[摘要]我國地方政府在政策制定、政府管理、市場替代等方面對地方經(jīng)濟發(fā)展有影響。從理論和實際上分析我國地方政府之間的博弈行為表明：我國地方政府之間存在著競爭與合作共存的關(guān)系。政府替代市場的力量畢竟有限，地方政府只有順應(yīng)市場的力量，才能促進地區(qū)經(jīng)濟的進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。經(jīng)濟發(fā)展要求地方政府在競爭中加強合作，共建全國經(jīng)濟一體化市場，地方政府之間的競合是必然趨勢。

[關(guān)鍵詞]地方政府；競合；保護性競爭

一、引言

在全球化背景下，世界經(jīng)濟的發(fā)展、國家間的競爭，更多地體現(xiàn)在國家的下一個層面——區(qū)域競爭上，因此，地方政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用也日益突出。緊隨著珠江三角洲和長江三角洲的快速崛起，中國科技和人力資源集中的環(huán)渤海經(jīng)濟圈成為我國目前又一個發(fā)展熱點區(qū)域。三大區(qū)域的發(fā)展，將是中國未來融入全球經(jīng)濟的關(guān)鍵和焦點。我國地方政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用，不僅體現(xiàn)在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且還體現(xiàn)在政府替代市場的作用上。政府替代或順應(yīng)市場力量是三大區(qū)域和全國范圍內(nèi)未來發(fā)展的共同趨勢，因此，地方政府之間如何協(xié)調(diào)、適時地發(fā)揮市場替代的作用，將區(qū)域內(nèi)外部資源有機地整合起來，使區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，成為各地方政府和國家關(guān)注的重要問題。

目前，我國區(qū)域之間的要素流動越來越強，各地區(qū)之間的聯(lián)系也逐漸加強；同時，各地方之間存在著一定的利益競爭和市場分割現(xiàn)象，如何打破原有的市場壁壘，促進資源的合理流動和有效配置，成為我國地方政府當(dāng)前需要解決的問題。分析地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用及地方政府競合并存關(guān)系是本文所要探討的核心。

二、我國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用

[摘要]目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財政競爭；財政監(jiān)督；制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復(fù)蘇，它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財政競爭將進一步規(guī)范，效率將得到進一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌?，是因為政府服?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財政政策鼓勵投資，為了吸引資本的流入，各個地區(qū)政府主動減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項目上。奧茨（W.Oates）認為在各個地方政府稅收競爭中，沒有誰可以獲得好處，最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

摘要]目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財政競爭；財政監(jiān)督；制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復(fù)蘇，它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財政競爭將進一步規(guī)范，效率將得到進一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟學(xué)家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當(dāng)?shù)卣墓茌牐且驗檎?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財政政策鼓勵投資，為了吸引資本的流入，各個地區(qū)政府主動減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項目上。奧茨（W.Oates）認為在各個地方政府稅收競爭中，沒有誰可以獲得好處，最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

[摘要]改革開放以來中央政府的“發(fā)展是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策引導(dǎo)一直受用,各地方“服務(wù)型政府”的建設(shè)需要發(fā)揮中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在中國財政分權(quán)和自上而下的晉升激勵機制下,地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和維護社會穩(wěn)定上表現(xiàn)積極。但是,那些需要大量財政投入且績效難以顯著的公共產(chǎn)品和服務(wù),仍然需要通過中央的專項轉(zhuǎn)移支付手段,引導(dǎo)地方政府進行財政配套,才能得到有力推進。

[關(guān)鍵詞]支出偏好;經(jīng)濟發(fā)展;民生服務(wù);績效;轉(zhuǎn)移支付

改革開放以來,我國政府一直因循“一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的指導(dǎo)方針,極大地促進了中國經(jīng)濟實力壯大。進入21世紀(jì)我國政府越來越重視民生。2004年我國明確提出“公共服務(wù)型政府”建設(shè),標(biāo)志著中國開始從“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”發(fā)展。這一目標(biāo)的實現(xiàn)無疑需要地方政府特別是基層政府在財政支出行為上做出回應(yīng)。

