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本文作者：楊茜1田晨晨2作者單位：1.中央財經大學保險學院2.對外經濟貿易大學保險學院

2012年1月20日，財政部《關于進一步加大支持力度做好農業(yè)保險保費補貼工作的通知》；2月1日，“2012年中央1號文件”對農業(yè)保險做出指示；2月4日，中國保監(jiān)會下發(fā)《關于加強農業(yè)保險理賠管理工作的通知》。從中央到監(jiān)管層，政策性農業(yè)保險制度建設已提上各級政府的議事日程，政策的推動將為農業(yè)保險的發(fā)展帶來持續(xù)動力。

一、山東省政策性農業(yè)保險發(fā)展概述

2006年10月，在山東省保監(jiān)局的大力推動下，山東省正式在濟南章丘、濰坊壽光和聊城臨清三市開展政策性農業(yè)保險試點工作，試點奶牛、小麥、玉米、蔬菜大棚4個險種。2007年7月，山東省政府召開全省第二次政策性農業(yè)保險試點工作會議。隨后，政策性農業(yè)保險試點擴大到25個（包括青島市5個）、險種擴大到8個（小麥為必選險種）。同年，山東省保監(jiān)局與省畜牧辦聯(lián)合下發(fā)《關于做好畜牧業(yè)政策性保險促進動物防疫工作的意見》，積極推動政策性能繁母豬保險工作。2008年，山東省被納入政策性農業(yè)保險中央財政補貼省份，新增35個試點縣（市、區(qū)）。2009年3月，山東省政府印發(fā)了《山東省政策性農業(yè)保險試點工作實施方案》，保持試點范圍不變，繼續(xù)推行政策性農業(yè)保險工作。2010年，試點范圍仍為60個縣（市、區(qū)），除泰安市泰山區(qū)不再作為試點縣，增補東平縣為試點縣外，其他試點縣（市、區(qū)）不變。2011年，山東省農業(yè)保險試點范圍在2010年60個縣（市、區(qū)）的基礎上，進一步擴大試點范圍。根據山東省2012年《政策性農業(yè)保險工作實施方案》，今年山東省將在全省范圍內推動玉米、棉花保險，支持開展高附加值經濟作物和集體公益林等險種的保險工作，拓寬保險品種；同時，按照縣級自愿、市級審查、省級確定的原則，擴大保險區(qū)域；小麥保險方面，費縣、恒臺、魚臺、嘉祥不納入今年農業(yè)保險縣，原定的其他農業(yè)保險縣不變。政策性農業(yè)保險在山東省的推廣，實現了政府的農業(yè)和農村經濟的政策目標，改變了長期以來農民靠天吃飯的窘境，在一定程度上保障了農業(yè)生產和經營的穩(wěn)定。

二、山東省政策性農業(yè)保險發(fā)展存在的問題

山東省農業(yè)保險經歷了一個緩慢的發(fā)展過程，先后經歷了試辦、停辦、再試辦及多種模式發(fā)展的探索過程，特別是進入1995年之后，農業(yè)保險呈現的格局是“保費收入、保險險種、保險結構、保險機構連年萎縮”。2006年推行的政策性農業(yè)保險一定程度上改變了這種格局，2011年，全省農業(yè)保險承保種植業(yè)3383.06萬畝，為687.62萬農戶提供了111億元的風險保障，責任保險實現保費6.85億元，累計賠付3億元，逐步擴大了對農民的保障程度。但在“覆蓋面小，保險能力低，發(fā)展相對滯后”的大背景之下，尚處于起步階段的山東省政策性農業(yè)保險發(fā)展道路還是極其漫長的。

（一）政策性農業(yè)保險逐年發(fā)展，但仍有不可避免的虧損

農業(yè)保險的虧損已經持續(xù)了多年。人保財險山東省分公司從1982年開辦農業(yè)保險到2004年的22年中，農業(yè)保險業(yè)務的平均綜合賠付率超過117%①，虧損嚴重。山東省政策性農業(yè)保險自2006年至今已走過6年歷程，參與率低、賠付率高、逆選擇等問題依然是制約農業(yè)保險發(fā)展的因素。2010年人保濟南分公司政策性農業(yè)保險理賠額1655萬元，但實收保費近1130元。可見近幾年，政府逐漸重視農業(yè)保險的發(fā)展，保險公司承保力度和政府支持力度有所回升，但是由于農業(yè)保險特殊性，災害事故頻繁發(fā)生，仍然存在保險公司虧損問題。

