一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

摘要：公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產(chǎn)力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

關(guān)鍵詞：公共政策政策評估標準生產(chǎn)力

公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。

1研究背景

伴隨著春節(jié)的來到，春運大潮又向人們涌來，一張小小的車票再次牽動了中國13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個老大難的問題又一次被推向了輿論的風口浪尖?；疖嚻弊鳛橐环N壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限時限量的發(fā)售模式，多少年來，無論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對此始終不作任何回應。

2008年，對于大多數(shù)房地產(chǎn)商而言，這個冬天來的有點早。伴隨著全球經(jīng)濟的衰退和我國房地產(chǎn)最新政策的推行，房價大幅縮水，老百姓持幣觀望，開發(fā)商惶恐不安，房市岌岌可危。面對如此窘境，如何對當前的房地產(chǎn)政策進行評估并制定下一步政策，成為了我國政府面臨的重要問題。

近年來，我國各個城市都在進行著轟轟烈烈的“大建設”，然而這個大建設卻通常分三步走。最初制定方案時考慮不全面，不得已又重來一遍。試問最初對公共設施改造政策進行評估時，為何沒有考慮到這些問題？

包括上述問題在內(nèi)的各種社會問題的出現(xiàn)，若究其深層原因，不難發(fā)現(xiàn)公共政策評估的標準在一定程度上出現(xiàn)了偏頗，因此，我們有必要對公共政策評估的標準進行深層次的研究。

2傳統(tǒng)公共政策評估標準及存在的問題

(論文關(guān)鍵詞)公共政策評估主體原則

(論文摘要)我國在公共政策評估的實施過程中仍然存在著諸多問題，究其原因之一，主要是我國在政策評估方面的著重點在于提出各種不同的評估方法、模式，卻忽視了對政策評估的研究。事實上，只有本著利益相關(guān)、多元化、獨立性、專業(yè)化、公開公平、代表性等公共政策評估性原則，才能選出客觀、獨立、合理、有效的政策評估主體，才會有利于公共政策評估的改進。反之，公共政策評估的有效性將受到影響。

公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。公共政策評估主體在評估活動中處于舉足輕重的地位，它決定著評估標準的制定、評估范圍的大小以及評估方法的選擇，從而發(fā)揮著主導性的作用，直接影響到評估工作的成敗。筆者認為，只有遵照以下系統(tǒng)的評估主體性原則，才能選定客觀、獨立、合理、有效的公共政策評估主體，才能實現(xiàn)科學有效的公共政策評估。

一、利益相關(guān)原則

一般的公共政策教材認為，在公共政策評估活動中，除立法機關(guān)、政黨組織、司法機關(guān)、社會組織和公民外，比較重要的公共政策評估主體是政策制定者和執(zhí)行者、專業(yè)機構(gòu)和人員、大眾傳播媒體。在這其中，把政策對象這一重要評估主體排除在外是非常不科學的。因為作為公共政策對象的社會組織和公眾，他們能夠親身感受到公共政策給自己的經(jīng)濟、社會生活帶來的影響，對公共政策最有發(fā)言權(quán)。可惜的是，在一些政策評估實踐中，具有如此重要發(fā)言權(quán)的團體往往不能參與到政策評估的過程中，他們不能把他們的意見、他們的切身體會表達出來，這對于公共政策的評估來說無疑是巨大的損失。評估主體中作為政策對象的社會組織和公眾代表的缺位，導致公共政策評估過程中相關(guān)利益群體和個人話語權(quán)的缺失，使得評估結(jié)論所涵蓋的觀點不夠全面。社會組織和公眾作為政府行為相對人參與公共政策評估，不僅能夠提高公共政策評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評估結(jié)論的公信力。

二、多元化原則

古人云：預則立，不預則廢。現(xiàn)代企業(yè)人力資源部門最重要的職能之一就是進行企業(yè)的人力資源規(guī)劃。所謂人力資源規(guī)劃是指根據(jù)企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，通過診斷企業(yè)現(xiàn)有人力資源狀況，結(jié)合企業(yè)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，并考慮未來的人力資源的需要和供給狀況的分析及估計、對職務編制、人員配置、教育培訓、人力資源治理政策、招聘和選擇等內(nèi)容進行的人力資源部門的職能性規(guī)劃。要做好人力資源規(guī)劃則需要把握住五個關(guān)鍵點：

關(guān)鍵字：政策；分析；評估

一、現(xiàn)有人力資源的診斷與評估

要做好人力資源規(guī)劃，首先就要對企業(yè)自身的人力資源狀況做到心中有數(shù)，傳統(tǒng)的企業(yè)人力資源診斷與評估著重對靜態(tài)數(shù)據(jù)的羅列，如人員的學歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)等，這些并不能完全體現(xiàn)企業(yè)人力資源的真實狀況。人力資源診斷與評估還必須清查員工所具有的能力以及與未來要求的差距，從而使企業(yè)明了在人員類別、數(shù)量、質(zhì)量等方面還需做何準備才能為企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略提供人才保障。