我國的財政分權(quán)體制,使地方政府成為自主的利益實體。這一方面保證了地方政府自主實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的積極性;但另一方面,由于地方政府預(yù)算自主權(quán)的存在,以及官員“經(jīng)濟人”特性的驅(qū)使,令一些財政行為存在地方局部利益的狹隘性,而難以完全反映中央政策要求。本文意在探討近年我國地方政府的支出偏好是何?在中央日益傾向于保障民生之時,地方政府的表現(xiàn)如何、原因為何?中央政府如何應(yīng)對地方政府的支出偏好?

一、中國地方政府的職責(zé)和偏好

財政分權(quán)在包括我國在內(nèi)的世界國家普遍運用。我國有69%的公共開支發(fā)生在地方政府,其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在縣級政府。縣級政府需要承擔(dān)經(jīng)濟建設(shè)、教育、醫(yī)療、治安等多項公共服務(wù)。經(jīng)典的財政分權(quán)理論指出:地方比中央更加貼近居民、更了解他們的需求、地區(qū)間居民的偏好亦不同,將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜,有利于經(jīng)濟效率的提高和社會福利水平的改進。因此,在財政職能的劃分上各種財政職能應(yīng)該盡量由地方政府執(zhí)行,除非中央政府或上一級政府在執(zhí)行此職能時表現(xiàn)得更有經(jīng)濟效率。

摘要：公民有序政治參與是指，以遵循憲法和法律所規(guī)定的民主權(quán)利為前提，通過自主、理性的方式，有序地去直接或是間接地影響政府決策和政治生活的行為。我國地方政府制度創(chuàng)新過程中存在諸多問題，是制約擴大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過對地方政府制度創(chuàng)新的問題和趨勢分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執(zhí)行、制度績效評估方面不斷提高制度創(chuàng)新的能力和水平，完善制度創(chuàng)新體系，保障公民有序政治參與具有良好的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公民有序政治參與；地方政府；制度創(chuàng)新

一

地方政府制度創(chuàng)新是指地方政府在管理本地社會過程中，在社會政治、經(jīng)濟、文化等方面制度變革的過程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的變化過程，目的在于促進社會資源合理配置，激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，提高經(jīng)濟效率和社會效益。目前，我國地方政府制度創(chuàng)新存在的問題對于擴大公民有序政治參與產(chǎn)生了很大的影響。

1.在擴大公民有序政治參與制度供給的動力方面，我國地方政府制度創(chuàng)新面臨兩難處境，在外部壓力和內(nèi)部發(fā)展迫切要求政府順應(yīng)潮流進行制度創(chuàng)新的同時，地方政府本身成了制度創(chuàng)新的對象，要觸動原有的利益剛性，因此地方政府會“動力不足”；公民社會的弱勢又不足以對地方政府形成強大的動力，所以制度供給短缺，滿足不了公民有序政治參與的制度需求，直接制約了公民有序政治參與的擴大和發(fā)展。動力不足導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新還是處在自發(fā)階段，沒有實質(zhì)性的突破。表現(xiàn)就是制度短缺、供給不均衡，由此造成的制度真空、制度衰敗和制度的“內(nèi)卷化”問題，降低了制度的效能，引發(fā)更多的政治不穩(wěn)定因素，使公民不能夠有正當(dāng)?shù)那肋M行政治參與活動。

