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一、我國新能源與可再生能源的立法現(xiàn)狀

能源工業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，對于社會、經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量都極為重要。在高速增長的經(jīng)濟環(huán)境下，我國能源工業(yè)面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的雙重壓力。從能源長期發(fā)展戰(zhàn)略高度來審視，必須尋求一條可持續(xù)發(fā)展的能源道路。新能源和可再生能源對環(huán)境不產(chǎn)生或很少產(chǎn)生污染，既是近期急需的補充能源，又是未來能源結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，包括水能、生物質(zhì)能源、太陽能、地熱資源以及海洋能源資源等。近20年來，我國新能源和可再生能源的開發(fā)利用有了很大發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)實能源系統(tǒng)中不可缺少的組成部分。

20世紀70年代以來，鑒于常規(guī)能源資源的有限性和環(huán)境壓力的增加，世界上許多國家重新加強了對新能源和可再生能源技術(shù)發(fā)展的支持。為了促進新能源的開發(fā)和利用，世界各國紛紛通過各種立法加以保障和支持。2005年2月28日，我國人大常委會審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)，創(chuàng)造了中國法律出臺速度最快的紀錄，于2006年1月1日正式實施。該法實施一年以來，各級政府都對可再生能源產(chǎn)業(yè)給予了空前關(guān)注。同時，隨著《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》、《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》等相關(guān)實施細則的出臺，各類投資商、開發(fā)商和制造商紛紛涉足該領(lǐng)域，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)進入了加速發(fā)展期。2007年新年伊始，《中共中央、國務院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》及《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》等新政策的出臺，更是讓可再生能源企業(yè)看到了光明的未來?？傮w而言，《可再生能源法》確立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源總量目標制度；二是可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度；三是可再生能源上網(wǎng)電價與費用分攤制度；四是可再生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施。該法律具有出臺速度快、對產(chǎn)業(yè)支持率高、影響大的特點，但同時，由于《可再生能源法》總體上是政策框架法，其有效實施有賴于國務院及其有關(guān)部門適時出臺配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和相應的發(fā)展規(guī)劃。在一年的實際工作中，可再生能源產(chǎn)業(yè)遭遇了細則出臺速度過慢、細則難以實施等一系列困難。

二、我國新能源與可再生能源立法的檢討

由于可再生能源的研究和開發(fā)需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統(tǒng)能源，因此必須依靠政府的干預才可望得到推廣。目前，我國相關(guān)立法中存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。

1.政府干預不足

①在新能源和可再生能源的開發(fā)上政府干預不足。

新能源和可再生能源的發(fā)展，政府是關(guān)鍵性的力量，所需的補貼、激勵、稅收、低息貸款、加速折舊、市場開拓等一系列的優(yōu)惠政策是可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始動力。可是，很多官員對石油、煤炭等傳統(tǒng)能源資源開采熱情很高，對新能源只是“紙上談兵”，沒有具體政策扶持。新能源品種很多，但國內(nèi)很多單位和企業(yè)沒有把主要精力放在自主研發(fā)上，而是走捷徑模仿和抄襲，使我國新能源技術(shù)創(chuàng)新乏力，沒有形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群。這主要因為政府部門負責新能源技術(shù)開發(fā)研究的機構(gòu)少，專業(yè)研發(fā)人才匱乏，技術(shù)設備落后。許多課題就是高等院校、科研院所立幾個項，寫幾篇論文就交賬，研發(fā)的成果未能有效轉(zhuǎn)化，產(chǎn)學研未能緊密結(jié)合。在技術(shù)開發(fā)上，國家應該進行正確的引導。對于一些基礎(chǔ)性的研發(fā)，作為市場的競爭主體——企業(yè)不太愿意或者沒有能力看到其遠景時，國家應從基礎(chǔ)研發(fā)的角度加以扶持。同發(fā)達國家相比，我國對新能源和可再生能源的開發(fā)投入太少，如對太陽能研究與開發(fā)經(jīng)費投入不及美國的1%，甚至不及印度等國家[1]。在這方面我們起步已經(jīng)很遲了，需要迎頭趕上。日本從1978年開始就不間斷地實施了規(guī)模龐大的“新陽光計劃”，在政府領(lǐng)導下，采取政府、企業(yè)和大學三者聯(lián)合的方式，共同攻關(guān)，解決能源開發(fā)方面遇到的各種難題。政府每年要為該計劃撥款570多億日元，其中大部分用于新能源技術(shù)開發(fā)。隨著“新陽光計劃”的實施，替代能源和新能源開發(fā)取得明顯成效，能源多元化初步形成，石油比重從1973年的77%降到51%，天然氣比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地熱、太陽能等新能源為2%[2]。日本能源的抗風險能力明顯提高，其做法值得中國借鑒。

