鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治研究論文
時(shí)間:2022-10-27 10:39:00
導(dǎo)語(yǔ):鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳,不代表本站觀點(diǎn),若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師,歡迎參考。
內(nèi)容提要:在各種因素的影響下,現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制已陷入困境,各種針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方案在理論界被紛紛提出,其中以“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制”、“縣政鄉(xiāng)派”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”三種為主要代表觀點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存弊端評(píng)析、三種主要改革觀點(diǎn)的比較分析,試圖論證“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”是最好的改革路徑,并從法律分權(quán)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選和民主合作制等方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式予以制度設(shè)計(jì)。通過(guò)新的制度構(gòu)建,期望能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫當(dāng)前困境,推動(dòng)基層民主法制建設(shè),建立和諧合理的基層政權(quán)體制發(fā)揮作用。
關(guān)鍵詞:弊端改革方案有限自治法律分權(quán)直選民主合作制
自建國(guó)以來(lái),我國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)的設(shè)置歷經(jīng)多次變化,在1954年9月通過(guò)的我國(guó)第一部憲法中,規(guī)定了中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)的建制正式確立。但不久后由于實(shí)行制度,再加之十年動(dòng)亂,因此在1958年以后的20多年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制一度被取消,由“政社合一”的體制所代替。歷史輪回,1982年所修訂的憲法又重新確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的地位。自上世紀(jì)80年代至今,隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村民主法制的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織弊端不斷暴露出來(lái),時(shí)至今日,已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)基層民主法制的進(jìn)程,亟需改進(jìn)。
一,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弊端及評(píng)析:
當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弊端歸結(jié)起來(lái),可以說(shuō)有內(nèi)外兩大方面:
(一)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端:
首先,黨政不分,權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有名無(wú)實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,財(cái)政赤字嚴(yán)重。目前全國(guó)大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”,負(fù)債現(xiàn)象普遍①。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
再者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定,怎樣迎合上級(jí)、做出政績(jī)就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問(wèn)題,因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績(jī)工程”、“形象工程”,甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”,“上有政策,下有對(duì)策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國(guó)家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。
(二)外部關(guān)系不協(xié)調(diào):
這首先表現(xiàn)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張。自我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國(guó)家治理任務(wù)的落實(shí),普遍仍然通過(guò)干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍的事務(wù),實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的行政主控來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。因此,兩者關(guān)系普遍比較緊張,村委會(huì)主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展,制約了村民自治權(quán)的成長(zhǎng)。
其次,縣鄉(xiāng)關(guān)系不暢、“條塊分割”嚴(yán)重。由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的設(shè)立是按照“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí),鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”,因而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往無(wú)法履行一級(jí)政權(quán)的職能,而縣政府為了履行其區(qū)域范圍內(nèi)的綜合管理職能,則建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了不少派出機(jī)構(gòu),肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,造成了縣鄉(xiāng)之間的矛盾和摩擦。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)上述問(wèn)題的產(chǎn)生主要有兩大原因,一是當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的,在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上,因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無(wú)所不能的政府。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本建立、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天,原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段,要確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展,適應(yīng)民主法制化潮流,要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu),亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變,應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理,變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。二是壓力型體制①的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù),都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身?yè)碛械墓矙?quán)力很小,掌握的公共資源也很少,在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過(guò)各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下,這可以說(shuō)是國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過(guò)深的必然結(jié)果②。
二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主要方案及評(píng)析
(一)針對(duì)上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)存問(wèn)題,理論界提出了以下三種主要的改革方案:
(1)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。觀點(diǎn)是要在維持目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)單位的前提下,整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的“七站八所”,包括將現(xiàn)有的縣派駐機(jī)構(gòu)等變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級(jí)實(shí)體政府。
