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本文作者：霍原工作單位：哈爾濱醫(yī)科大學(xué)人文社會科學(xué)系

隨著交通運(yùn)輸科技水平的提高、國際間交往和貿(mào)易的增加以及國際旅游業(yè)的興旺，原產(chǎn)于某一自然分布區(qū)的物種被有意或無意地引到另一地。有些物種給引進(jìn)的國家和地區(qū)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，而有些物種卻又對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能造成了巨大的破壞。伴隨著開放政策的日益深化，我國已經(jīng)遭受到了外來物種的侵害，“依法治物”將是解決此問題的最佳途徑。

一、外來物種入侵的發(fā)生機(jī)理和危害

“物種”（Species），簡稱“種”，對這一概念曾經(jīng)產(chǎn)生過很多種解釋，目前較為公認(rèn)的定義是：“物種是生物分類的基本單位。具有一定的形態(tài)和生理特征以及一定的自然分布區(qū)的生物類群。”[1][2]從生物學(xué)的角度上講，“外來物種”是指出現(xiàn)在其自然分布范圍（過去或現(xiàn)在）和分布位置以外（即在原分布范圍以外自然定殖的，或沒有直接或間接引進(jìn)，或沒有人類活動就不能定殖）的一種物種、亞種或低級分類群，包括這些物種能生存和繁殖的任何部分、配子或繁殖體。那么，外來物種在什么樣的條件下會形成外來物種入侵（Alienspeciesinvasion）呢？也就是外來物種入侵的發(fā)生機(jī)理是什么呢？生物學(xué)家認(rèn)為，在物種的形成過程中，各個物種與其周圍環(huán)境相互協(xié)調(diào)、與其天敵相互制約，將各自的種群限制在一定的棲息環(huán)境和數(shù)量內(nèi)，從而形成該地區(qū)穩(wěn)定的生態(tài)平衡系統(tǒng)。當(dāng)一個外來物種進(jìn)入一個新的棲息環(huán)境后，如果當(dāng)?shù)氐臍夂?、水分、土壤、食物及其它傳播條件適宜，再加上缺乏原產(chǎn)地天敵的抑制，那么該外來物種就會在新的環(huán)境中大肆繁殖和擴(kuò)散，形成大面積的單優(yōu)群落，排斥和危及本地部分物種的生存，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的影響或損害，威脅當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有浴Ｔ谧匀唤缰校居性S多屏障可以阻止物種的任意擴(kuò)散，如大海、冰山、沙漠。但是，隨著科技的進(jìn)步，交通工具已經(jīng)能夠很輕易地將生物帶到世界上的大部分角落，各種天然屏障的作用日趨減弱，越來越多的物種已在輕松地、便捷地跨越各種天然屏障，被有意或無意地“請進(jìn)來”、“帶進(jìn)來”或“潛進(jìn)來”，使得許多國家和地區(qū)被這些外來物種帶來的各種環(huán)境和社會問題困擾不已。生物學(xué)家把這種由于外來物種的存在而使本地物種生存安全受到威脅的現(xiàn)象稱之為“外來物種入侵”或“外來生物入侵”。外來物種借助各種媒介進(jìn)入非原生地，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來極大的破壞，同時也造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，其危害主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，生態(tài)環(huán)境問題。外來入侵物種會造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞和生物污染，使土壤的營養(yǎng)含有量降低，破壞土壤的水分涵養(yǎng)功能。破壞非原生地的生物多樣性，破壞當(dāng)?shù)刂脖?，?dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)單一化，進(jìn)而破壞當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^。同時，外來入侵物種對當(dāng)?shù)氐倪z傳多樣性的破壞及威脅是潛在的、長期的、不可逆的，由于外來物種的競爭導(dǎo)致滅絕的本地特有物種根本無法恢復(fù)，導(dǎo)致其徹底滅絕。第二，經(jīng)濟(jì)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國、印度、南非外來生物入侵造成的損失每年分別高達(dá)1500億美元、1300億美元和800億美元。[3]而我國僅在2000年，外來入侵物種給中國造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)1198.76億元，占中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%。[4]第三，社會問題。外來入侵物種不但嚴(yán)重威脅生態(tài)環(huán)境，而且危及人類的身體健康。傳染性疾病是外來物種入侵的典型例證，很多新型的傳染病是人們有意或無意引進(jìn)的動植物傳播的，有些外來物種已經(jīng)成為了傳染性疾病的病源。