②在新能源和可再生能源的利用上政府干預不足。

首先，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的激勵機制。

新能源最開始進入的時候，應該由政府加以扶持，然后逐步進入價格降低的過程，產(chǎn)生規(guī)模效應?？墒牵F(xiàn)實中有些政策的制定恐怕更強調(diào)其市場競爭的主體地位，而采取市場競爭的策略強調(diào)開發(fā)主體。例如，我國對風電采用通過招標確定的中標價格，導致一些企業(yè)特別是國有企業(yè)以不合理的低價進行投標，從而出現(xiàn)惡性競爭的局面。目前，我國的風能發(fā)電成本大致是每千瓦時0.5～0.6元，而前段時間某項目的竟標價居然報出0.39元。市場競爭導致價格越來越低，最后是新能源和可再生能源行業(yè)萎縮了，誰都不愿意做了。從四期風電特許權(quán)招標的實踐看，中標電價水平都使風電項目虧損[3]。上網(wǎng)電價不能使風電項目盈利，加上對電網(wǎng)企業(yè)的激勵不足，導致電網(wǎng)企業(yè)在收購隨機變化的風電同時，“風電越多越麻煩”。為保持電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行需要提供很多“附加服務”，而相關(guān)的實施細則對此卻沒有明確規(guī)定，很難鼓勵電網(wǎng)企業(yè)接受風電的主動性，因此大規(guī)模發(fā)展風電必然受到制約。為什么德國太陽能發(fā)展很快?其原因主要是國家政策和立法的有效激勵。相比而言，我國《可再生能源法》的第20條規(guī)定“電網(wǎng)企業(yè)依照本法第19條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。具體辦法由國務院價格主管部門制定”。這在實際操作當中很難實現(xiàn)，電網(wǎng)企業(yè)、用戶從保護自身利益出發(fā)，誰都不愿意遵照此規(guī)定執(zhí)行。

其次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的保障機制。

1997年全國人大曾頒布《中華人民共和國節(jié)約能源法》(以下簡稱《節(jié)能法》)，1996年國務院曾經(jīng)批轉(zhuǎn)《國家經(jīng)貿(mào)委、計委等部委關(guān)于進一步開展資源綜合利用意見的通知》，但是這些法律法規(guī)的執(zhí)行不能令人滿意，在一些國家明確鼓勵支持的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方向，某些利益集團的態(tài)度是有用的就執(zhí)行，沒用的就拒不執(zhí)行，而行政部門也只能束手無策。例如北京高碑店污水處理廠是北京第一個采用沼氣熱電聯(lián)產(chǎn)的可再生能源市政工程，將污水處理中的淤泥進行發(fā)酵，生產(chǎn)沼氣發(fā)電，將發(fā)電后的余熱用于發(fā)酵系統(tǒng)保溫升溫。這一系統(tǒng)可以有效降低沼氣中的甲烷和臭氣污染，有效利用可再生能源。但是沼氣發(fā)電廠的并網(wǎng)工作長期無法“合法化”，遭遇到北京電力部門以安全等理由的“為難”，最后使得以后建設的污水處理廠無人再敢問津這一技術(shù)。北京周邊有大量的垃圾填埋場，每年產(chǎn)生大量沼氣，既污染環(huán)境，也不安全。很多企業(yè)曾考慮積極參與利用這些資源，但都在并網(wǎng)問題上無法“突破”而止步不前。連并網(wǎng)都難以落實，更何況向電網(wǎng)售電[4]。北京尚且如此，全國可見一斑。其實國家鼓勵利用這些可再生能源是早已寫進相關(guān)法律法規(guī)的，但是這些對國家法律、法規(guī)置若罔聞的中央直屬企業(yè)的業(yè)務、人事是垂直領(lǐng)導，中央政府的主管機構(gòu)和地方政府既管不了他們的業(yè)務工作，也決定不了人事任免，說了怕他們生氣，告了怕沒結(jié)果，只能委曲求全?！犊稍偕茉捶ā放c《節(jié)能法》等法律、法規(guī)面臨著一個同樣的難題，就是缺乏行政執(zhí)法主體?！董h(huán)保法》、《水法》、《電力法》等都有自己的執(zhí)法主體，所以法律執(zhí)行相對順利。但主管新能源開發(fā)利用的機構(gòu)卻被一次次削減，執(zhí)法系統(tǒng)無法完善，機構(gòu)不健全，節(jié)能和新能源利用、開發(fā)工作被邊緣化了。如果不能建立一個有力的執(zhí)法主體，沒有一個強有力的管理機構(gòu)，沒有配套的可操作的實施細則，新能源的相關(guān)法律將很難得到有效的實施。