其依據(jù)主要是:在目前情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大農(nóng)村控制與統(tǒng)治的重要基層政權(quán),承擔(dān)大量的任務(wù),在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中其作用十分重要。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了獨(dú)立的財(cái)權(quán),就可以避免亂收費(fèi)現(xiàn)象,并且有更多的精力去組織發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。
(2)改鄉(xiāng)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù),二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。
持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨困境的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、能不一致。與其他層級(jí)的政府相比,鄉(xiāng)級(jí)政府在治理結(jié)構(gòu)上突出表現(xiàn)為權(quán)小、責(zé)大、能弱③。
(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)都成為名副其實(shí)的地方自治體,它們兩者成為平等的主體。與之相關(guān),實(shí)行鄉(xiāng)村民眾對(duì)鄉(xiāng)官和村官的直接選舉。
主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的學(xué)者認(rèn)為,目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)基層政權(quán)實(shí)際上成為了國(guó)家吸取農(nóng)村資源的工具。實(shí)行鄉(xiāng)村自治,減少了國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民利益的沖突,讓農(nóng)民從根本上擺脫壓力型體制的困境,這樣可以理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與國(guó)家,以及與村委會(huì)及村民之間的關(guān)系。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也是未來(lái)民主政治發(fā)展的方向。
(二)對(duì)上述方案的評(píng)析
強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的觀點(diǎn),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)完備的實(shí)體政權(quán),它將帶來(lái)更加嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)和人員的膨脹,施政成本將更高。有學(xué)者從歷史的角度認(rèn)為,在國(guó)家主義極度擴(kuò)張和政治無(wú)所不能的前改革時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚且沒有建成一級(jí)完備的政權(quán)組織,在現(xiàn)今更不可能,而且會(huì)打破國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次上已有的均衡格局④。
對(duì)于第二種觀點(diǎn),筆者認(rèn)為“鄉(xiāng)派”的改革方式將使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的行政化程度以及對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制亦將更甚于今,這將加劇國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的沖突。同時(shí),此種觀點(diǎn)片面強(qiáng)調(diào)“治民”而忽視“民治”和“民富”,治標(biāo)不治本,忽視城鄉(xiāng)社會(huì)的嚴(yán)重分化①。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的觀點(diǎn),雖然吻合了民主政治的發(fā)展方向,但筆者認(rèn)為此種改革方式改革程度大、涉及面廣,帶來(lái)的波動(dòng)過(guò)大,無(wú)異于一次農(nóng)村社會(huì)革命,不利“穩(wěn)定壓倒一切”的現(xiàn)行政治要求。而且目前農(nóng)民文化程度及自治意識(shí)不高,尚且缺乏完全自治的土壤。因此此種觀點(diǎn)操之過(guò)急,不太現(xiàn)實(shí)。
三、筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑選擇
通過(guò)對(duì)上述三種觀點(diǎn)評(píng)析可知,三者多少均存在不盡人意之處。在參考黃宗智提出的國(guó)家與社會(huì)間的“第三領(lǐng)域”的分析范式②,借鑒西方地方自治制度以及結(jié)合當(dāng)前中國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”的模式進(jìn)行。
何謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”,就是在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的現(xiàn)有的憲政體制下,推進(jìn)基層政治民主進(jìn)程,采用法律分權(quán)制厘清國(guó)家與地方的各自的權(quán)職范圍,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)本轄區(qū)享有相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)、人事權(quán)和財(cái)權(quán);同時(shí)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選、黨委領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化三者結(jié)合重置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu);另外,采用民主合作制理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府、村級(jí)組織及民眾的關(guān)系。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的關(guān)鍵詞在于“自治”,從字義上理解,自治就是自己處理自己的事務(wù),而毋庸他人過(guò)問(wèn)與管理。在學(xué)理上,有學(xué)者這樣定義地方自治:國(guó)家特定區(qū)域的人民,由于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令,在國(guó)家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體,用地方的人力財(cái)力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度③??梢哉f(shuō)地方自治的核心即在于地方對(duì)于人事權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)的掌握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治就是在合乎法律規(guī)定的情形下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限度地掌握當(dāng)?shù)氐娜?、?cái)、事權(quán)。
在這里有必要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有限自治”與“完全自治”進(jìn)行區(qū)分,這兩者的性質(zhì)截然不同。前者是在不改變現(xiàn)有憲政模式和政權(quán)組織制度的前提下,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性,改變它完全依附于上一級(jí)政權(quán)的狀況,使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的主體;后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家政權(quán)的屬性,將它變成完全的社會(huì)自治組織。
四、制度設(shè)計(jì)
(一)法律分權(quán)制
要推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治制度,首先就必須從法律上確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位,否則則又難免又陷入控制依賴關(guān)系,因此必須在法律上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位。接著的一個(gè)重要問(wèn)題就是必須解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的權(quán)力劃分問(wèn)題,只有明確了國(guó)家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的事權(quán)、財(cái)權(quán),才能在實(shí)質(zhì)上推行有限自治制度。然而,權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么?如何確保雙方均能自覺遵守,特別是上級(jí)政府不違規(guī)?還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)?
