導(dǎo)語：失業(yè)保險制度缺位問題分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

2020年暴發(fā)的肺炎疫情，極大地沖擊了我國經(jīng)濟社會的各個方面，引發(fā)了就業(yè)群體的失業(yè)問題，失業(yè)保險能夠發(fā)揮的作用不可忽略。我國失業(yè)保險制度于20世紀(jì)90年代建立，雖然近幾年來，該制度體系的覆蓋面逐漸擴大，但是，隨著現(xiàn)代新興行業(yè)發(fā)展、就業(yè)新模式的出現(xiàn)，一些特定群體隱蔽性和分散性的特點使他們游離在失業(yè)保險制度覆蓋邊緣。小微企業(yè)為降低企業(yè)成本給雇員不繳或少繳失業(yè)保險費；個體工商戶在界定上并未明確被納入失業(yè)保險費的繳納主體；農(nóng)民工由于流動性強的特點和地域條件的限制則成為失業(yè)保險制度的“排斥者”……尤其是在面對諸如疫情等重大突發(fā)事件時，對上述人群的失業(yè)保護不力使得失業(yè)保險的缺位問題進一步凸顯，而政府實施的相關(guān)失業(yè)保險政策的效果十分有限。本文基于以上分析，并且借鑒國外應(yīng)對大規(guī)模失業(yè)的經(jīng)驗，為失業(yè)保險在未來能夠更加有效發(fā)揮保障效果提出幾點建議。

二、疫情期間我國失業(yè)保險政策調(diào)整

為統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會發(fā)展和疫情防控，政府對已有的失業(yè)保險政策進行了有針對性的調(diào)整，實施了疫情防控期間的階段性失業(yè)保險政策。疫情前后的失業(yè)保險政策對比見表1。由表1可知，一方面，為推動企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，支持穩(wěn)定和擴大就業(yè)，政府重點實施免、減、緩、返的應(yīng)急舉措；另一方面，為擴大失業(yè)保險保障范圍，政府放寬失業(yè)保險金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，增加失業(yè)補助金政策。同時，政府積極實施措施，優(yōu)化網(wǎng)上申領(lǐng)失業(yè)保險金平臺，保證社會保險合同轉(zhuǎn)移工作的高效銜接等。根據(jù)我國人力資源社會保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年前三季度，失業(yè)保險基金收入652.3億元，基金支出1491.7億元。收支二者之間較大的差距表明，政府疫情期間實施的一系列失業(yè)保險政策的調(diào)整，對企業(yè)、相關(guān)單位有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)和失業(yè)人員的基本生活保障都提供了有力的支持。

三、疫情背景下我國失業(yè)保險制度缺位問題表現(xiàn)

雖然政府新調(diào)整的失業(yè)保險政策在穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)方面發(fā)揮了極大的作用，但是從政策調(diào)整后的實施效果和可及性來看，疫情沖擊下失業(yè)保險制度缺位問題主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）失業(yè)保險覆蓋人群范圍仍然較小

我國強制要求城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工參加失業(yè)保險。但即便是職工已經(jīng)在城鎮(zhèn)企事業(yè)單位簽訂正式勞動合同，也存在較大比例不繳納失業(yè)保險費的現(xiàn)象，更何況不在失業(yè)保險參保范圍內(nèi)的其他就業(yè)人員。2019年，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.42億人，年末失業(yè)保險參保人數(shù)為2.05億人，僅占46%。疫情期間的大多數(shù)未參保失業(yè)人群未能獲得失業(yè)保險提供的最低生活保障。首先，從小微企業(yè)來看，雇員被動或主動地接受企業(yè)不為其繳納失業(yè)保險費。小微企業(yè)規(guī)模小、自身經(jīng)濟實力有限，逃避監(jiān)管而為員工不繳或者少繳失業(yè)保險費，對小微企業(yè)來說降低了一定的經(jīng)營成本。由于其用工靈活的特點，存在雇員為了彈性工作方式而接受不為其繳納失業(yè)保險費的隱性條件。加之，解雇制度為小微企業(yè)的發(fā)展可能帶來法律風(fēng)險，雖然企業(yè)已在當(dāng)?shù)剡M行企業(yè)工商注冊，但許多小微企業(yè)與員工并沒有明確的雇傭關(guān)系。其次，從個體工商戶來看，其具有模糊的法律主體地位。個體工商戶設(shè)立之初主要是為了解決城鎮(zhèn)人員的就業(yè)問題，由一人單獨或者多人共同經(jīng)營，經(jīng)營者屬于自雇傭。個體工商戶并沒有明確地被涵蓋在失業(yè)保險費的繳納主體內(nèi)，它們受到法律條款的保護比例較低。盡管政府已經(jīng)出臺與個體工商戶相適應(yīng)的社保政策，但大多數(shù)在醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險范圍內(nèi)展開，參加失業(yè)保險的個體工商戶人員很少。另外，經(jīng)營分布零散、數(shù)量種類繁多、開業(yè)要求低等特點，使得政府很難完全統(tǒng)計未參保人員。最后，從農(nóng)民工來看，農(nóng)民工為城鎮(zhèn)流動性較大的人群，在2019年底未參加失業(yè)保險的城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，大量人員是農(nóng)民工。農(nóng)民工作為“新城鎮(zhèn)居民”，實際上他們大部分并沒有在城鎮(zhèn)登記落戶，地域條件的限制導(dǎo)致農(nóng)民工長期在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)卻被失業(yè)保險制度“排斥”在外。鑒于流動性較大，許多農(nóng)民工并未簽訂勞動合同，而且，由保險關(guān)系轉(zhuǎn)移造成的費用成本也是農(nóng)民工自身想避免的。