再次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的市場監(jiān)管機制。

新能源和可再生能源的市場環(huán)境不完善，無序競爭加劇成本，好的項目難推廣。相關(guān)的行業(yè)法規(guī)和質(zhì)量標準也很缺乏，政府部門對新能源市場缺乏有效的監(jiān)管。由于沒有規(guī)范市場和監(jiān)管，各種打著新能源旗號的項目、產(chǎn)品到處推銷，嚴重影響高、精、尖項目的推廣應用。

2.政府干預過度

政府干預過度主要體現(xiàn)在目前混亂的能源管理體制上。

傳統(tǒng)能源體制所產(chǎn)生的能源生產(chǎn)和管理的弊端，也給新能源的開發(fā)利用帶來負面影響。條塊分割的能源管理體制混亂，沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，多頭管理、不合法的壟斷經(jīng)營等屢見不鮮。經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委、政府能源辦等機構(gòu)繁多，但是誰負什么責?怎么分工協(xié)調(diào)?別說百姓不懂、企業(yè)不清楚，就連這些部門自己也弄不明白。我國曾在1988年設立過能源部，但在1993被撤銷，恢復國家煤炭部、電力部，對能源的管理由集中管理改為分散管理，能源管理的職能被拆分和弱化。2003年3月，十屆全國人大批準國務院機構(gòu)改革方案，由國家發(fā)改委下設能源局。國家發(fā)改委下屬的能源局是一個局級單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業(yè)，每年要負責全國上萬個能源項目的制定實施，無論是權(quán)力還是人力都不可能在國務院各委部之間以及大型國有能源企業(yè)之間發(fā)揮有效的管理和協(xié)調(diào)作用，而且還有政企不分之嫌。近年來大型國有煤礦瓦斯爆炸事故接連不斷，也與缺乏國家級綜合能源監(jiān)管部門有關(guān)。正是發(fā)改委能源局的“力不從心”，直接導致了政府在能源領(lǐng)域的多頭管理。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前我國能源行業(yè)的相關(guān)職責分散在國土資源部、國家發(fā)改委、水利部、電監(jiān)會、國家環(huán)保總局、科技部等相關(guān)部門。這種過于分散的能源管理模式突出的問題是管理分散，職能劃分不清，特別是缺少戰(zhàn)略管理，難以適應能源和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，也不符合能源自身發(fā)展的規(guī)律。

多頭管理的結(jié)果是政出多門，在有利可圖的情況下，政出多門的結(jié)果往往是政府的干預過度。以光伏發(fā)電上網(wǎng)價格為例，據(jù)筆者調(diào)查所知，無錫尚德太陽能電力公司的電價目前采取的是一事一議的方式，需要江蘇省物價局出臺專門的個案審批意見，同時需要與江蘇省電力公司簽署購電合同，在沒有頒布可行的光伏并網(wǎng)實施辦法之前，光伏并網(wǎng)的項目實施往往需要江蘇省政府多次出面召集相關(guān)部門和涉及單位召開協(xié)調(diào)會來解決。

在政府干預不足和政府干預過度的兩面夾攻下，結(jié)果是一方面能源供應緊張，價格猛漲，大喊趕快發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)；另一方面新能源開發(fā)利用陷入重重壁壘，難成氣候以發(fā)揮支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，新能源的利用和開發(fā)陷入“重圍”，舉步維艱。

