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論文摘要

前言：提出司法審查制度的定義，說明《行政訴訟法》的出臺，是我國司法審查制度的一個專門立法，標志著我國司法審查的形式，對此說明如下：

一、我國設立司法審查制度的必要性

二、我國司法審查制度的主要特點及現狀

1、在普通法院內設立專門法庭實施司法審查。

2、在我國的行政訴訟中，既審查法律問題又審查事實問題。

3、我國司法審查制度的法律淵源以代表機關制度的法律為主。

三、我國司法審查制度的缺點

1、人民法院的受案范圍有限。

2、我國的司法審查不存在包容性極強的司法審查根據。

四、我國司法審查制度的完善

1、需進一步擴大人民法院對具體行政行為的審查受案范圍。

2、適度放開司法機關對具體行政行為的合理性審查。

3、擴大檢察機關對行政審判的監(jiān)督。

通過對我國司法審查制度設立的必要性、主要特點及現狀，缺點和完善發(fā)展的一些粗淺的探索，我們相信通過司法權對行政權的監(jiān)督，必將最終達到社會的公平和正義。

關鍵詞：〔司法審查行政訴訟獨立審判合法性審查具體行政行為監(jiān)督制約行政相對人合法權利〕

所謂司法審查制度，就是一種國家權力對另一種國家權力的監(jiān)督制約制度，即法院通過訴訟程序審查并糾正不法行政行為，以保護公民和組織的合法權益免受國家行政機關侵害并維護其合法權益的行政行為，支持行政機關依法行政。在我國，最主要的司法審查制度就是1989年4月4日通過的《行政訴訟法》。它調處的是兩種基本關系，即司法權與行政權，國家利益與個人利益之間的關系，它的創(chuàng)制過程實際就是正確處理這兩種關系的過程，它的實施和進一步完善也是為了正確處理這兩種關系。它既包括程序規(guī)范，也包括實體規(guī)范，并且，實體規(guī)范占據著核心地位。很多具體規(guī)定雖然在程序法中，但就其實質而言并非程序規(guī)范，而是特殊的實體規(guī)范。同時，該法還含有具有可操作性的行政侵權賠償的原則規(guī)定。因此，《行政訴訟法》身兼二職，它既是一個解決行政爭議的專門程序立法，也是關于行政違法及其法律責任的一個專門立法，且后者是居于核心地位。《行政訴訟法》的出臺，是我國關于司法審查制度的一個專門立法①，它標志著我國司法審查制度的形式，對此需進一步說明和論述如下：

一、我國設立司法審查制度的必要性

1、我國是人民當家作主的社會主義國家，國家利益和個人利益從長遠和根本上看是一致的。但是，國家利益和個人利益的長遠和根本一致性，并不能排除和消滅兩者之間的差異，兩者在局部上也會經常發(fā)生大大小小的矛盾，因為代表國家采取行動和措施的國家公職人員無法完美無缺，由于情況復雜或者是執(zhí)法者素質問題，很難做到在任何時候都不越出法律的界限，而侵犯個人的合法權益，是國家利益與個人利益局部矛盾的突出表現之一，就是在行政管理過程中行政機關與公民和其他組織之間時有爭議發(fā)生。無視這些爭議的存在或者故意回避這些爭議，都是不現實的，也是不能解決根本問題的，消極對待這些爭議，極有可能使矛盾激化，不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展，甚至會影響到黨和國家的基石。要使國家和社會穩(wěn)步向前發(fā)展，我們就只有面對現實，采取積極的態(tài)度，尋求適宜的途徑解決國家行政機關與公民包括與其他組織的爭議，使國家和個人局部利益的沖突的妥善解決而處在一種良性協調的關系之中，而司法審查正是一條最為適宜的途徑。之所以這樣說，也是經過慎重而多方面的比較的。

