產(chǎn)權(quán)的限制新問題直接關(guān)系到宗教信仰自由的實現(xiàn)，關(guān)系到公民財產(chǎn)權(quán)的保障。假如國家法律對宗教團體財產(chǎn)權(quán)的限制缺乏合理界限，有可能侵犯憲法規(guī)定的平等權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。當(dāng)涉及到宗教團體財產(chǎn)權(quán)時，即使以公共利益為目的進行限制，也要充分考慮比例原則和最少侵害原則。

四、三亞觀音圣像建設(shè)和政教分離原則在中國的意義

我國憲法文本沒有具體規(guī)定政教分離原則，但依據(jù)憲法原理和宗教信仰自由的價值，可以肯定我國憲法規(guī)定的宗教信仰自由中實際上包括了政教分離原則。宗教信仰自由和政教分離原則是我國的基本宗教政策。因此，政教分離原則是具有法律效力的一項憲法原則和原理，約束一切國家機關(guān)的活動。按照憲法的原則，在我國，國家機關(guān)不能利用政權(quán)推行某種宗教或禁止某種宗教。在三亞觀音圣像建設(shè)中需要探索的憲法和法律新問題主要有摘要：（1）從合法性的角度看，三亞觀音圣像建設(shè)的申請主體、建設(shè)主體和投資主體是否符合《宗教事務(wù)條例》的規(guī)定？根據(jù)《條例》第24條的規(guī)定，提出在宗教活動場所外修建大型露天宗教造像申請的唯一主體是宗教團體和寺觀教堂。而在本案中提出申請的主體是不明確的。假如在合法性范疇內(nèi)可以尋找解決新問題的途徑，沒有必要直接通過合憲性途徑解決新問題。（2）從宗教活動的性質(zhì)看，觀音圣像造像是否屬于《條例》規(guī)定的“宗教造像”，假如是，那么有關(guān)三亞觀音圣像的所有活動屬于宗教活動。按照政教分離原則，三亞市政府不能利用公權(quán)力參和和三亞觀音圣像有關(guān)的活動，更不能以地方財政資金投資或“接管”該項目；（3）從宗教活動和文化遺產(chǎn)的關(guān)系看，觀音圣像開光具有明顯的宗教色彩，不是一般意義上的文化遺產(chǎn)保護活動，也難以認定為公眾認可的宗教文化活動。毫無疑問，為了保護文化的多元性，中心政府和地方政府都有義務(wù)保護和宗教有關(guān)的文化遺產(chǎn)。實際上，在保障宗教信仰自由的過程中，中心和地方政府積極提供物質(zhì)方面的條件，為實現(xiàn)宗教信仰自由提供了良好的環(huán)境，如布置宗教活動場所，恢復(fù)、修繕、開放寺、觀、教堂。據(jù)統(tǒng)計，自1980年到2000年，從中心財政撥給寺、觀、廟堂的維修補助費（包括專項補助費）就達1.4億元以上，其中僅維修西藏的布達拉宮，政府就撥款3500萬元。根據(jù)法律的規(guī)定，各宗教團體的房屋財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，歸宗教團體所有，在房屋財產(chǎn)方面宗教團體處于法人的地位。但這種保護也要遵循國家和宗教關(guān)系的基本原則，不能違反憲法上的政教分離原則，非凡是不得對特定宗教實行非凡保護或優(yōu)惠。目前以國務(wù)院制定的《條例》形式調(diào)整公民宗教信仰活動，雖具有一定的現(xiàn)實功能，但其性質(zhì)和效力是存在一些新問題的。假如以法律形式調(diào)整宗教活動，應(yīng)通過形式意義的法律進行調(diào)整。上述有關(guān)目的和效果相統(tǒng)一的原則對解決我國政教分離原則實施中的現(xiàn)實新問題有一定參考價值。（4）從政教分離原則的功能看，它所維護的基本價值是保護每個人的信仰自由，防御國家對宗教信仰自由的侵犯，實現(xiàn)公民的宗教平等權(quán)。非凡是在我國，強調(diào)政教分離原則的現(xiàn)實意義在于有效地預(yù)防和解決公權(quán)力對公民宗教信仰自由的侵犯，保持社會的和諧和穩(wěn)定。在本案中，雖有些事實情況和背景并不透明，但在事件的各個環(huán)節(jié)中可以發(fā)現(xiàn)公權(quán)力對宗教平等權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的限制或侵犯的新問題。

本案提出了學(xué)術(shù)界需要關(guān)注和探索的很多理論新問題。在宗教信仰自由的保護，非凡是政教分離原則適用上，目前的確存在一些“灰色地帶”。在中國的憲法學(xué)理論中政教分離原則是過去學(xué)者們關(guān)注不夠的領(lǐng)域，通常把它解釋為外國憲法的理論或原則。隨著法治的發(fā)展和人權(quán)理念的普及，個人內(nèi)心的信仰將成為人們關(guān)注的社會新問題，需要我們以開放的心態(tài)，深入探究政教分離原則在當(dāng)代社會中的意義，切實保障宗教信仰自由的實現(xiàn)。