二、外來物種入侵的國際立法框架

（一）國際條約和地區(qū)性協(xié)議

由于外來物種入侵已經(jīng)成為國際性的環(huán)境問題，憑一個國家的一己之力是無法預(yù)防和控制這一問題的，因此，許多國家簽訂國際條約和地區(qū)性協(xié)議通過法律程序來解決這一難題?！渡锒鄻有怨s》（1992年）[5]是惟一涵蓋了入侵物種涉及所有內(nèi)容的條約。例如，該公約第8條(h)規(guī)定：每一締約國應(yīng)盡可能并酌情：防止引進(jìn)、控制或消除那些威脅到生態(tài)系統(tǒng)、生境或物種的外來物種?！堵?lián)合國海洋法公約》第196條規(guī)定，各國采取所有必要措施預(yù)防、減少和控制有意或無意引入外來物種到一個特定的海洋環(huán)境，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致重大和有害的變化。《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》包含有關(guān)入侵物種和濕地的決議?！兑吧鷦游镞w徙物種公約》、《非航海用國際水道法公約》、《國際植物保護(hù)公約》等國際性條約也都包含調(diào)整外來物種的內(nèi)容。地區(qū)性協(xié)議包括歐洲和地中海協(xié)議、亞洲太平洋協(xié)議、太平洋協(xié)議、加勒比海協(xié)議、北美協(xié)議、南美協(xié)議和非洲協(xié)議。作為多邊貿(mào)易體系的WTO通過《實(shí)施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》制訂有約束力的原則和規(guī)定，要求國家措施盡可能地遵循國際標(biāo)準(zhǔn)，這可應(yīng)用于所有可能影響國際貿(mào)易的衛(wèi)生和植物檢疫措施。

（二）先進(jìn)國家的國內(nèi)立法概況

迄今為止，世界上一些主要發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)本國的生態(tài)安全都相繼制定了關(guān)于預(yù)防和控制外來物種入侵的法律、法規(guī)。美國在外來物種入侵的立法方面居于世界領(lǐng)先地位，1996年就頒布了《國家入侵物種法》，防范外來水生生物入侵，保護(hù)本地水生生物。此外還通過了很多控制外來生物入侵的法律，如《植物檢疫法》、《動物損害控制法》、《聯(lián)邦植物害蟲法》、《國家環(huán)境政策法》、《瀕危物種保護(hù)法》和《聯(lián)邦雜草治法》等。新西蘭議會1993年通過了《生物安全法》，要求入境的任何進(jìn)口植物或者植物產(chǎn)品都要符合相應(yīng)的健康標(biāo)準(zhǔn)，攜帶外來物種或者外來物種產(chǎn)品入境的必須申報(bào)。加拿大2001年召開了外來入侵物種國家研討會，制定外來入侵物種國家計(jì)劃，提出國家管理外來入侵物種既要充分考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會文化和道德因素，采取生態(tài)手段，又有義務(wù)不要出口外來入侵物種。

三、我國外來物種入侵法律調(diào)整機(jī)制的構(gòu)建

目前，我國尚無一部專門調(diào)整外來物種入侵問題的法律或法規(guī)，相關(guān)的規(guī)定散見于諸如《漁業(yè)法》、《對外貿(mào)易法》、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等法律、法規(guī)和政策當(dāng)中，還沒有形成一整套調(diào)整機(jī)制，這對于解決此問題是十分不利的。筆者認(rèn)為，我國外來物種入侵的法律調(diào)整機(jī)制是指我國法律對外來物種入侵問題實(shí)施影響、實(shí)現(xiàn)其調(diào)整功能的運(yùn)作機(jī)理和運(yùn)作方式，即生態(tài)化的調(diào)整機(jī)制。結(jié)合我國關(guān)于此問題的立法實(shí)際，借鑒國際和世界先進(jìn)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，這一調(diào)整機(jī)制應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）風(fēng)險(xiǎn)評價機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評價制度是指對意向中引進(jìn)的物種進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價，調(diào)查該物種的本質(zhì)和潛在有害影響的大小以及這種損害產(chǎn)生的可能性，以決定能否被引進(jìn)。應(yīng)建立綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評價機(jī)制，對外來物種對社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的威脅以及引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位評價等。

