一、制定公有企業(yè)民營化方案原則及主要方法

（一）制定公有企業(yè)民營化的原則

首先，對(duì)公有企業(yè)民營化政策的內(nèi)容進(jìn)行分析，強(qiáng)化決策者的意志和能力，設(shè)定法律、制度上的準(zhǔn)備程序，然后加以實(shí)施；其次，不斷補(bǔ)充和完善各項(xiàng)制度，使調(diào)整手段制度化，尤其是善后措施一定要跟得上。為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府應(yīng)考慮到資本結(jié)構(gòu)和民營化的公有企業(yè)的經(jīng)營效果、新的支配結(jié)構(gòu)形成后的影響、如何消除民營化過程中發(fā)生的工人的反對(duì)和抵觸情緒、如何擴(kuò)大國民對(duì)民營化的支持度、出售公有企業(yè)的股份的可行性以及市場消化能力等。

1.決定構(gòu)成公有企業(yè)民營化要素的范圍

公有企業(yè)民營化要求把與財(cái)富和勞動(dòng)供給相關(guān)聯(lián)的職能由公共部門轉(zhuǎn)移到民間部門，其核心內(nèi)容就是所有權(quán)的調(diào)整及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移。決定公有企業(yè)民營化的概念框架和構(gòu)成要素的范圍非常重要，因?yàn)樵谶_(dá)到既定政策目標(biāo)的過程中，所有權(quán)、競爭、政府調(diào)控等構(gòu)成要素對(duì)今后的政策推進(jìn)起著舉足輕重的作用。所以，韓國政府在出臺(tái)方案時(shí)，非常重視劃定公有企業(yè)民營化的概念范圍。

2.明確推進(jìn)民營化的目標(biāo)，重新確立政府的職能

一，背景與現(xiàn)狀

所謂公交民營化改革是指政府利用市場或私人部門(包括營利和非營利組織)在政府的監(jiān)督下提供公共交通服務(wù)，將公交系統(tǒng)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入市場機(jī)制。其目的在于使城市交通更加順暢，民眾出行更加方便，政府負(fù)擔(dān)得以減輕，民營企業(yè)家的投資得到應(yīng)有回報(bào)。

2002年末，建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，首次提出鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本參與城市市政公用設(shè)施建設(shè)。此后湖北十堰、安徽合肥、湖南長沙等城市紛紛開始了“公交民營化”的改革。起初，改革初見成效，各地原本虧損的公交公司通過拓展車廂廣告業(yè)務(wù)、購買空調(diào)車等方法使公交公司扭虧為盈，新建的公交Ic卡乘車收費(fèi)系統(tǒng)項(xiàng)目以及GPRs智能監(jiān)控調(diào)度系統(tǒng)也在一定程度上提高了效率、改善了服務(wù)條件，增加了公共利益。

但是短短兩年后，實(shí)行公交民營化的各地都出現(xiàn)了很多問題，具體表現(xiàn)如下：

1，公共交通福利受損

許多城市在實(shí)現(xiàn)民營化后，市民出行并沒有得到方便，公共福利甚至受到了一定程度的損害。

民間資本到民營銀行的外在障礙

近來我國金融發(fā)展論壇上的中心議題之一就是民間資本、民營銀行與銀行民營化，民間的資本能否有條件地進(jìn)入壟斷的金融行業(yè)，某些銀行的產(chǎn)權(quán)能否以非公有制經(jīng)濟(jì)成分為主等等。一般認(rèn)為，民營銀行是相對(duì)國有銀行而言的一種經(jīng)營組織形式，由非公有制企業(yè)入股的股份制商業(yè)銀行。從投資經(jīng)營角度看，股權(quán)投資大多數(shù)來自非國有企業(yè)，其重要特征有二：一是指經(jīng)營權(quán)不受政府部門控制或與政府部門沒有聯(lián)系，完全由企業(yè)自主決定，包括主要管理層的任命；二是所有制結(jié)構(gòu)中，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要以非公經(jīng)濟(jì)成分為主，也可包括部分國有企業(yè)以企業(yè)法人的身份投入的國有資本，但不包括政府財(cái)政和國有資產(chǎn)管理部門直接投入的資本。顯然，按民營銀行的概念，目前我國的大部分股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行與之是有區(qū)別的。