2、根據我國的具體情況，行政爭議的解決途徑主要可能有以下幾種：（1）通過人民代表機關。代表機關是權力機關，憲法地位崇高，其主要職能是立法，對國家重要事務行使著最高決定權和最后控制權。雖然代表機關是有高度政治性的機構，且有監(jiān)督行政機關的權力和職責，但卻不宜也沒有時間和能力，同時制定法律又適用和執(zhí)法法律，其應在更高的層次上去監(jiān)督行政機關；（2）通過行政機關自身解決，這種方法是解決爭議最普遍和行之有效的方法。如行政復議、申訴、上訪等。但行政機關上、下級之間的關系，有時上級會編袒下級，其公正性缺乏切實有效的保障，僅用此種途徑解決爭議，有時會取得反面效果，無法取信于民；（3）通過黨的組織。黨是國家政治上的領導力量，其工作的重要內容之一就是協調好人民與國家之間的關系，但是，若黨組織分身去處理形形色色的各種行政爭議，將導致黨政不分，同時也會降低黨的領導的層次，將黨組織推向各種具體事務的前臺，必然會削弱其政治領導作用。實踐也已證明，黨應該把握大政、方針和政策，不宜陷入各種具體的行政和司法事務；（4）通過社會團體、工、青、婦等社會團體既是維護其成員利益的組織，也是聯系人民與黨組織、國家機關的重要紐帶之一，他們在我國的社會政治生活中發(fā)揮著重要的功能。但是，由于它們不具有國家權能，無法定強制力作后盾，因而不能亦不宜處斷行政爭議；（5）通過信訪。在某種意義上說，信訪應包含在上述四種方式之中。但信訪的方式長期以來是人民群眾對個別國家機關及其工作人員不滿的主要申訴方式，信訪是領導機關洞察民情，了解社會動向，反饋政策、法律的一個良好的機制，多年來收到了一定的效果，但由于信訪制度和信訪組織不擁有解決行政爭議的權力和有效手段，也不能作為解決行政爭議的有效途徑；（6）通過自下而上、自上而下的群眾運動。例如“四清”、“”等轟轟烈烈的政治運動。但這種形式已被實踐證明破壞性大，易被壞人利用，已被遺棄到歷史的角落。

根據以上情況，必須開辟一條新的解決爭議的途徑。這一新的途徑就是司法審查。此種途徑中人民法院享有獨立的法律地位，并遵循公正、公開的程序。在行政復議的情況下，若不能妥善地平息爭議，也要最終通過行政訴訟的方式來解決行政爭議，因此，司法審查制度是一種比較理想、比較完善的解決行政爭議的制度。

3、《行政訴訟法》是我國一項重要的人權立法。社會主義人權原則是我國司法審查制度理論上的重要基礎。過去，我們將馬克思對資本主義人權觀念和人權制度的激烈而無情的批判，誤以為是馬克思否定了人權原則本身，因而將社會主義與人權原則對立起來，而經過多年來的對馬克思主義的深刻領會和研究，馬克思最關心的就是人，實現人的解放，特別是無產階級和勞動群眾的解放。我國自確立社會主義制度以來制定的憲法和許多法律法規(guī)和政策等，確認了公民的基本權利，并保障這些權利的實現。隨著經濟文化的發(fā)展，人權的保護范圍也在日益擴大，也急需《行政訴訟法》的出臺，司法審查制度的建立。

4、公民通過訴諸法律以審查具體行政行為的合法性，以維護自身的合法權益，也是對行政機關實施的最為有效的監(jiān)督。我國公民作為社會的成員，不但可以通過其代表行使國家權力，參與管理國家社會事務，而且也迫切期待在其利益受到具體行政行為侵害時，可以通過司法審查監(jiān)督糾正其違法行為。相信在不久的將來，人們也有權對行政機關的抽象行政行為提請審查，這也正是我國社會主義民主的生動的體現和反映。社會主義法治既是倡導司法審查制度的重要根據之一，也影響著司法審查模式的選擇。社會主義法治表現在國家管理領域，就是代表機關即立法機關制定盡可能詳盡周密的法律來規(guī)定行政機關與公民的關系，明確行政機關的職責權限及公民的權利和義務，同時建立相應的制度監(jiān)督，并在監(jiān)督的前提下支持行政機關依法行政，而相應的監(jiān)督制度之一就是司法審查。在建立司法審查制度時，有多種模式可供選擇。一種是隸屬于行政系統(tǒng)但又有獨立性的行政法院。如法國，因這種模式中行政法院的獨立性無法保障且不符合我國憲法的法治原則，是不可取的。我國憲法確認的法治原則之一就是審判權獨立于行政系統(tǒng)之外，由人民法院獨立行使；另一種模式是設立專門法院，但這種模式與我國的國情不符。最后考慮到我國體制、觀念、人力、財物等方面的種種因素，最終選擇了在普通法院內設立行政法庭這種模式，由普通法院肩負起履行行政法治的責任。