2.在擴大公民有序政治參與制度供給和執(zhí)行方面，我國地方政府制度創(chuàng)新存在“形式化”和“意識形態(tài)化”問題[1]，那只有制度創(chuàng)新之外表，而無制度創(chuàng)新之實質(zhì)。一項好的制度創(chuàng)新必須具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和民主參與，必須具有真實的可行性和可操作性。目前政府制度供給方式存在制度移植過程中脫離實際、自上而下的單方向供給方式等問題，缺乏上下互動的信息交流渠道、利益溝通及利益協(xié)商機制；制度的執(zhí)行不暢或有所公正必然降低制度的效能和權(quán)威。地方政府自身利益具有膨脹性、雙重性、獲取方式的強制性[2]等特點，政府的偏好和有限性、意識形態(tài)的剛性、官僚政治、集團利益沖突等[3]都制約了制度執(zhí)行的公平公正性效果，削弱了人民對政府的信任感，對政治參與制度的信任；地方政府制度創(chuàng)新是根據(jù)一定的社會發(fā)展需要、解決社會面臨的突出問題的。擴大公民有序政治參與最基本原則就是在現(xiàn)有憲政制度框架下，對地方政府自身運行制度和地方政府在社會政治、經(jīng)濟和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的創(chuàng)新，以期擴大公民有序政治參與的范圍、領(lǐng)域，激發(fā)公民有序政治參與的積極性，合理配置各種政治資源，提高社會效益。但是地方政府出于自身利益或是發(fā)展地方經(jīng)濟的需要，往往會作出一些“超前”的短期行為，或是以合法的程序謀取不正當(dāng)?shù)睦?，以犧牲公民有序政治參與為代價，導(dǎo)致人們對政府制度創(chuàng)新的實質(zhì)和價值追求產(chǎn)生了懷疑，對有序政治參與的熱情降低，認為是偽創(chuàng)新、是為了某些個人利益的行為。

[摘要]改革開放以來的4次政府機構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強縣、精鄉(xiāng)、實村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”建制，強化縣級政府的功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員，充實村民自治必要的經(jīng)費供給，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務(wù)水平。

[關(guān)鍵詞]中國地方政府；層級改革；農(nóng)村行政管理體制；撤地；強縣；精鄉(xiāng)；實村

改革開放27年來的中國行政體制改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置。因此，迄今為止我國并沒有從根本上解決地方政府機構(gòu)龐大、職責(zé)交叉、人員臃腫、結(jié)構(gòu)不合理、財政負擔(dān)重等深層次的矛盾和問題，也跳不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈。尤其是最近七八年來，“地區(qū)”一級逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理，而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)明顯下降。這與黨管農(nóng)村工作的一貫原則，即“地、縣兩級要把主要精力和工作重心放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作上”[1](p25)，是極為不適應(yīng)的。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府長期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動施政狀態(tài)，村民自治又一直受到了地方行政權(quán)力擴張的壓縮、且缺乏必要的財政基礎(chǔ)，致使鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了“權(quán)力真空”[2]。前不久，總理在全國農(nóng)村稅費改革工作座談會上提出了，“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”[3]。這預(yù)示著中國政府改革將由減人、減事、合并機構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴展到了“減少層級”的行政體制架構(gòu)改革。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強縣、精鄉(xiāng)、實村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”一級的行政建制，強化縣一級的政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府機構(gòu)和人員，充實和保障村民自治必要的財政經(jīng)費供給，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務(wù)水平。

一、地區(qū)一級建制“弊大于利”應(yīng)當(dāng)撤消

依據(jù)《憲法》的規(guī)定，中國地方行政建制共分為3級，即?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。但在實際運行中，原先只是作為省級派出機構(gòu)的“專員公署”，現(xiàn)在竟然搖身一變成了實體型的“地級市政府”，且大多數(shù)省份也都實行了“市管縣”或“市管市（縣級）”體制。截止到2004年底，全國地級行政區(qū)共有333個，其中地級市283個，占85%，尚未“撤地設(shè)市”的僅有50個（包括17個地區(qū)、30個自治州、3個盟），只占15%[4]。這種繞開憲法任意增加地方行政建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間的層級模糊問題，而且還有不少地級市出現(xiàn)了“小馬拉大車現(xiàn)象”。種種跡象已經(jīng)表明了，目前我國“地區(qū)”一級正在演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國家機器”。以1個中等地級市為例，僅市一級就擁有廳級干部30多人，處級干部200多人，科級干部1000多人，機關(guān)工作人員一般都在10000人以上，每年需要行政經(jīng)費支出5億元左右[5]。據(jù)初步匡算，全國333個地級行政單位，機關(guān)干部人數(shù)約在300～350萬人，所屬事業(yè)單位職工人數(shù)約在550～600萬人，全部財政供養(yǎng)人員約在900萬人以上，一年消耗掉的行政資源估計在1300～1500億元之間。