人力資源的診斷與評估的內(nèi)容應包括如下幾個方面：

1、基本的人事信息診斷與評估

摘要：公共政策評估在當前公共政策系統(tǒng)中有著舉足輕重的地位，科學的、合理的政策評估可以有效地提高政策的價值和民主。然而在實際的評估中卻存在著一些問題，影響著公共政策的評估，其主要表現(xiàn)在評估主體過于單一、評估體系不完善以及缺乏合理的評估途徑等。本文就這些問題突出幾條對策，幫助提高公共政策評估的效率。

關(guān)鍵詞：政策評估；評估現(xiàn)狀；完善途徑

隨著我國社會主義特色建設腳步的不斷加快，公共政策評估已經(jīng)成為當前政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策終結(jié)以及政策結(jié)果的重要過程，這個過程對當前政策所達成的目標效果有著深遠的影響。當然，政策評估體系如何按照特定的方法、科學有效的可行性進行效益和效果認定分析是當前所要面臨的首要問題。

一、公共政策評估的基本理論

政府作為公共政策評估的主要組織者和決策者，其在公共評估體系中占據(jù)著主導地位，政府作為公共政策的主體，有效地發(fā)揮出政府的職能將是公共政策評估的重要方向。其基本理論可以從兩個方面進行論述，一方面是政府職能決定論，另一方面是行政效能決定論。政府職能是國家行政管理的根本，也是行政管理的最根本體現(xiàn)，從行政評估職能可以體現(xiàn)出國家行政管理的基本內(nèi)容。政府職能涉及國家安全和社會穩(wěn)定，作為基本政策統(tǒng)治的基本內(nèi)容，其覆蓋了經(jīng)濟職能、文化職能，是確保經(jīng)濟穩(wěn)定、文化生活的基本。行政職能是國家行政機關(guān)的工作人員完成行政活動以及功能的重要體現(xiàn)，這種體現(xiàn)是效益和效率的綜合表現(xiàn)。其評估的基本制度是公共政策評估體制運行的基本框架，對公共政策評估起著決定性作用。

二、我國公共政策評估的現(xiàn)狀

為引導金融機構(gòu)堅持服務“三農(nóng)”、服務實體經(jīng)濟發(fā)展的市場定位和政策導向，加強農(nóng)村薄弱環(huán)節(jié)信貸支持，并有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務，使涉農(nóng)導向更加明確，涉農(nóng)信貸投放總量持續(xù)增加，2011年，中國人民銀行出臺了《涉農(nóng)信貸政策導向效果評估指引（試行）》，明確了信貸政策導向效果評估的指標設計、方法程序和結(jié)果運用等方面的內(nèi)容，對于提高信貸政策執(zhí)行力具有重要意義。如今七年過去了，農(nóng)村金融環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、人口環(huán)境乃至政治環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的變化，對基層人民銀行涉農(nóng)信貸政策導向效果評估工作也帶了許多變化?，F(xiàn)從基層人民銀行實踐角度出發(fā)，對進一步完善涉農(nóng)信貸政策導向效果評估工作，進一步提高評估結(jié)果的針對性、科學性、參考性，談幾點粗淺認識。