（二）保險產品對農業(yè)風險的保障不足

由于山東省政府出臺的保險條款多采用的是保險公司的申報條款，條款在保險責任、保險金額、費率厘定、理賠標準等方面存在不同程度的缺陷。根據《2012年山東省政策性農業(yè)保險試點工作實施方案》：“小麥保險的保險費為10元/畝，保險金額320元/畝，②延續(xù)了2011年《實施方案》中的水平，保險責任為火災、雹災、風災、凍災、澇災、旱災和重大流行性病蟲害。小麥的保險期限為返青期到收獲期，小麥保險的保險簽約截止期為每年的2月15日。”對比前幾年政策可以發(fā)現，2012年小麥保險的保費與2011齊平，但是相比前幾年卻是有所提高，保險期限有所縮短。而據2011年情況看，年初的大旱勢必造成農戶損失，但就目前條款來看，旱情造成的損失卻不在保險期限內，超過了截止日期，導致農民得不到應有的保障。保險責任與農民的實際需求有所偏離，農業(yè)保險沒有發(fā)揮應有的保障作用。2012年山東省政策性農業(yè)保險的保費標準和保險金額分別為：小麥保險費10元/畝，保險金額320元/畝；玉米保險費10元/畝，保險金額300元/畝；棉花保險費18元/畝，保險金額450元/畝。③在保險金額方面，2012年小麥保險每畝的保險金額為320元，而根據2010年公布數據，小麥一畝地種子要28.34元，機耕費要105.44元，各種肥料價格將近188.4元，收割費83.29元，每畝還需286.59元人工成本，累計成本在692元左右④，保險金額與標的成本相差太遠，影響了農民的投保積極性。

（三）農民群眾保險意識淡薄

根據2011年3月山東省農業(yè)廳統(tǒng)計數據，今年全省小麥承保簽約面積共計1126.9萬畝⑤，占全省小麥總面積20.4%左右。作為最大險種的小麥保險的投保率尚且如此，其他險種可想而知。探究投保率低的根本原因在于農民群眾普遍對農業(yè)保險缺乏認知。習慣于傳統(tǒng)的耕作模式、經營理念和政府救災方式的農民群眾對農業(yè)保險知之甚少，意識不到保險是防范和轉嫁農業(yè)風險、保護自身利益的有效途徑。

（四）巨災風險分散制度尚待完善

農業(yè)風險具有損失集中，發(fā)生頻率高的特點，建立穩(wěn)健的巨災風險準備金制度，可以有效地分散和轉移農業(yè)風險中大面積區(qū)域性自然災害損失。雖然在每年的政策性農業(yè)保險試點工作中，山東省政府都要求省、市、縣三級建立農業(yè)風險準備金，但未明確界定各級的巨災風險賠付分攤比例，責任厘定不明確，風險準備金制度不完善、不穩(wěn)定。按照目前這一制度框架，一旦發(fā)生巨災，各級政府和保險公司承擔的賠付壓力會很大。山東省巨災風險有這樣的規(guī)定：當試點縣（市、區(qū)）出現農業(yè)巨災損失時，報經山東省政府同意，賠付總額實行3倍封頂，即最高賠償總額按承保公司當年在山東省農業(yè)保險保費收入的3倍封頂。但以山東省2010年初發(fā)生的海冰巨災為例，經濟損失22億元。即使按照全年政策性農業(yè)保費收入的3倍來補償損失，缺口仍為50％左右。可見3被封頂仍然不能適應巨災的要求，現有的農業(yè)巨災保險遠遠不能補償農業(yè)巨災的損失。隨著農業(yè)保險覆蓋面的劇增，農業(yè)再保險和巨災風險分散機制缺失的問題日趨凸顯。因此完善巨災機制對于農業(yè)保險的發(fā)展刻不容緩。

三、發(fā)展政策性農業(yè)保險的基本思路

（一）建立健全政策性農業(yè)保險的法律法規(guī)

農業(yè)保險產品是介于私人物品和公共物品之間的一種準公共物品，存在參與率低、逆選擇嚴重等問題，監(jiān)督管理成本高。究其原因除保險市場的信息不對稱等因素外，還有相關法律制度的缺失?，F行《保險法》第一百八十六條規(guī)定：“國家支持為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)。農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！边@意味著，農業(yè)保險相關法律法規(guī)沒有出臺前農業(yè)保險缺乏法律約束及法律保護。2003年實施的《農業(yè)法》第四十六條也僅是指出“國家逐步建立和完善政策性農業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農民和農業(yè)生產經營組織建立為農業(yè)生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)保險性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務?！蔽磳φ咝赞r業(yè)保險的實施細則作出明確規(guī)定。政策性農業(yè)保險的法律法規(guī)嚴重缺位，造成保險監(jiān)管陷入無法可依的尷尬境地。因此，相關部門應盡快制定健全農業(yè)保險相關法律法規(guī)，如制定《農業(yè)保險法》等，把政策性農業(yè)保險納入法制化的軌道，對政策性農業(yè)保險的經營目的、性質、承包范圍、保費費率、保險責任及相關機構對政策性農業(yè)保險的監(jiān)管做出明確的規(guī)定。