5、我國是以工人階級為領導階級的社會主義國家，以總體上不能也無須照搬西方資產階級的三權分立的制約機制，但是我國憲法為我國設置了共產黨統(tǒng)一領導下的分工制約機制的政體。憲法將立法職能賦予權力機關，將行政職能賦予行政機關，將審判職能賦予審判機關，而作為權力機關的代表機關有權監(jiān)督上述機關，上述機關須向它報告工作，向它負責，除此之外，憲法還明確了公、檢、法機關在合理分工、互相配合外，還必須相互制約。眾所周知，不受制約的權力必然產生腐敗，而防止權力腐敗的最好辦法就是以權力制約權力，這已成為我國人民的重要思想財富。雖然從本質上講，制約政府的的最深刻的力量是人民，但是以一種權力通過一定程序監(jiān)督另一種權力卻是絕對必要的，非如此不能確保政府成為人民的公仆和服務型的政府。我國的司法審查制度，正是憲法上的這種權力制約精神的重要產物。

二、我國司法審查制度的主要特點及現狀

根據我國的政體、國情、體制、觀念、憲法原則等種種情況，我國制定出了具有中國特色的社會主義性質的司法審查制度，我國的司法審查制度具有自己鮮明的特色、特點，下面分述如下：

1、在普通法院內設立專門法庭實施司法審查。

世界各國對行政行為的司法審查制度的兩種模式已如前所述。一種是專門的行政法院模式，盛行于大陸法系；一種是普通法院模式，廣見于英美法系。這兩種模式都有其特殊的歷史起源，并各有利弊。但可以說，凡是沒有專門行政法院的國家，都面臨著行政審判組織專門化的問題，而大陸法系的一些沒有專門行政法院的國家如瑞士等，在普通法院內設置了專門行政審判法院。

我國采用的也是普通法院設立行政審查法庭的模式。但是我國采用的這種模式，是根據我國的憲法體制和現實情況所作出的決策，與別國不同。各國采用什么模式的司法審查制度，都不能不從本國的歷史和現實情況出發(fā)，我國亦不例外。

2、在我國的行政訴訟中，既審查法律問題，又審查事實問題。

審查法律問題既是審查行政機關的認定和裁決在法律上是否成立，審查行政機關對法律的執(zhí)行和適用是否錯誤，而審查事實問題就是審查行政機關對事實的認定是否成立，并可以以法院自己對事實的判斷來取代行政機關的主張。一些英美國家只審查法律問題，不審查事實問題。而我國法院與一些大陸法系國家一樣，既審查法律問題，又審查事實問題，若只審查法律問題，與我國行政訴訟的另一原則——以事實為根據，以法律為準繩相抵觸，同時也與我國的實際情況不符。

3、我國司法審查制度的法律淵源以代表機關制定的法律為主。

行政訴訟法規(guī)定，規(guī)章及其以下的法律規(guī)范性文件，人民法院在判案時可以參照，主要以法律和行政法規(guī)為審理依據。但十多年來，各種新型案例層出不窮，而法律又要保持其相對穩(wěn)定性，不能朝令夕改，而最高人民法院根據司法實踐，針對人民法院在適用法律上所不明確的問題，適時作出不抵觸法律的司法解釋，以彌補法律和行政法規(guī)不足，并作為人民法院審理案件的依據，也可以認為是我國司法審查制度的法律淵源。