（二）政府新調(diào)整的失業(yè)保險政策受益范圍小

一些限制性原因使得新政策的受益范圍較小，實施效果未能如期。首先，在疫情期間，國家實施的失業(yè)保險返還、補貼政策，更多地是針對不裁員、表現(xiàn)良好的企業(yè)，這種補貼帶有很強的獎勵性質(zhì)。風(fēng)險承受能力弱的小微企業(yè)陷入較大經(jīng)營困境時，不得不裁員，這就會導(dǎo)致真正需要政府特殊政策補貼的小微企業(yè)反而不能受益于返還、補貼政策。而在政策出臺之前已經(jīng)繳納過失業(yè)保險費的企業(yè)，也不能受益于免征、減征政策。其次，申請失業(yè)保險返還的流程繁瑣。為了避免企業(yè)騙保，申領(lǐng)流程必然不能過于簡單，但過于繁瑣的手續(xù)和過高的成本也會將一些企業(yè)阻攔在外，甚至?xí)行∥⑵髽I(yè)直接放棄申請。最后，由于失業(yè)登記須在參保當(dāng)?shù)鼗蛘邞艨谒诘剞k理，進城的農(nóng)民工并不能辦理失業(yè)登記，而這類情況通常被失業(yè)調(diào)查忽略。例如，疫情期間雖然大量農(nóng)民工失業(yè)滯留，復(fù)工之后部分地區(qū)也出現(xiàn)農(nóng)民工二次返鄉(xiāng)潮，但根據(jù)失業(yè)率調(diào)查出來的數(shù)據(jù)，失業(yè)率上升卻很微小，并未能切實反映實際的失業(yè)狀況。

（三）失業(yè)保險基金結(jié)余不合理

失業(yè)保險基金結(jié)余不合理主要體現(xiàn)在兩個方面：收支不平衡導(dǎo)致的結(jié)存總額過多和統(tǒng)籌不平衡導(dǎo)致的基金結(jié)余地域間差異較大。一方面，失業(yè)保險基金結(jié)存總額過多。據(jù)人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公告數(shù)據(jù)，2019年末失業(yè)保險基金累計結(jié)存4625億元，可以推算出截至2020年9月底，仍有大約3785.6億元基金結(jié)余。疫情沖擊造成的失業(yè)保險基金支出大幅增長后尚能結(jié)存巨額基金，突出說明了我國失業(yè)保險基金結(jié)余總額過多的問題。另一方面，失業(yè)保險基金結(jié)余地域間差異較大。部分地區(qū)由于高失業(yè)風(fēng)險性質(zhì)的工作人員集中分布，失業(yè)保險基金支出壓力相對較大。因此，雖然基金結(jié)余總額過多，但仍有失業(yè)保險基金緊缺的地區(qū)。疫情期間，對于失業(yè)保險基金結(jié)余不足以支付穩(wěn)崗返還補貼的地區(qū)，可以按程序申請省際失業(yè)保險基金調(diào)劑。地域間的基金結(jié)余過多和緊缺這種基金結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)象，導(dǎo)致失業(yè)保險基金未能用到實處。失業(yè)保險基金結(jié)余的不合理不僅增加了基金管理的成本，還無法令其切實發(fā)揮失業(yè)保障作用。