（二）引進(jìn)許可證機(jī)制

從外來物種入侵的途徑來看，人為的有意引進(jìn)在目前仍是主要途徑，所以在風(fēng)險(xiǎn)評價的基礎(chǔ)上，確定外來物種能否被引進(jìn)的最終決策形式應(yīng)該是引進(jìn)許可證制度。所有的有意引進(jìn)都必須由引進(jìn)者先提出申請，再由有關(guān)部門依法定程序進(jìn)行審批，意向中的引進(jìn)只有被證明不可能對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境造成重大損害才能被批準(zhǔn)，只有持有許可證才能進(jìn)行引進(jìn)。霍原：外來物種入侵法律調(diào)整機(jī)制的構(gòu)建。

（三）檢疫、監(jiān)測機(jī)制

雖然有意引進(jìn)是外來物種入侵的主要途徑，但隨著貿(mào)易量的增長，通過商品上或旅行者身上的寄生蟲以及交通工具或容器中的藏匿物所帶來的無意引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)愈來愈高，且這種無意引進(jìn)具有隱蔽性強(qiáng)、難以預(yù)防的特點(diǎn)。所以，必須建立檢疫制度御敵于門外。對逃過了檢疫之門的外來物種和被許可引進(jìn)的物種及事實(shí)上已進(jìn)入我國的外來物種進(jìn)行監(jiān)督，建立起監(jiān)測、預(yù)警制度及快速反映機(jī)制，做到打防結(jié)合。

（四）協(xié)調(diào)管理機(jī)制

由于物種入侵問題涉及環(huán)保、海關(guān)、農(nóng)林等諸多部門，而這些部門在此問題上卻是各司其職，各自為政，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。借鑒國外以及我國在治理其他問題上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情實(shí)際，我們國家應(yīng)當(dāng)建立起一個以環(huán)保部門牽頭，農(nóng)、林、海關(guān)、科技、檢疫等多部門參與的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，成立專門委員會管理此問題。

（五）長效問責(zé)機(jī)制

物種入侵的潛伏性決定：當(dāng)物種入侵危害后果嚴(yán)重時卻由于事隔數(shù)年而無法追究當(dāng)初肇事者，由此所造成的損害最終卻由全社會或無辜者來承擔(dān)，這顯然有失公平。因此，必須建立長效問責(zé)機(jī)制，應(yīng)該規(guī)范所有類型的引進(jìn)和各相關(guān)責(zé)任人，規(guī)定有關(guān)國家工作人員（包括許可證審批、發(fā)放、檢疫人員以及物種引進(jìn)決策者等）的義務(wù)和相應(yīng)責(zé)任；對于一些高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的從業(yè)人員（如水產(chǎn)養(yǎng)殖、園藝等行業(yè)），在許可引進(jìn)其從事生產(chǎn)時應(yīng)規(guī)定一些強(qiáng)制性措施，如強(qiáng)制保險(xiǎn)、繳納押金等。[6]

（六）生態(tài)安全教育機(jī)制

外來物種入侵的防治工作是全社會的工作，只有公眾廣泛參與，才能有效解決此問題。因此，應(yīng)當(dāng)對公眾進(jìn)行生態(tài)安全教育，普及外來物種入侵的防治知識，及時外來入侵物種的相關(guān)信息，提高公眾，特別是相關(guān)決策者對外來入侵物種的防范意識。綜上所述，對外來物種入侵應(yīng)在全面、深入認(rèn)識的基礎(chǔ)上，借鑒世界各國的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國的實(shí)際情況，構(gòu)建一整套外來物種入侵的法律調(diào)整機(jī)制，保護(hù)本國的生物多樣性，維護(hù)國家的生態(tài)安全。