三、我國司法審查制度的缺點

1、人民法院的受案范圍有限

關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》②的注明說：“考慮到我國目前的實際……人民法院行政審判法庭還不夠健全，行政訴訟法規(guī)定‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習慣、不適應的問題”，也有承受力的問題，因此對受案范圍現在不宜規(guī)定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行?！彼?，盡管《行政訴訟法》擴大了法院對行政案件的受理范圍，但是，法院目前對行政案件的受理范圍仍然十分有限。主要表現為以下幾個方面：（1）不受理對抽象行政行為的起訴。抽象行政行為，是行政機關制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍的約束力的決定、命令等規(guī)范性文件的行為。其特點是對象的普遍性、反復適用性。面向未來而不面向過去。當然，法院不受理對抽象行政行為的起訴，并不意味著法院絕對不審查抽象行政行為。人民法院對于在審查具體行政行為的合法性時，對于行政規(guī)章參照使用，若出現具體行政行為據以作出的規(guī)范性文件與更高層次的法律、法規(guī)及其他規(guī)范化性文件相抵觸時，可以選擇適用最高層次的規(guī)范性文件。這說明法院對抽象行政行為有一定的審查權，但卻不能予以撤銷或宣布有關規(guī)范性文件無效。抽象行政行為的審查需遵循逐級上報等特殊的審查程序，但其可操作性卻已大大不如人民法院的審查。（2）《行政訴訟法》原則上只受理對影響人身權和財產權的具體行政行為的控告。比如罰款、拘留、吊銷許可證或執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收財產等行政處罰，限制人身自由或者對財產查封、扣押、凍結等行政強制措施，侵犯合法的經營自主權，拒絕頒發(fā)許可證、執(zhí)照或對許可申請不答復、不履行保護人身權、財產以義務等不作為行為，不依法發(fā)給撫恤金，違法要求履行義務以及其他影響人身權、財產權的具體行政行為?！缎姓V訟法》第十一條第八款是總結和概括性條款，僅意味著對于行政機關影響人身權和財產權的具體行政行為可以起訴。既凡是影響到人身權和財產權的具體行政行為，公民都有權提起訴訟，至于影響政治權利、教育權利及其他人個人權利的行為（具體行政行為），只有法律明確規(guī)定可以起訴的才能提起訴訟。但是我們欣喜地看到，在《行政訴訟法》頒行十五年后的今天，最高人民法院制定了很多具有可操作性的司法解釋條款，理論界和實務界也共同努力，使對具體行政行為受案的范圍有了進一步的擴大，如取消考試資格、不準報考的具體行政行為，不予頒發(fā)學位證書等侵犯公民受教育權利等具體行政行為，人民法院也已嘗試立案受理，并取得很好的社會效果。相信今后還會有更多的侵犯公民或其他組織的其他權利的具體行政行為，也必將納入《行政訴訟法》的受案范圍。（3）不受理對行政機關內部的懲戒及其他處理行為的控告。對于內部懲戒等行為，是否可以對其實施司法審查，各國并不一致，我國采取不受理原則。（4）從受案的范圍中法律條文表述來看，我國采用的是概括式與列舉式相結合的原則。而像英美等受案范圍較寬的國家大都采用概括式，持所謂“推定可審原理”，即凡是法律和判例不排除審查的行為，都推定法院可以審查，以其相比，我國的受案范圍較狹窄，這主要取決于我國的司法審查制度尚不成熟。

2、我國的司法審查不存在包容性極強的司法審查根據。

行政訴訟法規(guī)定了超越職權、濫用職權、適用法律法規(guī)錯誤、主要證據不足、違反法定程序、不履行義務六種根據，各種根據之間各有其獨特的含義，互不涵蓋，這與一些國家司法審查包容性極大的根據不同，我國的規(guī)定相對較為科學，也符合我國實際，但由于社會的進步和發(fā)展，各種新的問題相繼出現，一些具體行政行為似不能劃歸六種根據之中。因此，我認為，有必要擴大對前述六種根據的解釋，以控制個別的非法行政行為，以最大限度地維護行政相對人的合法權利和利益。