四、國外失業(yè)保險制度經(jīng)驗及啟示

相對于保險制度發(fā)達的國家，我國失業(yè)保險制度的發(fā)展起步較晚，對于失業(yè)問題的應(yīng)對機制建立還不夠健全，因此有必要研究并且借鑒國外相關(guān)失業(yè)保險制度的調(diào)整措施。一是失業(yè)保險費率的制定。比較典型的是日本的浮動費率制度，即根據(jù)當(dāng)年基金積累相對于保費收入的多少對費率進行相應(yīng)調(diào)整。同時，根據(jù)勞動者工作行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險狀況實行差別費率，失業(yè)風(fēng)險較高的行業(yè)實行比一般行業(yè)高的費率。二是失業(yè)保險基金賬戶的構(gòu)成。智利的失業(yè)保險基金分為公共基金和個人賬戶基金，由雇主、雇員和政府共同繳納。若直至退休，個人賬戶基金還有余額，可以轉(zhuǎn)入其養(yǎng)老金個人賬戶。政府財政每年支持一定的資金放到公共基金，個人賬戶基金則來源于雇主和雇員。三是失業(yè)保險基金的支出結(jié)構(gòu)。德國調(diào)整后的失業(yè)金包含Ⅰ、Ⅱ兩部分，失業(yè)金Ⅰ主要用于失業(yè)保險金的支付，失業(yè)金Ⅱ則主要用于失業(yè)救助和社會救助。四是失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)。日本的失業(yè)保險金按失業(yè)者在失業(yè)前180天平均日工資的一定比例給付，并且在基本的失業(yè)保險給付標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)每一類人群的就業(yè)需求提供不同的附加失業(yè)待遇。五是失業(yè)預(yù)防和促進就業(yè)的措施。日本政府支持企業(yè)建立內(nèi)部的技能培訓(xùn)機構(gòu)，并對培訓(xùn)效果良好的雇主和雇員同時給予獎勵；美國通過建立完善的公共就業(yè)服務(wù)電子化信息平臺，方便失業(yè)者個人及時獲取就業(yè)信息。通過分析以上各國失業(yè)保險制度較有借鑒意義的實施舉措，本文認為，我國失業(yè)保險制度改革應(yīng)結(jié)合國情，一方面，通過實施浮動費率制度、設(shè)立個人和公共基金賬戶等來提高繳費意愿，從而擴大失業(yè)保險覆蓋面；另一方面，可以分設(shè)專門的失業(yè)救助基金，建立失業(yè)培訓(xùn)服務(wù)機構(gòu)等，以推動失業(yè)保險實現(xiàn)促進就業(yè)的效果。五、我國失業(yè)保險制度改革建議結(jié)合我國失業(yè)保險政策在某一類人群中發(fā)揮效力不足的問題和國外失業(yè)保險制度經(jīng)驗，根據(jù)新的經(jīng)濟形勢、新的就業(yè)模式，本文為政府改進創(chuàng)新我國的失業(yè)保險制度提出以下幾點建議：第一，降低費率水平，增加費率等級層次。一方面，制定更低水平、細分區(qū)域的費率，從整體上繼續(xù)適當(dāng)降低費率以減少基金的大量結(jié)余。另一方面，細化分級制定失業(yè)保險費率：一是對小微企業(yè)新接納員工數(shù)量以及裁員比例等多維度細分等級評估，根據(jù)最終評估等級劃分其費率區(qū)間；二是對不同行業(yè)的就業(yè)人員進行失業(yè)風(fēng)險等級劃分，使行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險程度與失業(yè)保險費率相匹配。第二，優(yōu)化失業(yè)保險基金收支及統(tǒng)籌的結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化繳費主體結(jié)構(gòu)，在不增加企業(yè)稅負的條件下，由政府、企業(yè)和個人按固定比例繳納失業(yè)保險費，但對農(nóng)民工等失業(yè)風(fēng)險高的群體，可由政府為其負擔(dān)高風(fēng)險等級造成的部分比例的保費；二是優(yōu)化基金結(jié)構(gòu)，將基金賬戶分為個人賬戶和公共賬戶，個人繳納部分和雇主繳納的一定比例進入個人賬戶，政府繳納部分進入公共賬戶；三是優(yōu)化失業(yè)保險基金統(tǒng)籌的層次，逐步實現(xiàn)由區(qū)級到市級再到省級的全面統(tǒng)籌，必要時應(yīng)加強對基金的跨省調(diào)劑。第三，新增規(guī)定參保人群并加強監(jiān)管。建議將個體工商戶和其他靈活就業(yè)人員明確納入失業(yè)保險費的繳納主體范圍。政府有關(guān)部門也應(yīng)加強對不繳、少繳失業(yè)保險費人員的監(jiān)管，同時在法律上加大對不簽訂勞動合同或者簽訂勞動合同后逃避監(jiān)管、不繳納失業(yè)保險費等行為的處罰力度。第四，應(yīng)用技術(shù)手段簡化流程、定位失業(yè)人員。一是取消到戶籍所在地辦理手續(xù)，優(yōu)化異地保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和失業(yè)登記系統(tǒng)，適當(dāng)簡化失業(yè)保險金和補助金的申領(lǐng)流程；二是通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)判斷該人是否真正處于失業(yè)狀態(tài)，使失業(yè)保險金和補助金發(fā)放給實際失業(yè)而未正式解除勞動合同或未能辦理失業(yè)登記的人員。第五，加強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)的功能。政府將失業(yè)保險基金部分用于設(shè)立就業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)，并督促系統(tǒng)中就業(yè)不穩(wěn)定的人定期進行技能培訓(xùn)。同時，建立大型就業(yè)信息服務(wù)平臺，使失業(yè)者及時掌握就業(yè)信息，并獎勵通過該平臺建立長期勞動合同的雇主和雇員。

作者：吳世彤 單位：天津財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院