三、我國新能源與可再生能源立法的完善

新能源和可再生能源的開發(fā)利用是一項具有深遠意義的公益事業(yè)。目前大多數(shù)新能源和可再生能源技術(shù)處于發(fā)展的初期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小而獲益能力低，尚不具備參與市場競爭的能力。因此，必須得到國家宏觀調(diào)控政策的保護。我國應根據(jù)新能源和可再生能源發(fā)展綱要和規(guī)劃目標、技術(shù)類型和特點、應用前景和獲利能力，分門別類地研究和制定相應的財政、投資、信貸、稅收和價格等方面的優(yōu)惠政策，對新能源和可再生能源的開發(fā)和利用提供有力的支持。

1.支持新能源和可再生能源的科研和開發(fā)

政府應集中資金、集中力量支持優(yōu)先發(fā)展項目，加強科研示范和產(chǎn)業(yè)化的銜接，促進科研成果迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。中央及各地區(qū)、各部門要重視科研成果的轉(zhuǎn)化，把技術(shù)上基本成熟的產(chǎn)品盡快定型，鼓勵企業(yè)打破部門、地區(qū)界限，實行橫向聯(lián)合，組織專業(yè)化生產(chǎn)。應增加財政資助和投資力度，要從全局的長遠的利益出發(fā)，增加對新能源和可再生能源的科研、技術(shù)產(chǎn)品的研制和開發(fā)的財政投資，保證必需的資金投入及時到位，加速產(chǎn)品工藝技術(shù)的突破和系統(tǒng)開發(fā)的過程。

2.完善能源管理體制

可以考慮成立一個統(tǒng)一的能源管理部門(如設立新能源部)，這有助于我國能源結(jié)構(gòu)的合理布局，也能夠有效防止幾大壟斷性能源公司的惡性競爭和相互打壓，緩解能源管理上的政出多門。新能源部與以前的煤炭、石油、電力等行業(yè)不同，也與原來的能源部有所區(qū)別，應當是一個政企分開的、精干的、從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門，它不直接管理能源企業(yè)的生產(chǎn)。其主要職責應包括：制定和實施國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源政策，對能源的生產(chǎn)和消費狀況進行監(jiān)管和指導，指導全國能源安全生產(chǎn)，組織能源安全和能源有效利用方面的科學研究等。就國外實踐來看，不僅像美國、俄羅斯這樣的能源大國設有國家能源部，就連韓國、意大利等能源小國也都有能源部來統(tǒng)一管理全國的能源。雖然設立能源部看似與我國精簡政府機構(gòu)的方向是相悖的，但是能源的持續(xù)安全供應和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且事關(guān)國家整體利益。

3.提供優(yōu)惠的融資政策

新能源和可再生能源的開發(fā)往往需要大量的資金，因此銀行要加大信貸規(guī)模，制定比常規(guī)能源發(fā)展更具體的優(yōu)惠投資政策，加大產(chǎn)業(yè)化建設和服務體系的信貸規(guī)模，提供長期的低利率貸款。由于市場對開發(fā)新能源與可再生能源戰(zhàn)略意義仍然認識不足，市場風險大，開發(fā)周期長，新能源與可再生能源建設項目往往沒有常規(guī)能源建設項目那樣的固定融資渠道，所以政府提供優(yōu)惠的融資政策尤為必要?？紤]新能源和可再生能源的開發(fā)利用周期較長，應將有關(guān)項目的還貸期限適當延長，真正起到貸款扶持的作用。

除了優(yōu)惠的貸款外，還可以考慮專項基金的扶持，例如可以設立太陽能產(chǎn)業(yè)專項基金。太陽能尤其是光伏發(fā)電需要的投資很大，而從事這一產(chǎn)業(yè)的主要力量是民營企業(yè)，資金問題是制約發(fā)展的瓶頸。解決這一問題，除采取必要的信貸優(yōu)惠政策外，還應設立太陽能產(chǎn)業(yè)投資基金。目前設立公司型產(chǎn)業(yè)投資基金的法律環(huán)境已趨于成熟，如《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》和《合伙企業(yè)法》已經(jīng)開始施行，建議有關(guān)部門著手推動建立新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)投資基金。