西安長城金融研究所徐滇慶教授，被稱為“民營銀行試點(diǎn)總設(shè)計(jì)師”，極力倡導(dǎo)我國推行民營銀行試點(diǎn)。在我國與WTO的協(xié)議中，我國承諾在兩年之內(nèi)允許外資金融機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)經(jīng)營外幣業(yè)務(wù)，五年之內(nèi)允許經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，而且沒有區(qū)域和業(yè)務(wù)的限制。他認(rèn)為，外國銀行一旦可以經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，居民的存款就有可能流向外資銀行。我國要適應(yīng)未來的金融競爭，就要在國有四大銀行之外，推動(dòng)產(chǎn)生民營銀行。他的主要觀點(diǎn)，讓一些好的民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本，通過資產(chǎn)運(yùn)作，漸漸地成為金融資本，進(jìn)而改變一些地區(qū)性的商業(yè)銀行或信用社的資本結(jié)構(gòu)，形成與國有銀行、外資銀行所有制結(jié)構(gòu)不同的銀行。這些民營銀行與民營企業(yè)一樣，首先是與國有銀行競爭，補(bǔ)充國有銀行經(jīng)營與資本的不足，適應(yīng)加入WTO后與外資金融機(jī)構(gòu)的競爭。

我國經(jīng)濟(jì)體制改革成功的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)，是在國有企業(yè)尚未徹底改革之前，放手在體制外發(fā)展了多種所有制的非國有經(jīng)濟(jì)。依次類推，當(dāng)我國金融體制的改革面臨著一些難題時(shí)，民營銀行的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)遵循這樣一條道路。事實(shí)上，在金融改革過程中，也存在引導(dǎo)民間資本投資商業(yè)銀行的可能性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年6月底，中小商業(yè)銀行的資產(chǎn)總額、存款總額和貸款總額已分別占全國商業(yè)銀行的兩成以上，盡管在中小商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，各級(jí)財(cái)政、國有獨(dú)資或國家控股企業(yè)等公有股的比例還比較高。另據(jù)中國人民銀行杭州中心支行的研究測算，在非公有經(jīng)濟(jì)活躍的浙江省，“十五”期間民間資本總額為8300億左右。這部分資金是浙江省可調(diào)動(dòng)的民間資本，即使僅有一半進(jìn)入金融市場，對(duì)那些“嗷嗷待哺”的民營企業(yè)來說是最好的侯選的資源配置。

然而，在民間資本進(jìn)入銀行方面，我國仍存在許多體制上、觀念上的障礙。這些障礙如果不清除，真正意義上的民營銀行就不可能建立。這些障礙來自這幾方面：

風(fēng)險(xiǎn)因素——開放民營銀行會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，中央銀行嚴(yán)格限制民間資本進(jìn)入銀行，怕的就是出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)，而那些最能引起金融風(fēng)險(xiǎn)的因素自然也就是阻礙民營銀行發(fā)展的因素。對(duì)這個(gè)問題的最好回答當(dāng)然是實(shí)踐。從世界各國來看，開放民營銀行的風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)很高。比如，智利、墨西哥等拉美國家、捷克、俄羅斯以及一些前蘇聯(lián)國家，在政治、經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生巨變之后，急急忙忙開放民間金融，實(shí)現(xiàn)銀行民營化。由于民營銀行的建立需要具備相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)和法律配套體系，而這些國家法律體系和市場又不完善，因此，銀行民營化的嘗試無一例外地造成了嚴(yán)重的金融混亂。以印尼為例。據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)80年代初印尼就開始鼓勵(lì)民營銀行的發(fā)展，到1997年，民營銀行的市場占有率達(dá)到了50％。其中有些民營銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和管理水平大大高于國有銀行，但是，由于印尼在開放民營銀行的過程中沒有建立健全嚴(yán)格的準(zhǔn)入法規(guī)，有些具有官方背景的民營銀行混水摸魚，問題比較復(fù)雜。當(dāng)亞洲金融風(fēng)暴席卷而來的時(shí)候，儲(chǔ)戶無法鑒別民營銀行的好壞，覺得還是國有銀行享有國家信用保證，比較保險(xiǎn)。他們立即從民營銀行提取存款，存入資產(chǎn)質(zhì)量惡劣的國有銀行。這樣，在金融危機(jī)中最先倒閉的反而是資產(chǎn)質(zhì)量較好的民營銀行。而民營銀行的災(zāi)難在一定程度上又導(dǎo)致市場信心和整個(gè)金融體系的崩潰。