根據(jù)現(xiàn)代公共行政學(xué)的一般原理，“作為凌駕在社會之上的公共機構(gòu)，政府的各種行政支出只能從財政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，不能超過財政供給能力；如果在一個財政供給能力很低的地區(qū)，仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只能是阻礙而不是有利于這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步”[6]（p353）。譬如，河南省信陽市和駐馬店市，這2個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市過去統(tǒng)屬于原信陽地區(qū)管轄（1949年5月至1965年7月），當(dāng)時共有19個縣級行政區(qū)（不包括泌陽縣），總面積達到3萬平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬人，干部總?cè)藬?shù)為65410人[7]（p322），地方財政收入為19950萬元，地方財政支出為8000萬元，基本做到了財政收支平衡、略有節(jié)余[8](p10)。但自1965年7月起，駐馬店從信陽分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。從1965年到2004年的近40年，信陽地區(qū)（1998年8月“撤地設(shè)市”）管轄的羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽縣、信陽市和駐馬店地區(qū)（2000年10月“撤地設(shè)市”）管轄的確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、泌陽縣、駐馬店市，“官僚機構(gòu)競相自我繁殖和持續(xù)膨脹”（即著名的“帕金森定律”）[6]（p87），遠遠超出了地方行政資源的承載力，長期主要靠吃國家財政補貼過日子，變成了一對“難兄難弟”，幾乎失去了“造血功能”。

摘要通過對美國地方政府債券市場發(fā)展現(xiàn)狀及運作的分析，提出借鑒其規(guī)范的操作和管理模式，設(shè)計出符合中國現(xiàn)狀的地方政府債券制度。

關(guān)鍵詞地方政府債券制度設(shè)計基本框架運作

隨著我國金融、財稅體制改革的深入，中國應(yīng)借鑒國外成熟債券市場的先進經(jīng)驗，并結(jié)合自身的市場環(huán)境，適時引入地方政府債券等金融工具，開發(fā)構(gòu)造具有自身特色的地方政府債券市場，推動市政建設(shè)的加速發(fā)展，為地方經(jīng)濟騰飛創(chuàng)造良好的硬件基礎(chǔ)。

1美國地方政府債券發(fā)展現(xiàn)狀

在西方經(jīng)濟發(fā)達國家，地方政府債券市場經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，形成了較為規(guī)范的運作方式和嚴(yán)密的管理體系。地方政府債券和國債、企業(yè)債券、金融債券、股票和投資基金一起，共同構(gòu)筑成完整統(tǒng)一的證券市場。這里以美國為例介紹地方政府債券這一金融品種。

1.1美國地方政府債券市場的規(guī)模

摘要：我國地方政府體制在改革大潮中取得了許多創(chuàng)新性成就，但也面臨著決策制度短缺、權(quán)力運行無序、公共治理轉(zhuǎn)型滯后等一系列問題；這些問題既有制度供給不足的原因，也有制度變遷路徑選擇的局限。實現(xiàn)地方政府體制創(chuàng)新應(yīng)從中央與地方合理分權(quán)、重構(gòu)地方政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變地方政府職能等方面入手。

關(guān)鍵詞：地方政府；制度分析；體制創(chuàng)新

一、我國地方政府體制改革面臨的挑戰(zhàn)