涉農(nóng)信貸政策導向效果評估情況

（一）2017年度秭歸縣涉農(nóng)信貸評估工作整體情況。1.評估對象的基本情況。2017年，秭歸縣正常經(jīng)營的共有9家金融機構(gòu)，其中縣域法人金融機構(gòu)有2家，分別是秭歸農(nóng)商行和秭歸興福村鎮(zhèn)銀行。除了秭歸興福村鎮(zhèn)銀行成立不到4年，不符合參評條件以外，參加2017年度涉農(nóng)信貸政策導向效果評估的共有8家金融機構(gòu)，分別為工行、農(nóng)行、中行、建行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)商行、郵儲銀行、湖北銀行，較上年增加了1家，其中湖北銀行為首次參評。2.涉農(nóng)信貸評估結(jié)果。2017年，秭歸縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)信貸政策導向效果評估總體情況良好。8家縣域金融機構(gòu)評估結(jié)果為：優(yōu)秀類1家，良好類3家，勉勵類2家，占比分別為12.5%、37.5%、25%和25%。8家參評金融機構(gòu)中評分優(yōu)秀的和勉勵的機構(gòu)占比較往年變動不大，中等的機構(gòu)占比較往年有一定減少，而良好的機構(gòu)占比較往年有所上升，顯示出秭歸縣金融機構(gòu)支農(nóng)惠農(nóng)能力在不斷改善，涉農(nóng)信貸評估成效較為明顯。?。ǘ?017年度秭歸縣涉農(nóng)信貸評估特點分析。1.涉農(nóng)貸款余額持續(xù)增長且增速在不斷加快。2015年至2017年，秭歸縣涉農(nóng)貸款余額在持續(xù)增加，增長速度有所加快，全縣經(jīng)濟發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的信貸需求得到有效滿足，有力支持了縣域涉農(nóng)經(jīng)濟體穩(wěn)定快速發(fā)展。從總量上看，2015年與2017年相比，全部參評金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額由38.83億元增長到62.75億元，提高了61.6%，年均增長20.53%；縣域貸款余額由72.45億元增長到98.5億元，提高了35.96%，年均增長11.99%；涉農(nóng)貸款余額占縣域貸款余額由53.6%上升到63.71%，提高了10.11%。其中，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額由1.72億元增長到2.58億元，增長50%；農(nóng)戶貸款余額由11.27億元增長到18.34億元，增長62.73%；農(nóng)田基本建設貸款余額由0億元增長到0.06億元；農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設貸款余額由12.1億元增長到18億元，增長48.76%；只有農(nóng)村中小企業(yè)貸款余額先升后降，由18.83億元增長到21.52億元又降到15.53億元，降幅17.53%。對比2015年和2017年數(shù)據(jù)，涉農(nóng)貸款的流向主要是農(nóng)戶貸款、農(nóng)村中小企業(yè)貸款以及農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設貸款，尤其是農(nóng)戶貸款余額和農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設貸款余額增加顯著，農(nóng)村中小企業(yè)貸款余額和農(nóng)田基本建設貸款余額相比往年略有下降（見圖1）。從增速上看，全部參評金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額增長穩(wěn)定且呈現(xiàn)加快趨勢，而且涉農(nóng)貸款余額的年均增速要快于縣域貸款余額的年均增速，說明全部貸款中流向涉農(nóng)經(jīng)濟體的貸款呈增長態(tài)勢。具體分析，受國家經(jīng)濟形勢、金融監(jiān)管政策和地方政府政策影響，以2016年為分水嶺，除了農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設貸款余額增速持續(xù)加快以外，農(nóng)戶貸款余額增速、農(nóng)村中小企業(yè)貸款余額增速、農(nóng)田基本建設貸款余額增速有所回落，呈現(xiàn)出先快后慢，甚至負增長的趨勢，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額增速則是先低后高，這與秭歸縣的整體經(jīng)濟形勢也呈正相關(guān)關(guān)系（見圖2）。2.涉農(nóng)貸款風險有所下降但力度減弱。全縣涉農(nóng)貸款不良貸款余額先升后降，由2015年的5995萬元上升到2016年的9251萬元，增幅54.31%，再降到2017年的6853萬元，降幅25.93%，2017年涉農(nóng)貸款不良貸款余額比2015年小幅上升，增幅為14.31%。3年里，全縣涉農(nóng)貸款不良貸款余額以2016年為分界點，呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，充分體現(xiàn)了各銀行金融機構(gòu)由前期粗放經(jīng)營到后期注重防控金融風險的轉(zhuǎn)變，也表現(xiàn)出各金融機構(gòu)開始注重對優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶和“三農(nóng)”小微企業(yè)的甄別和培育。然而，在當前防范和化解重大金融風險的背景下，金融機構(gòu)對貸款主體的審核和挑選勢必更加嚴格，貸款發(fā)放和農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式的創(chuàng)新更為謹慎，這在一定程度上影響到了金融對三農(nóng)以及農(nóng)村中小微企業(yè)的幫扶力度。3.涉農(nóng)金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新日益豐富但動力不足。近年來，各金融機構(gòu)為加強對農(nóng)村薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持，并有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務，著力在創(chuàng)新支農(nóng)信貸產(chǎn)品、擔保方式、服務方式等方面實現(xiàn)突破，取得了較好的效果。在金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面比較典型的有工行的“納稅信用貸”和“農(nóng)民工住房按揭”；農(nóng)行的“扶貧惠農(nóng)貸”、“扶貧直補貸”和“農(nóng)家樂貸款”；建行的“裕農(nóng)易貸”和“隴上新農(nóng)貸”；農(nóng)發(fā)行的“企業(yè)信用保證基金收購貸款”、“農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)建設貸”、“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員培訓基地建設貸”、“新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)信貸通”、“新型經(jīng)營主體創(chuàng)業(yè)貸”和“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)企業(yè)貸”；郵政儲蓄銀行的“扶貧小額信貸（惠農(nóng)易貸）”；農(nóng)商行分別對涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營主體、建檔立卡貧困戶制定的“金融精準扶貧貸款”，為農(nóng)戶和涉農(nóng)經(jīng)濟體提供了豐富的產(chǎn)品選擇。在金融服務創(chuàng)新方面比較典型的做法是以“助農(nóng)（惠農(nóng)）取款點”、“金融精準扶貧聯(lián)系點”、“銀行+擔保”、“銀行+供銷社”等模式為重點，不斷優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，提高普惠金融的可獲得性。但從整體上看，由于經(jīng)營重點不同，國有五大行的涉農(nóng)貸款余額占比有所下降，對涉農(nóng)信貸產(chǎn)品與服務創(chuàng)新的積極性不高。