4.改革政府采購制度

應建立綠色采購制度，該項制度通過政府或企業(yè)的綠色采購清單引導和培育新能源產(chǎn)品市場，提高其市場競爭力。采用新能源的產(chǎn)品有可能導致成本上升，在缺少嚴格監(jiān)管和違法成本低的條件下，會降低節(jié)能或環(huán)境友好產(chǎn)品的市場競爭力。政府采購可以在一定程度上消除這些障礙。這一精神應該在《政府采購法》中有強制性的規(guī)定。

5.改革價格立法

應改革資源定價制度，對新能源再生資源給予必要的經(jīng)濟激勵。以往推行新資源之所以困難，同資源產(chǎn)權(quán)和定價制度不合理有直接關(guān)系，化石資源低價使降低物耗和采用可再生資源缺少必要的經(jīng)濟激勵。因此，在資源價格體系尚未理順的情況下，推行節(jié)約型經(jīng)濟困難很大。所以應將環(huán)境成本內(nèi)在化，將環(huán)境外部成本納入價格體系。目前，我國化石資源價格或產(chǎn)品價格中沒有包含資源開發(fā)使用過程中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞成本，如西電東送工程中，由于西南和西北地區(qū)煤炭的含硫量較高，燃煤發(fā)電排放二氧化硫?qū)Ξ數(shù)丶皡^(qū)域環(huán)境造成污染，但目前的電價形成機制中，還沒有將脫硫成本完全納入電價，特別是老電廠，這樣既不利于污染防治，也難以顯示地區(qū)發(fā)展的公平性。因此，必須通過政府制定相應的政策加以調(diào)整，將環(huán)境外部性成本納入資源及其產(chǎn)品價格。因此，要全面提高新能源的開發(fā)利用水平，必須要求《價格法》進行一系列根本性的變革并輔以綜合性配套措施，特別是要優(yōu)先制定發(fā)展戰(zhàn)略及相應的制度安排，才有望取得預期的效果。

6.調(diào)整財稅立法

財稅政策可以通過公共物品的直接投資、政府補貼、稅收優(yōu)惠、收費等靈活手段起到優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高新資源使用的使用比例、補償外部不經(jīng)濟、增強研發(fā)創(chuàng)新能力等作用。強制性手段和經(jīng)濟激勵政策相互配合，往往可以取得更好的效果。稅收優(yōu)惠政策是促進可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，提高市場滲透力和經(jīng)濟競爭力的重要政策手段。

稅收優(yōu)惠政策的實施，降低了可再生能源開發(fā)利用企業(yè)的增值稅稅負和企業(yè)所得稅稅負，增強了這些企業(yè)的市場競爭力，推動了可再生能源開發(fā)利用的發(fā)展。比如對風力發(fā)電實行增值稅減半征收的優(yōu)惠政策后，風力發(fā)電在內(nèi)蒙古、青海、新疆等地得到了極大的發(fā)展。

從2008年1月1日起施行的《企業(yè)所得稅法》對資源綜合利用、環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等繼續(xù)給予稅收優(yōu)惠。該法規(guī)定，企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得的收入，可以在計算應納稅所得額時減計收入；企業(yè)購置用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。這些優(yōu)惠政策的實施，必將進一步促進再生能源的開發(fā)利用?？紤]到新能源開發(fā)的風險較大，財稅立法還可以考慮允許從事新能源開發(fā)和利用的企業(yè)在稅前提取風險準備金。

7.確立強制配額制度

根據(jù)歐洲一些國家的經(jīng)驗，對電網(wǎng)有綠色電力配額的要求，將極大地調(diào)動電網(wǎng)公司參與可再生能源開發(fā)的積極性，這種制度又稱“綠電配額”。此制度值得借鑒，例如，我國可以從法律上規(guī)定電力公司每年必須建設和采購一定量的可再生能源電力，制定詳細的數(shù)量并規(guī)定比例。通過強制配額制度，可以逐步調(diào)整、完善我國的能源結(jié)構(gòu)，為新能源和可再生能源的開發(fā)和利用提供必要的空間。

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摘要：由于新能源與可再生能源的研究和開發(fā)需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統(tǒng)能源，因此，必須依靠政府的干預才可以得到推廣。我國目前新能源與可再生能源立法中存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。我國新能源與可再生能源立法的完善應從規(guī)劃、融資、稅收和價格等方面入手，以提供更加有效的制度支持。

關(guān)鍵詞：新能源；可再生能源；立法