黨的十一屆三中全會以來，我國在改革經(jīng)濟體制的同時也進行了以調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中；改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能；簡政放權(quán)，調(diào)整中央與地方關(guān)系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化：

一是中央與地方某些制度性框架已初步確立。憲法和組織法改變了一級立法體制，省、自治區(qū)、直轄市以及省會城市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市獲得了制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章的權(quán)力；地方政府領(lǐng)導(dǎo)人由上級直接任命改為地方人大選舉；分稅制的實施有助于中央與地方財政分配關(guān)系的制度化。盡管從總體說，中央與地方事權(quán)劃分的法制化程度還不高，但上述這些變化畢竟是一種積極的嘗試，為今后理性化的地方分權(quán)提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。在傳統(tǒng)集權(quán)體制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能極為單一。改革開放之后，地方在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理諸方面擁有更大的權(quán)力、更大的獨立性和更重要的責(zé)任。特別是改變統(tǒng)收統(tǒng)支的財政分配模式、地方財政相對獨立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加強。這些變化雖然沒有改變單一制國家結(jié)構(gòu)形式和集權(quán)型政府模式，但使地方政府的角色、功能雙重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

【摘要】地方財政風(fēng)險產(chǎn)生的誘因比較復(fù)雜，既有計劃經(jīng)濟體制時期積累下來的，也有從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中相伴而生的。從某種意義上說，這些問題都是國民經(jīng)濟深層次矛盾的綜合反映?！耙话愣?，地方財政風(fēng)險，是指地方政府在組織收入和安排支出的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟因素的不確定性而造成的困難和損失的不確定性?！背艘驗榈胤浇?jīng)濟差異性本身的原因?qū)е碌呢斦L(fēng)險外，法律和體制上存在的缺陷卻是最關(guān)鍵的因素，是解決問題的突破口。本文主要針對現(xiàn)實存在的問題提出控制地方財政風(fēng)險的一些看法和建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府財政風(fēng)險

【正文】

從制度和法律層面上先行財政風(fēng)險控制上存在的問題主要在于：

現(xiàn)行財稅體制未能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展的需要。我國現(xiàn)行的財政體制許多都是計劃經(jīng)濟時期或者過渡時期的產(chǎn)物，已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的需要，財政體制缺陷已經(jīng)成為構(gòu)成地方財政收支風(fēng)險的主要因素。當(dāng)前我國財政稅收體制存在的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是現(xiàn)行的分稅制存在過渡性的缺陷。如中央與地方的事權(quán)劃分尚未明晰，造成地方財政支出隨意性大、約束性不強、支出規(guī)模難以控制；稅收返還未能有效調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力分配不公和公共服務(wù)水平差距，地區(qū)間財力差異有擴大趨勢；中央與地方的稅種劃分辦法不盡合理，地方稅種增收空間狹窄，抑制了地方財政收入的健康增長等等都加速了地方財政風(fēng)險的形成。

內(nèi)容提要：從激勵的角度講，政府工作效率在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵目標(biāo)是否具有激勵相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)，而財政分權(quán)模式又是影響政府治理結(jié)構(gòu)的一個非常重要的因素。本文首先探討了政府官員激勵與治理結(jié)構(gòu)設(shè)計的關(guān)系，然后重點分析了我國現(xiàn)階段地方財政分權(quán)模式如何導(dǎo)致地方政府治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激勵不相容性，進而扭曲了政府治理機制對地方基層政府行為的激勵。