涉農(nóng)信貸評估工作存在的問題

（一）評估指標體系不夠完善。目前，所有銀行機構(gòu)使用的定量指標和定性指標及其權(quán)重是完全統(tǒng)一的，但由于不同銀行機構(gòu)的業(yè)務重點、市場定位、經(jīng)營模式和風險防控模式不同，尤其是工農(nóng)中建這些全國性大型商業(yè)銀行與本地的農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行業(yè)務側(cè)重點有顯著差異，導致評估結(jié)果可比性不強，未能真正反映評估對象的涉農(nóng)信貸重點、方向、風險及成效，也未能真正體現(xiàn)涉農(nóng)經(jīng)濟主體的實際信貸成本、經(jīng)營概況和實際效果，從而降低了評估結(jié)果作為上級行調(diào)整涉農(nóng)信貸政策的參考價值。（二）評估數(shù)據(jù)報送的質(zhì)量難以保證。目前定量評估數(shù)據(jù)主要來源于人民銀行金融統(tǒng)計監(jiān)測管理信息系統(tǒng)，定性指標數(shù)據(jù)主要來自于自評問卷，包括涉農(nóng)信貸政策實施情況、涉農(nóng)信貸制度建設情況、涉農(nóng)金融產(chǎn)品與服務方式創(chuàng)新以及涉農(nóng)信貸業(yè)務的獎懲情況等大量佐證資料需要金融機構(gòu)主動按時報送。但在具體評估過程中，這些報送資料缺乏有效的核驗手段，對不按要求自評、材料弄虛作假的金融機構(gòu)，沒有明確的規(guī)章制度進行有效制約，致使報送材料的真實性大打折扣。（三）缺乏現(xiàn)場評估的依據(jù)。目前涉農(nóng)信貸政策導向效果評估工作主要采取的是非現(xiàn)場形式，由人民銀行分支機構(gòu)結(jié)合定量指標數(shù)據(jù)和金融機構(gòu)主動報送的定性指標數(shù)據(jù)，通過人民銀行開發(fā)的信貸政策導向效果評估信息管理系統(tǒng)與人工計算雙重途徑進行評估，缺乏現(xiàn)場評估這種能夠隨時查閱評估對象相關(guān)資料的方式。同時，相關(guān)政策文件中也沒有對現(xiàn)場評估這種方式作出明確的制度規(guī)定，導致對現(xiàn)場評估這種方式實際操作起來難度大。（四）評估結(jié)果運用無明確操作細則。目前涉農(nóng)評估結(jié)果被劃分為優(yōu)秀、良好、中等和勉勵四檔，然而對評估結(jié)果運用方面的規(guī)定則較為寬泛，對不同檔次金融機構(gòu)的獎懲不夠明確，且缺乏具體、詳細的執(zhí)行標準，致使評估結(jié)果對金融機構(gòu)的約束和導向作用沒有完全發(fā)揮出來。例如，對于如何將評估結(jié)果與金融機構(gòu)的差別準備金動態(tài)調(diào)整、銀行間市場業(yè)務準入管理相結(jié)合，目前沒有做出明確規(guī)定。（五）評估工作人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。涉農(nóng)信貸政策導向效果評估需要工作人員具有較高的專業(yè)知識和政策理論水平，而基層人民銀行工作人員的業(yè)務素質(zhì)、政策水平和分析手段相比較涉農(nóng)評估工作的要求還略有差距，這在某種程度上影響了涉農(nóng)評估工作的高效開展。

對策建議

摘要：公共政策是國家治理的基本工具，其在分配社會資源、規(guī)范社會行為和推動社會發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的積極的作用。為了規(guī)范政策制定、貫徹政策落實、促進政策完善，國家審計機關(guān)開展公共政策評估審計具有十分廣泛的現(xiàn)實意義。受到各種因素的約束和影響，政策評估審計在我國仍處于起步探索階段。本文從政策評估審計的內(nèi)涵出發(fā)，描述政策評估審計的發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)存不足，結(jié)合我國的具體國情和國外有關(guān)經(jīng)驗做法，提出促進政策評估審計發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；評估審計；發(fā)展