筆者認(rèn)為有學(xué)者所主張的法律分權(quán)制④是解決上述問(wèn)題的最佳途徑,法律分權(quán)制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的應(yīng)用即是通過(guò)制定法律把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)分成三類,一類是國(guó)家專有事務(wù),如稅收、征兵、計(jì)劃生育等,由國(guó)家執(zhí)行;第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方專有事務(wù),涉及地方自身發(fā)展的問(wèn)題交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己處理;第三類是國(guó)家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方共有事務(wù)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府因權(quán)力行使發(fā)生爭(zhēng)議,可以通過(guò)行政訴訟程序由法院裁決。當(dāng)然,在分權(quán)制實(shí)施之初,對(duì)國(guó)家的權(quán)力范圍的規(guī)定應(yīng)比較寬泛,如第三類事務(wù)可規(guī)定由國(guó)家所有,同時(shí)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu),確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心,是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前的情況來(lái)看,雖然我國(guó)《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”,但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化,幾成擺設(shè)。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系,切實(shí)提高人大權(quán)威,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺(tái)。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選
人事權(quán)是實(shí)現(xiàn)自治的核心之一,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)它對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大群眾的民主參與熱情,推動(dòng)我國(guó)的民主政治進(jìn)程將起重要作用。目前實(shí)行的政務(wù)公開、村委會(huì)的“海選”、干部制度改革以及公民權(quán)利意識(shí)的提高都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時(shí)近年來(lái)在四川、廣東等省的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式的改革,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選積累了不少經(jīng)驗(yàn),提供了借鑒的意義。
筆者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉可以揉合直接選舉與間接選舉,即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生,而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行,由人大代表投票產(chǎn)生。這樣既可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)受人民的監(jiān)督,增強(qiáng)選舉的民主性與透明性;而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生又遵循了我國(guó)《地方組織法》第九條第七款的規(guī)定,同時(shí)也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。
(四)黨委的民主化改革及領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變
由于中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的特殊地位,黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度的實(shí)際實(shí)施上,起了相當(dāng)大的作用。為保證新制度的推行,必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局,推動(dòng)黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國(guó)的方略,十六大又確立了我國(guó)推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”的根本方針,由此可見黨中央明確的要將黨的活動(dòng)切實(shí)納入法治的軌道,尊重法律和倚靠法律,以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。
筆者認(rèn)為在當(dāng)前可以通過(guò)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在黨員中的直選,推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變①,推進(jìn)執(zhí)政黨法法制化以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時(shí)在條件成熟時(shí),可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。
(五)民主合作制②
本文所提的民主合作制是構(gòu)建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治制度之下,其核心內(nèi)容包括民主聽證制度和民主議事制度。此制度有利于理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與縣級(jí)政權(quán)、村級(jí)組織及民眾關(guān)系。