（二）調動“三方面”積極性

1.調動承保機構的積極性。截止2010年底，全省24家財產險公司中，只有人保財產保險山東省分公司、中華聯(lián)合財產保險山東分公司、安華農業(yè)保險山東分公司和太平洋財產保險山東分公司4家保險公司承保政策性農業(yè)保險?，F行政策性農業(yè)保險承保公司主要是采取行政指定而非公開招標方式，這就使得承保公司缺乏競爭壓力，保險條款、保險責任設定上存在諸多不足。隨著政策性農業(yè)保險覆蓋范圍的擴大和相關優(yōu)惠政策的出臺，愿意開辦政策性農險業(yè)務的保險公司會不斷增多，引入競爭機制，不但可以減低經營成本，而且可以促使保險公司進行保單優(yōu)化，推動政策性農業(yè)保險健康發(fā)展。為鼓勵保險機構承保農業(yè)保險，除稅收優(yōu)惠政策外，政府可對保險公司提供政策支持、財政補貼等措施。在監(jiān)管方面，可以通過對開展政策性農業(yè)保險的公司減少資金運用方面的限制，來增強其獲利能力，吸引更多的保險公司承保政策性農業(yè)保險業(yè)務。除此之外，政府可以引導和鼓勵保險組織形式多樣化，通過相互保險公司、農業(yè)合作社等多種組織形式來推行政策性農業(yè)保險。

2.提高農民投保積極性，培養(yǎng)農民保險意識。除了在財政上給予保費補貼外，還必須把政策性農業(yè)保險宣傳工作作為基層政府和農業(yè)組織的基本工作來抓，充分利用一切輿論工具，開展宣傳。敦促和監(jiān)督保險公司制定簡單易解的保險條款，使廣大農戶可以切實理解保險條款內容，通過典型案例宣傳等工作讓農業(yè)保險的好處深入人心。同時，還可以采取政策性農業(yè)保險與農村信貸掛鉤等方式提高農民參保率。引入中介人制度，將現在的村委會、農業(yè)合作組織等發(fā)展成為保險人，在營銷渠道上進行多方面的擴展，調動基層組織和廣大農戶的投保積極性。

3.調動基層政府積極性。在廣大農村，基層政府和有關部門要積極協(xié)助承保公司入戶辦理保險業(yè)務。在農業(yè)產業(yè)化水平較高的地區(qū)，可鼓勵龍頭企業(yè)或農村合作互助組織代表農民與承保公司簽訂保險合同。在市縣級，市政府等相關部門要配合承保公司設置的專門負責政策性農業(yè)保險的業(yè)務機構，開展政策性農業(yè)保險業(yè)務。在鞏固現有試點的基礎上，各級政府要進一步擴寬承保區(qū)域，把那些產業(yè)優(yōu)勢突出、農民群眾參保呼聲高的農業(yè)縣（市、市）納入試點范圍，提高政策性農業(yè)保險分散風險的能力，惠及更多農戶。

（三）完善巨災風險保障機制

農業(yè)保險中，無論是氣象風險，還是疫病蟲害風險，在災害發(fā)生時，常常表現為高度的時間與空間的相關性，容易形成巨災損失。巨災損失風險是商業(yè)性保險公司很難獨立承擔和消化的，也并非單個的農業(yè)保險供給主體力所能及的。因此，建立巨災風險分散機制和農業(yè)再保險機制是十分必要的。一是各級財政每年要按一定的比例安排巨災風險準備金，明確界定各級對巨災風險賠付的分攤比例。用于巨災發(fā)生之時，給予超過保險公司責任部分的補貼。二是各承保公司要按照有關規(guī)定，建立巨災風險準備金。政策性農業(yè)保險承保公司的農險業(yè)務要單獨核算。當巨災風險準備金積累到一定程度后，要逐步調高承保公司巨災風險3倍封頂的賠付界限，來分散政府負擔巨災風險的壓力。三是要利用巨災準備金為農業(yè)保險經營主體提供再保險保費補貼，支持承保公司購買國際再保險，引入國際風險轉移機制，充分運用國際再保險市場分散農業(yè)巨災風險，提高承保公司平抑風險的能力。

（四）農業(yè)保險人才的培養(yǎng)與支持

政策性農業(yè)保險要求的是復合型人才，不僅要求熟悉保險業(yè)務，而且要懂得農業(yè)政策和農業(yè)災害、農業(yè)財務知識等。農業(yè)保險調研工作不僅涉及農業(yè)保險經營管理，而且包括綜合氣象學、災害預防、保險精算等自然科學和社會科學綜合學科知識的科研活動。當前，農業(yè)保險的相關從業(yè)人員基本都是從其他保險業(yè)務上轉項而來或者是從前純粹的農業(yè)技術人員，政策性農業(yè)保險人才匱乏。政府可采取對農業(yè)保險課程進行教育補助，鼓勵農業(yè)保險教育和科研活動，對農業(yè)保險的科研活動和機構進行政府資助等措施，采取學歷教育與職業(yè)培訓等多種途徑加快政策性農業(yè)保險人才的培養(yǎng)，借鑒國外經驗，最大限度地發(fā)揮人才的潛能，促進政策性農業(yè)保險發(fā)展。