一、公共政策評估審計的現(xiàn)實意義

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國逐步形成了以政府治理為主導，市場治理和社會治理為輔助支持的國家治理結(jié)構(gòu)體系，其中，社會公眾為國家治理的委托人，政府為社會公眾的主要人。依據(jù)受托經(jīng)濟責任原則，為了達到良好的社會治理效果，抑制政府治理主體在公共政策行為過程中的機會主義傾向，需要依賴一種能夠發(fā)揮免疫功能的經(jīng)濟問責機制，于是政策評估審計由此而生。依據(jù)審計署科研所研究報告，政策評估審計可以定義為“國家審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等）和公共政策的結(jié)果及其影響進行的監(jiān)督、評價、建議、咨詢等審計活動”。［1］政策評估審計作為新型的獨立審計類型，其特點主要體現(xiàn)在三個方面：一是預防性，與傳統(tǒng)的審計模式相比，政策評估審計強調(diào)事前監(jiān)督，察覺未來隱患，追蹤問題本源，為政府主體提供前瞻性的意見與建議；二是廣泛性，公共政策作為國家治理目標實現(xiàn)的主要途徑，往往會涉及對政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各領(lǐng)域的調(diào)整，因此政策評估審計較一般審計項目而言，其審計對象具有明顯的廣泛性；三是全局性，社會公共政策本身具有博弈性和妥協(xié)性特征，其在內(nèi)容安排、實施方式、出臺時機等方面體現(xiàn)了權(quán)力機關(guān)對社會不同利益集團的綜合平衡考慮，因此政策評估審計需要基于政策治理的宏觀性，運用全盤思維進行反映和分析公共政策的運作流程。［2］政策評估審計致力于服務國家治理，充分體現(xiàn)了受托經(jīng)濟責任的本質(zhì)要求，具有以下三個方面的現(xiàn)實意義。（一）提供公民參與政策過程的途徑，有利于政策過程的透明化。政策評估審計可以提供公民參與政策過程的途徑。在審計計劃階段，政策評估審計所使用的現(xiàn)場走訪、問卷調(diào)查等方式能夠吸收接納公眾的公共政策意見，提高公民的參與度。同時，社會公眾還可以利用審計舉報、審計請求等方式，影響政策評估審計的范圍向公眾所關(guān)注的重要政策領(lǐng)域聚焦靠攏。政策評估審計的結(jié)果公告可以提高政府的透明度。受歷史等因素的影響，我國政策的制定、執(zhí)行、評估等一系列過程基本都是在行政以及有關(guān)部門的內(nèi)部完成的，公民無法掌握真實、透徹的內(nèi)部信息，因此無法保障委托人——社會公眾的知情權(quán)。政策審計的結(jié)果公告能夠改變目前這種政策信息由內(nèi)部知情人士壟斷的局面，使公眾更全面地了解政策過程的整體運行情況，從而督促政府依法行政，提高政府管理信息的透明度。（二）服務國家治理，有利于政策制定的科學化。政策評估審計能夠通過政策選擇的不斷完善和優(yōu)化來服務國家治理。對具有重大意義的社會公共政策進行評估審計，可以找出政策過程中的缺陷和問題，對評估政策進行優(yōu)化選擇，同時提出進一步發(fā)展和完善公共政策的針對性建議，為國家治理提供合理保障。政策評估審計能夠促進政府公共政策制定的科學化。隨著社會環(huán)境條件的不斷更新變化和政府活動的日趨復雜，傳統(tǒng)的政府審計模式顯然不能適應現(xiàn)實的苛刻需求。作為一種執(zhí)行反饋工具，政策評估審計運用政策實施過程中衍生的問題去反思政策制定過程中存在的失誤，［3］可以有效地使公共政策制定流程逐步走向科學化，促使政府制定出科學、民主、合理的社會公共政策。例如我國在1999年推出的助學貸款政策的演變過程就充分體現(xiàn)了政策審計的反饋作用。通過政策審計發(fā)現(xiàn)問題并及時調(diào)整，從最開始的國家助學貸款發(fā)展到2007年的生源地助學貸款，學生違約風險得到了有效控制，最終實現(xiàn)了國家、銀行和高校學生的共贏。（三）對政策落實執(zhí)行效果進行檢驗，有利于政策執(zhí)行的效率化。政策評估審計可以檢驗政策的執(zhí)行效果。經(jīng)過一系列科學論證的公共政策能否實現(xiàn)預期目標，在很大程度上還要取決于政策的實際執(zhí)行情況。變化莫測的外部因素大大增加了政策落實狀況的不確定性，這就必然要求在政策執(zhí)行的全過程中對執(zhí)行效果進行不間斷地跟蹤審計，及時判斷、分析和總結(jié)，保障政策貫徹落實，促進政策目標的實現(xiàn)。政策評估審計能夠督促政府履行職能，提高政策執(zhí)行效率。政策評估審計有利于促使政府部門關(guān)注其公共政策是否達到了預設期望，是否滿足了社會需求，是否促進了國家治理，從而提高政府的管理水平和服務質(zhì)量。此外，政策評估審計尤其是政策執(zhí)行情況審計的問責，還可以督促相關(guān)責任人恪盡職守、認真履職，保證政策執(zhí)行效率。例如在2006年審計署開展的對全國18個省（市）收費公路的政策審計中，通過對“貸款修路、收費還貸”公共政策的審計，卓有成效地明晰了交通部門和地方政府在收費公路政策中的責任與角色，從而推動了該項政策的有效實施。