首先,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政權(quán)的關(guān)系,上文在法律分權(quán)制已講到,雙方的職責(zé)范圍由法律規(guī)定。但要實(shí)現(xiàn)國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng),兩者仍應(yīng)建立良好的溝通合作渠道。最重要的莫過(guò)于建立制度化的民主聽證會(huì),規(guī)定縣級(jí)政權(quán)在作重大決策時(shí)以及在行使分權(quán)制所規(guī)定的第三類事務(wù)(國(guó)家與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方共有事務(wù))涉及到所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大利益時(shí),應(yīng)該召開民主聽證會(huì)聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的意見③。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)及民眾的關(guān)系,目前浙江溫嶺市實(shí)行的“民主懇談會(huì)”①,是一個(gè)很好的借鑒模式,筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定:一是凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出的有關(guān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事宜,如修路、建學(xué)校、建市場(chǎng)等重大事情均應(yīng)召開民主聽證會(huì),聽取民眾意見,再提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決;二是各村應(yīng)實(shí)行村級(jí)民主議事機(jī)制,將本村的重大事情交由本村村民會(huì)議產(chǎn)生的民主議事會(huì)決定,此舉將有利于落實(shí)村民自治制度,另外也有利于解決當(dāng)前農(nóng)村普便存在的“兩委矛盾”。
五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的實(shí)施依據(jù)及意義:
(一)從歷史的角度而言,古代的鄉(xiāng)村社會(huì)就存在行政與自治兩種權(quán)力體系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的官方機(jī)構(gòu)或民間組織。從王安石變法至清代,在縣以下實(shí)行以代表皇權(quán)的保甲制度為載體,以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ),以擁有紳?rùn)?quán)的士紳為紐帶而建立了鄉(xiāng)村政治②。這種皇權(quán)與紳?rùn)?quán)結(jié)合的“亦官亦民”制度,筆者認(rèn)為具備某些在國(guó)家權(quán)力有限干涉下的自治的特征。因此實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治具有某種歷史的傳承性。
(二)從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限自治模式是在現(xiàn)有憲政模式下對(duì)現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行制度所做的局部改良,對(duì)現(xiàn)有的政治法律體制沖擊不大,因此阻力較小易于實(shí)行;同時(shí)目前已運(yùn)行的村民自治制度也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治的推行作了鋪墊。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式是針對(duì)上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有弊端而對(duì)癥下藥,能夠有力解決不順暢的政權(quán)組織結(jié)構(gòu),消除壓力型體制、鄉(xiāng)村關(guān)系不暢等弊端對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的阻礙。
(四)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治有利于提高農(nóng)民的自治意識(shí)和法律意識(shí),推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的民主政治建設(shè)進(jìn)程和依法治國(guó)方略的實(shí)施;而且符合了現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展方向,為最終向自治社會(huì)轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)。
(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式將是一個(gè)中央與地方分權(quán)的一個(gè)實(shí)驗(yàn)?zāi)J?,它的?shí)施為我國(guó)中央與地方關(guān)系問(wèn)題的解決探尋一個(gè)新的模式,推進(jìn)地方分權(quán)的發(fā)展。
注釋:
①“據(jù)專家估計(jì):中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬(wàn)個(gè),平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬(wàn)元,計(jì)2200億元左右”,參見章青松:“兩千億債務(wù)困擾中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn),財(cái)政危機(jī)埋下腐敗伏筆”,《中國(guó)改革報(bào)》,2001.6.19
①所謂“壓力型體制”,指的是一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo),該級(jí)政治組織把這些任務(wù)和指標(biāo),層層量化分解,下派給下級(jí)組織和個(gè)人,責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制,所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的。引自榮敬本等著《新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度運(yùn)作機(jī)制的調(diào)查研究報(bào)告》載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1997年第4期83頁(yè)。
②楊君:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再造設(shè)想》載《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2003年12月第4期
③徐勇:《縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》載《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2002年第2期