一、政府職能、官員激勵與治理結(jié)構(gòu)設(shè)計

從經(jīng)濟學(xué)的角度講，政府和市場是協(xié)調(diào)一個國家社會成員經(jīng)濟利益沖突的兩大基本機制。當(dāng)由于公共產(chǎn)品、外部性、規(guī)模經(jīng)濟、不完全信息等原因市場不能有效配置資源時，或者由于市場配置資源而導(dǎo)致某種不合意的結(jié)果時，如出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟波動、社會分配不公等，政府就有必要對經(jīng)濟進行干預(yù)。作為對市場失敗的彌補，政府的經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在三方面：（1）宏觀調(diào)控職能，即政府運用宏觀經(jīng)濟政策干預(yù)宏觀經(jīng)濟運行和協(xié)調(diào)收入分配，以保持經(jīng)濟穩(wěn)定和社會均衡發(fā)展；（2）公共規(guī)制職能，即政府利用發(fā)放許可證、限制價格以及制定質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等手段對經(jīng)濟主體的自利行為施加影響，以最大限度地保護公共利益；（3）資源配置職能，即政府按社會成員的需求意愿供給私人部門不愿提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足社會對非排他性物品的消費需求。

政府履行各種經(jīng)濟職能所需的成本必須由社會成員以稅收的方式承擔(dān)，其直接表現(xiàn)為公共支出。一般而言，公共支出的社會效益取決于一個國家政府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又取決于政府治理結(jié)構(gòu)。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，政府制度都具有一個相似的特征，即都是一個多級次結(jié)構(gòu)（至少包括中央政府和基層政府兩級），但不同國家的政府治理結(jié)構(gòu)則可能存在較大的差異性。高效率的政府治理結(jié)構(gòu)對許多國家尤其是發(fā)展中國家而言是一種非常稀缺的資源。政府組織的多級次結(jié)構(gòu)表明其治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動力基礎(chǔ)是上級對下級的權(quán)威，從而意味著在信息不對稱的情況下政府治理結(jié)構(gòu)效率的高低在很大程度上取決于治理結(jié)構(gòu)設(shè)計給各級政府官員所能提供的工作激勵強度。既然政府組織具有等級結(jié)構(gòu)，那么政府治理結(jié)構(gòu)設(shè)計必然會遇到委托—問題，主要表現(xiàn)在：第一，上層官員并不關(guān)注效率，而是追求個人控制權(quán)收益（privatebenefitofcontrol）最大化。提高政府組織的工作效率并不能直接給各級官員帶來物質(zhì)回報，同時也不可能通過競爭方式淘汰掉沒有效率的官僚組織，因此，政府組織中的上層官員往往沒有足夠的積極性改善政府治理結(jié)構(gòu)的效率。更糟的是，這些上層官員很可能利用其在公共組織中的權(quán)威追求個人控制權(quán)收益最大化，如在位消費或培育裙帶關(guān)系，從而直接造成政府工作效率損失。

第二，下級官員利用信息優(yōu)勢虛報下級部門履行職能所需的預(yù)算支出借以謀取部門利益。政府體制中上級官員與下級官員之間是一種委托—關(guān)系，但上級官員和下級官員關(guān)于公共組織的實際運行成本的信息是不對稱的，下級官員能夠掌握更多的信息。根據(jù)尼斯凱耐（Niskanen，1971）公共組織預(yù)算理論，公共組織行為的最大特征就是最大化公共組織規(guī)模，因為官員們的權(quán)利、威望以及借此獲得的控制權(quán)收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)。下級官員在預(yù)算談判中會利用自己的信息優(yōu)勢力求增加本組織或本部門的預(yù)算。這種機會主義行為會使公共機構(gòu)膨脹和公務(wù)員數(shù)量上升，從而最終導(dǎo)致公共組織效率下降。

第三，政府官員們利用政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力從事設(shè)租活動，為其以權(quán)謀私制造便利。政府干預(yù)的目的在于糾正市場配置資源的弊端，但政府干預(yù)卻極易滋生政府官員的設(shè)租行為，即官員背離作為公仆理應(yīng)承擔(dān)的正式職責(zé)而以公共權(quán)力牟取私利。設(shè)租活動不僅會通過利益誘導(dǎo)使私人部門將許多資源用于尋租活動，進而造成整個社會生產(chǎn)性投入降低，而且會破壞市場競爭秩序和扭曲市場資源配置。