二、公共政策評估審計現(xiàn)狀分析

隨著國家治理體系的日漸發(fā)展和治理能力現(xiàn)代化進程的不斷推進，政策評估審計作為國家治理的新型模式雖然獲得了十足的關(guān)注，但目前在我國尚處于積極摸索的發(fā)展階段，以下便從相關(guān)政策文件的頒布概況和審計業(yè)務的具體實踐兩個方面進行簡要闡述。（一）制度文件頒布概況2014年以來，中共中央辦公廳、國務院以及審計署頒布了一系列重要文件來支持政策評估審計在我國的發(fā)展建設。相關(guān)政策審計制度文件的內(nèi)容可以從表1中窺見一斑。通過表1我們可以發(fā)現(xiàn)，當前出臺的政策審計制度規(guī)定文件大都是對政策評估審計的基本屬性（重要作用、所處地位、實施目標等）予以明確，涉及的是宏觀理論層面問題，主要發(fā)揮政策引導作用，因而對系統(tǒng)性建設政策評估審計制度的初步規(guī)定就出現(xiàn)了一定的真空地帶，同時相關(guān)政策文件的頒布時間也普遍偏晚。這些都是我國政策評估審計尚處于摸索發(fā)展階段的具體表現(xiàn)。（二）政策審計具體實踐作為一種剛起步的新型審計模式，政策評估審計的具體業(yè)務實踐在我國還處于基礎(chǔ)性階段。這首先集中體現(xiàn)在政策審計的項目數(shù)量層面。以2015年為例，審計署官方網(wǎng)站公告的審計結(jié)果統(tǒng)計顯示，當年審計署一共了34個文件公告，其中涉及政策評估審計項目的有6個，占比為17.65%，所占比例明顯處于較低的層次水平。其次，我國政策評估審計業(yè)務實踐的不成熟還表現(xiàn)在政策審計項目的內(nèi)容層面。我國審計署2010—2016年開展的政策評估審計項目的主要內(nèi)容情況如表2所示。通過表2可以看出，我國審計署近七年的政策評估審計重點關(guān)注了各項規(guī)劃政策的落實執(zhí)行情況，但對政策過程的其他環(huán)節(jié)，如政策制定及政策本身、政策審核及合法通過、政策反饋及有效改進等方面幾乎沒有涉及，政策審計內(nèi)容總體上呈現(xiàn)出單一性、零散性、保守性的特征，而這些特征在一定程度上反映出政策評估審計在我國尚處于摸索發(fā)展的初級階段。三、公共政策評估審計問題剖析通過政策評估審計在我國的逐步發(fā)展和不斷探索可以看出，當前國家審計已經(jīng)基本具備開展政策評估審計所需的必要條件，但縱觀近幾年我國的政策評估審計實踐不難發(fā)現(xiàn)，其在審計項目規(guī)劃、審計職能地位、審計人才建設、審計方法體系方面還存在著一些不足。（一）政策評估審計項目確定模式缺乏規(guī)范性。審計項目的選擇和確立是審計工作的起點，是審計目標的具體體現(xiàn)，更是提高審計資源配置效率的重要基礎(chǔ)。然而，縱觀我國審計機關(guān)近年來的政策評估審計實踐，在審計項目確定模式方面還缺乏規(guī)范性，沒有一套完善的管理體制。一方面，我國審計機關(guān)尚未單獨設置相關(guān)部門來制定計劃管理制度對審計項目計劃工作進行全面管理，合理確定政策評估審計項目，保證審計工作有條不紊地開展進行；另一方面，審計署的審計戰(zhàn)略規(guī)劃和各地方審計機關(guān)制訂的審計項目計劃之間未能緊密銜接，關(guān)聯(lián)度不高。［4］審計工作的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略計劃與具體審計項目之間應保持無縫銜接，從而使發(fā)展計劃對審計項目起到指導作用，具體項目對發(fā)展計劃起到支撐作用，形成辯證的統(tǒng)一關(guān)系。（二）政策評估審計機關(guān)的獨立性體現(xiàn)不充分。獨立性是審計工作的靈魂，政策評估審計也不例外。然而，從目前的審計職能地位上看，我國審計機關(guān)還不是獨立的政策評估組織機構(gòu)。審計機關(guān)的經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)限不等同于政策評估權(quán)限。當前我國的相關(guān)法律規(guī)范中尚沒有關(guān)于政策評估審計的條款，從《憲法》《審計法》《審計法實施條例》等法律法規(guī)對審計的職能定位可以看出，審計行政部門是進行經(jīng)濟監(jiān)督的國家機關(guān)，而非公共政策的評估機構(gòu)。對哪些公共政策應該進行審計，政策過程中哪些階段應該進行評估，政策評估審計的流程應包含哪些必要步驟，怎樣評價政策評估審計的效果等都沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，同時缺乏評估權(quán)力的法律保障。這都給審計機關(guān)單獨開展公共政策評估審計帶來了不小的難度，且這個獨立性的問題在地方審計機關(guān)表現(xiàn)得更為突出。由于地方審計機關(guān)的人力、財力、物力大都直接取自地方政府，地方審計機關(guān)的負責人也由本級人民政府提拔任命，這勢必會使地方審計機關(guān)對地方政府形成形式上的獨立、實質(zhì)上的依附現(xiàn)象，審計機關(guān)實際上成了地方政府的“內(nèi)部審計機構(gòu)”，其進行的政策評估審計難免會受到地方政府的干擾和影響。（三）政策評估審計人員的綜合素質(zhì)有待提高。政策評估審計是一項龐大冗雜的社會工程。公共政策本身的復雜性和廣泛性對政策評估審計人員的綜合素質(zhì)能力提出了更高的要求。社會公共政策按照不同的維度可以進行不同層次的分類，本文以社會公共領(lǐng)域的組成部分為標準將公共政策分為五類，詳見圖1。由圖1可以看出，政策評估審計要求審計人員具備較為全面的知識結(jié)構(gòu)，其內(nèi)容涵蓋了社會學、經(jīng)濟學、管理學、財政學、工程學、統(tǒng)計學等。雖然目前審計人員的學歷水平得到了較大提升，但人員專業(yè)單一化的問題也較為突出。政策評估審計需要對政策計劃、制定、執(zhí)行、落實的全過程進行監(jiān)督反饋，工作量大，涉及面廣，從而需要有充足的審計資源與力量來滿足跟蹤審計內(nèi)容的專業(yè)性和廣泛性，因此，提高政策評估審計人員的綜合素質(zhì)勢在必行。（四）政策評估審計流程與方法體系比較零散。目前我國政策評估審計方法體系大致沿用了國家審計的程序和方法，主要包括：審計準備階段（了解公共政策的背景和主要內(nèi)容、審閱有關(guān)文件資料、劃定審計范圍和確定審計重點）、審計實施階段（實地調(diào)研、現(xiàn)場審計、相關(guān)單位走訪、匯總問題數(shù)據(jù)、撰寫審計底稿）、審計報告階段（撰寫審計報告初稿、聽取公共政策利益相關(guān)方意見、形成最終報告、將審計報告結(jié)果向社會進行公告）。在現(xiàn)實審計過程中，部分政策評估審計的方法已經(jīng)開始應用。如在2012年8月審計署的社會保障資金審計結(jié)果公告中，揭示的諸如險種間尚未完全實現(xiàn)有效銜接、各地實行的保障政策尚不完全統(tǒng)一、基金籌集管理使用有待進一步完善等問題都應用了政策審計中的效果評估模型，［5］同時也體現(xiàn)了經(jīng)濟評估模型中常采用的比較分析法和比率分析法。然而這些數(shù)據(jù)分析方法和政策評估方法的應用都比較零散，未能系統(tǒng)地遵循評估模型體系。政策評估的專業(yè)性、邏輯性、整體性不強，欠缺科學、合理、系統(tǒng)的政策評估審計流程與方法體系的問題亟待解決。