④吳理財(cái):《鄉(xiāng)政新論》載《開放時(shí)代》,2002年第5期
①楊君:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再造設(shè)想》載《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2003年12月第4期
②參見吳理財(cái)在《鄉(xiāng)政新論》中對(duì)黃宗智的“第三領(lǐng)域”的理解為:第三領(lǐng)域是國(guó)家與社會(huì)共同作用并且雙方都參與其間的一個(gè)中間地帶的特殊領(lǐng)域
③高秉雄,李廣平:“論地方自治”《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年6月第5卷第2期
④所謂法律分權(quán)制,在形式上是通過(guò)法律來(lái)規(guī)定中央和地方的關(guān)系,明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍;在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán),同時(shí)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的控制;在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān)。參見應(yīng)松年薛剛凌合著《行政組織法研究》第220--221頁(yè),法律出版社
①也即中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)尊重人大的職能,不得直接做出任何決定和命令來(lái)實(shí)現(xiàn)其意志,而應(yīng)通過(guò)在人大大表達(dá)會(huì)中的黨員的先鋒模范作用、通過(guò)政治思想工作,使黨的各方面的政策和主張上身為國(guó)家意志,由人大通過(guò)正式?jīng)Q議的方式實(shí)現(xiàn)。
②“民主合作制是一種地方政府對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下相結(jié)合的體制。基本特征是政府將受到人民的民主監(jiān)督,人民的事由人民自己來(lái)辦,地方的事由各地人民來(lái)辦,以實(shí)現(xiàn)政府和人民的合作及中央和地方的合作”。參見榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變---縣鄉(xiāng)政治體制改革》中央編譯出版社第83頁(yè)
③為了確保聽證程序不走過(guò)場(chǎng),必須用法律手段予以規(guī)范,同時(shí)確立案卷排他原則。所謂案卷排他性原則,是指行政機(jī)關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù),不能在案卷以外,以當(dāng)事人所未知悉和未論證的事實(shí)作為根據(jù)。參見王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》,中國(guó)法制出版社1995年版,493頁(yè)。剛實(shí)行的《行政許可法》第48條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄,作出行政許可決定”,這意味著我國(guó)在聽證程序中確立了案卷排他性原則
①“民主懇談會(huì)”是由鎮(zhèn)、村組織主持的,由廣大群眾或相關(guān)代表人員參加的,領(lǐng)導(dǎo)和群眾之間的民主議事活動(dòng)和溝通交流活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是政府決策的公開聽證會(huì),官員和公民的平等對(duì)話會(huì),也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會(huì)。參見李錦鵬《建立民主懇談和民主決策的新機(jī)制》載《浙江社會(huì)科學(xué)》2003年第1期
②于建嶸:《鄉(xiāng)村自治:皇權(quán)、族權(quán)和紳?rùn)?quán)的聯(lián)結(jié)---清末鄉(xiāng)村社會(huì)政治特征的詮釋》載“中國(guó)選舉與治理網(wǎng)”
〈參考資料〉
1應(yīng)松年薛剛凌合著《行政組織法研究》----北京:法律出版社2002.9
2蔡定劍主編《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》---北京:法律出版社2002.9
3王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》,中國(guó)法制出版社1995年版
4楊君《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的再造設(shè)想》引自《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2003年12月第4期
5徐勇《縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期
6吳理財(cái)《鄉(xiāng)政新論》,載《開放時(shí)代》,2002年第5期
7張文山《論自治權(quán)的法理基礎(chǔ)》,載《西南民族學(xué)院.哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2002年7月
8徐勇《變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)》載《決策咨詢》2003年第5期
9于建嶸:《岳村政治-----轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變遷》,商務(wù)印書館2001年
10榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變---縣鄉(xiāng)政治體制改革中央編譯出版社
11李錦鵬《建立民主懇談和民主決策的新機(jī)制》載《浙江社會(huì)科學(xué)》200
本文關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治自治
熱門標(biāo)簽
鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作匯報(bào) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員 鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報(bào)材料 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所 鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道 鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開 鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng) 心理培訓(xùn) 人文科學(xué)概論