四、我國司法審查制度的完善

1、需進一步擴大人民法院對具體行政行為的審查受案范圍。（1）將行政機關侵犯行政相對人的政治權利的具體行政行為提交司法審查。我國《行政訴訟法》推行十五年后，通過大量的司法實踐，很快發(fā)現其對具體行政行為的受案范圍過窄。為此，最高人民法院切合實際，作出了相關的司法解釋，擴大了人民法院對具體行政行為的受案范圍，但隨著社會的發(fā)展，物質文明和精神文明的進步，現有的受案范圍仍不能滿足社會的發(fā)展，我們可以嘗試將行政機關侵犯行政相對人（包括公民、法人及其他組織）政治權利的具體行政行為提交司法審查，以最大限度的維護行政相對人的合法權益。（2）可以適當地將某些抽象的具體行政行為納入司法審查。鑒于我國目前的現狀及體制，我們也可以有條件地將人民法院的下級行政機關所作出的抽象行政行為納入司法審查，這樣就極大地克服了某些行政機關和部門自己制定的一些規(guī)范性文件，自己又執(zhí)行這些規(guī)定，即“當運動員，又當裁判員”的尷尬局面。（3）將行政機關內部具體行政行為納入人民法院的受案范圍。由于我國的《行政訴訟法》法律未將行政機關內部的獎懲、任免等決定所引起的爭議，僅僅依靠行政機關系統(tǒng)內部的人事部門和監(jiān)察部門裁決，因行政相對人在法律地位上處于弱勢地位，又不能通過勞動爭議途徑解決，顯然不利于爭議的圓滿解決，有必要通過司法審查的形式予以裁判。

2、適度放開司法機關對具體行政行為的合理性審查。

在以往的法律規(guī)定及司法實踐中，對具體行政行為的合理性審查是作為合法性審查的例外，只對行政處罰顯失公正的才作出變更判決。筆者認為，可以適度對除行政處罰外的其它具體行政行為及“顯失公正”的放寬一定限制，這更有利于行政機關依法行政及維護行政相對人的合法權利。

3、擴大檢察機關對行政審判的監(jiān)督。

在行政審判中，檢察機關作為行政法制監(jiān)督主體，主要限于對嚴重違法亂紀，可能構成犯罪的國家公務員的監(jiān)督，但對于行政審判來說，檢察機關只是通過申訴及其它法律監(jiān)督的情況下，被動地實施監(jiān)督，這種監(jiān)督也只是一種事后監(jiān)督，不能完全實現行政審判公正、公平。因此，有必要制定一些措施，針對重大、復雜、疑難的行政訴訟，人民檢察院可以依職權，也可以依當事人的申訴直接派員參與行政訴訟，以使行政爭議得以更加圓滿地解決。

通過以上對我國司法審查制度的考察和分析、論證以及對我國司法審查制度設立的必要性、主要特點及現狀、缺點和完善發(fā)展的一些粗淺的探索，我們有理由相信《行政訴訟法》作為我國的司法審查法，必將使我國的司法審查制度進一步完善和發(fā)展，通過司法權對行政權的監(jiān)督，更加確保了行政機關依法行政，最大限度地保護行政相對人的合法權益，并最終達到社會的公平和正義。

注釋

司法審查分別有憲法和行政法兩種意義的司法審查。憲法上的司法審查，是法院對立法機關、行政機關的行為是否合憲所進行的審查監(jiān)督。行政法上的審查，是法院對行政行為是否合憲，是否合法所進行的審查監(jiān)督。這是兩種不同的司法審查制度。由于兩者都是司法機關監(jiān)督制約其他機關的手段，所以才共同使用司法審查這一名稱。我們現在所說的司法審查，是指行政法上的司法審查，我國目前只有行政法上的司法審查制度，而沒有憲法上的司法審查制度，因此人民法院是不能審查具體體現行政行為是否合乎憲法。

參考文獻

1、《民事訴訟法》律師資格考試（1999年）版

2、《行政訴訟法》行政資格考試教材（1998年）版

3、《民法通則》及其配套規(guī)定中國法制出版社2001年6月第一版

4、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》中國法制出版社1999年5月第1版

5、《民法通則》及其配套規(guī)定中國法制出版社2001年6月第1版