摘要：近二十年來，在省政府和教育廳的持續(xù)關(guān)注下，山西省教育體系中的基礎(chǔ)教育、中等職業(yè)教育、高等教育持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，資助體系不斷優(yōu)化，山西省教育事業(yè)得到長足進步。本文對山西省財政投入總量和結(jié)構(gòu)兩大方面進行分析，總量上采用絕對指標和相對指標進行評價，結(jié)構(gòu)上從各層級間教育支出和城鄉(xiāng)教育支出兩方面經(jīng)行分析，根據(jù)總量和結(jié)構(gòu)相關(guān)指標的分析，得出山西省財政教育支出的評估結(jié)果，并對相關(guān)問題提出建議。

關(guān)鍵詞：教育；績效指標；績效評估

一、進入新世紀后山西省教育政策歷史進程及主要成果

在這20年間，我們國家從第十個五年計劃到第十三個五年計劃當中，對教育的關(guān)注度逐漸上升。總體上來講，從2000年到2019年間，雖然政府加大教育方面的投入，由于計劃生育政策的執(zhí)行，使得在校生人數(shù)數(shù)量上呈現(xiàn)下降趨勢，學生的平均入學率逐年上升。與此同時，學?？偭恳仓饾u減少，專任教師數(shù)量也逐漸下降，但是下降幅度沒有比學生數(shù)量下降幅度大，這樣使得平均每個老師對應教授的學生數(shù)量減少，一定程度上提高了教育質(zhì)量?；A(chǔ)教育：在省政府教育財政投入不斷增長的趨勢下，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育逐步推進九年義務教育，調(diào)整優(yōu)化中小學的布局，在2006年，普九教育工作的建設工作得到驗收，“十一五”計劃期間連續(xù)五年初中小學入學率達到99%，并且逐步加強對農(nóng)村學校教學設施的完善，逐步縮小城鄉(xiāng)教育在硬件上的差別，逐漸建設義務教育標準化學校。在“十一五”期間第一次將高中教育單獨劃出，開始作為我省教育關(guān)注重點，進一步加強我省高中階段教育，優(yōu)化高中教育結(jié)構(gòu)，鼓勵普通高中發(fā)展多樣的教學方式，為學生提供更加多樣的升學機會。2019年高中學生畢業(yè)數(shù)是2000年的三倍。高等教育：在“十五”期間，太原理工大學作為全省唯一一所“211工程”建設取得一定進展，山西大學也成為省政府與教育部共建的大學。在此之后，省教育廳分三期加強建設兩校的創(chuàng)新體系。之后逐步推行大眾化高等教育，截止2019年底，山西省普通高校研究生在校生人數(shù)為3.86萬人，普通本專科生在校人數(shù)為80.20萬人，是2000年研究生數(shù)量的14倍，普通本?？粕鷶?shù)量的6倍，高等教育建設效果顯著。中等教育：在改革開放以后，中等職業(yè)教育建設得到不斷發(fā)展。在2000年至2005年間，我省加大在中等職業(yè)教育中經(jīng)費的投入力度，建設國家級重點、省級重點中等職業(yè)學校，不斷擴大辦學規(guī)模，緊密結(jié)合我省支柱產(chǎn)業(yè)的需求建設示范專業(yè)與實訓基地，鼓勵社會力量積極參與到職業(yè)教育當中，并鼓勵加快技能實用人才的培養(yǎng)，不斷提高我省勞動者的創(chuàng)新能力和素質(zhì)。2011年我省中等教育在校生人數(shù)達到最大值61.94萬人，截止到2019年底，中等職業(yè)教育在校生人數(shù)為38.41萬人，相比2011年下降幅度達到38%,但是整體上看，我省教學覆蓋率卻得到顯著提升。

二、山西省教育財政支出績效評價體系與績效評估結(jié)果

為了能夠客觀地、公平地體現(xiàn)山西教育財政政策的效果，可以通過構(gòu)建反映總量和結(jié)果兩大類的績效指標體系來合理評估山西省財政教育支出的情況。（一）反映總量的績效指標反映山西省財政教育支出總量的指標分為兩大類：絕對規(guī)模與相對規(guī)模。絕對規(guī)模是用每年山西省投入的公共預算教育支出來確定。相對規(guī)模是指，在考慮每年財政教育支出時也要對應考慮當年全省的經(jīng)濟發(fā)展情況，對教育支出做出更為客觀地衡量。在實際生活中可以選用全省GDP來反映當年山西省的經(jīng)濟狀況。1.絕對規(guī)模從絕對規(guī)模上來看，山西省在對教育方面的投入規(guī)?？傮w上是呈現(xiàn)上升趨勢的。2007-2019年間，山西省的教育名義財政支出從181.22億元增長至696.28億元，12年間增長了2.84倍，總體呈現(xiàn)上升趨勢。從數(shù)據(jù)上來看，平均增幅為12.6%，我省財政教育支出雖然總量上有所增加，但是增長緩慢。2.相對規(guī)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要到2012年我國財政性教育支出要占比GDP達到4%，山西省以此為目標，在2012年該比重達到4.78%，首次突破4%。該比重相比之前年份增幅較大，并且之后雖然該比重有所波動，但是一直穩(wěn)定在4%以上。但是通過分析各年比重變化幅度可以發(fā)現(xiàn)，該比重增長速度呈現(xiàn)周期性變化，甚至增長幅度會出現(xiàn)負值，說明山西省在教育支出方面波動較大?？傮w上來看，該2007-2019年的平均增長幅度僅僅為3.25%。對于山西來講，財政教育支出不管是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模，平均增幅均較小。（二）反映結(jié)構(gòu)的績效指標選取反映結(jié)構(gòu)的績效指標本文從兩個方面來考慮：層級間、城鄉(xiāng)間教育支出1.層級間的教育支出2019年山西省財政教育支出總和為696.28億元，可以得出普通小學占比34.54%，普通初中占比23.79%，普通高中占比14.06%，中等職業(yè)學校占比9.14%，普通高等學校占比18.33%。通過數(shù)據(jù)比較可以看出，教育經(jīng)費當中很大一部分是由小學占用，小學教育社會效益是相當明顯的，所以山西省在該部分的投入比重較大可以理解。但是整體上講，在整個教育體系中對高等教育的支出并沒有跟上初等教育的投入規(guī)模。根據(jù)經(jīng)合組織之前的《OECD教育概覽摘要》中的要求經(jīng)合組織國家高等教育生均成本應該是小學的2.4倍，而山西省的高等教育生均成本是小學教育生均成本投入的1.5倍，相比要求的數(shù)值來講是偏低的。2.城鄉(xiāng)間的教育支出中高等院校在山西省主要分布在城市，所以對比分析城鄉(xiāng)間教育支出的差異就集中到了初等教育之上，通過比較2019年初等教育的資源分布來分析城鄉(xiāng)教育支出的差距。2005年—2019年隨著城鎮(zhèn)小學學生數(shù)量的增加，城鎮(zhèn)小學中的專任教師也在逐年增長，表現(xiàn)為生師比變化不大；反觀農(nóng)村小學學生數(shù)量卻在逐年下降，農(nóng)村小學專任教師數(shù)量也在逐年下降，但是教師的下降幅度小于學生的下降幅度，表現(xiàn)為生師比下降明顯，城鎮(zhèn)小學與農(nóng)村小學的生師比在2005-2019年間均小于規(guī)定的標準。山西省在小學師資力量配置方面成效不錯，一直低于規(guī)定比例。除此之外，隨著農(nóng)村人口進城求學現(xiàn)象的出現(xiàn)，雖然小學學生與小學教師均呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，但是山西省政府在逐年增加城鎮(zhèn)小學教師的數(shù)量的同時也沒有忽略農(nóng)村小學教師數(shù)量減少的問題，通過控制農(nóng)村專任教師的流失使得城鎮(zhèn)與農(nóng)村的生師比都呈現(xiàn)下降趨勢。城鎮(zhèn)中學生在校生人數(shù)在2005年—2019年間先增后減，在2011年城鎮(zhèn)中學在校生規(guī)模達到最大，與此同時，城鎮(zhèn)中學專任教師數(shù)量沒有隨著學生數(shù)量的減少而減少，山西省政府反而擴大了城鎮(zhèn)中學專任教師的規(guī)模，表現(xiàn)為從2011年開始，山西省的生師比逐年下降，城鎮(zhèn)中學生師比在2011年往后開始低于規(guī)定標準。反觀農(nóng)村，一方面來講，農(nóng)村中學生師比一直控制在規(guī)定比例之下。另一方面，中學在校生和專任教師數(shù)量都是是逐年下降的，但是二者從2017年開始數(shù)量趨于穩(wěn)定，山西省在農(nóng)村中學生源流失的情況下，控制農(nóng)村中學教師規(guī)模的下降幅度，使得農(nóng)村中學教師的下降規(guī)模小于學生的下降規(guī)模。（三）評估結(jié)果一方面，山西省財政教育支出在總量上表現(xiàn)尚可。山西省財政教育投入的絕對規(guī)模表現(xiàn)為上升趨勢，并且投入的財政教育支出占GDP的比重在3%-5%之間，比較穩(wěn)定。另一方面，在結(jié)構(gòu)上即使高等教育生均教育經(jīng)費投入較少，但是山西省財政教育支出結(jié)構(gòu)總體上表現(xiàn)較好。