一、電信產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷與低效率

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在著資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、范圍經(jīng)濟(jì)性及成本的弱增性,因而某種產(chǎn)品由一家企業(yè)生產(chǎn)比多家企業(yè)共同生產(chǎn)有效率。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論還認(rèn)為,私人壟斷企業(yè)會(huì)通過制定壟斷高價(jià)侵害消費(fèi)者的利益造成市場失靈,這就要求自然壟斷產(chǎn)業(yè)由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營?；谏鲜隼碚撝笇?dǎo),而且考慮到財(cái)政收入、就業(yè)狀況及國家安全等因素,具有自然壟斷特性的我國電信產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)90年代以前一直由郵電部獨(dú)家壟斷經(jīng)營。郵電部既是國家電信政策的制訂與監(jiān)督者,又是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營者。具體表現(xiàn)為:在投資建設(shè)上,主要依靠國家投資,通過行政法規(guī)力量排斥了外資與民營資本的介入;經(jīng)營機(jī)制上,沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路,運(yùn)用行政權(quán)力決定企業(yè)的人事、分配等諸環(huán)節(jié);價(jià)格形成上,不考慮業(yè)務(wù)特性,而由政府按成本加成定價(jià)法統(tǒng)一定價(jià);企業(yè)目標(biāo)上,不是以利潤最大化為主要目標(biāo),而更多地考慮行政性目標(biāo);等等。這就決定了這種壟斷是一種以政企合一為特征的行政性壟斷,有別于基于技術(shù)原因或特定的經(jīng)濟(jì)原因而形成的自然壟斷。因此我國的電信產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)上是具有自然壟斷特性的行政性壟斷,這種具有超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制性和排斥競爭的封閉性等特點(diǎn)的行政性壟斷不僅導(dǎo)致了生產(chǎn)的低效率,而且還引發(fā)了分配的低效率,使得電信產(chǎn)業(yè)的民營化改革迫在眉睫。

二、民營化改革改善電信產(chǎn)業(yè)效率的內(nèi)在機(jī)理分析

由于行政性壟斷的存在,造成了社會(huì)效率的損失及我國電信產(chǎn)業(yè)國際競爭力的低劣,而且隨著我國加入WTO,外資將逐步介入,開放的國際市場是不允許行政性壟斷繼續(xù)存在的,因而必須通過民營化改革破除電信產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷,以達(dá)到消除電信產(chǎn)業(yè)低效率的目的。

通過民營化改革,引入外資與民間資本,從而實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化、公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,使得以往管理國有電信企業(yè)的舊體制不再適用于對(duì)各種經(jīng)營主體的管理,因而必須進(jìn)行管制體制改革,將政企合一的政府管制體制改革成為政企分離的政府管制體制,使政府從以往直接干涉電信企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)過渡到通過完善的法規(guī)間接控制企業(yè)市場行為上來,即通過倒逼的方法,迫使政府進(jìn)行管制體制改革[3],實(shí)現(xiàn)電信產(chǎn)業(yè)內(nèi)以政企分離為特征的新型政府管制體制的建立,達(dá)到破除行政性壟斷的結(jié)果。行政性壟斷的破除有利于形成有效競爭的市場格局,使競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制將會(huì)促使企業(yè)自覺進(jìn)行技術(shù)和管理的創(chuàng)新,努力降低成本,提高生產(chǎn)效率;而且,競爭這只“看不見的手”在不完全的信息世界中發(fā)揮一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制,打破信息的壟斷,使企業(yè)按照邊際成本或平均成本定價(jià),實(shí)現(xiàn)分配效率。最終實(shí)現(xiàn)消除我國電信產(chǎn)業(yè)低效率,提高國際競爭力的目的。即通過民營化改革,形成多種所有制并存的企業(yè)經(jīng)營主體,進(jìn)而引發(fā)政府管制體制改革以破除行政性壟斷,從而形成有效競爭的市場格局,達(dá)到消除電信產(chǎn)業(yè)低效率的目的。

三、電信產(chǎn)業(yè)民營化改革的實(shí)現(xiàn)途徑

摘要：公共體育場館服務(wù)民營化改革并不意味著政府的退出和轉(zhuǎn)移管理職能，而是明確政府的執(zhí)政理念，以角色轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，調(diào)整政府的職能重心，進(jìn)一步優(yōu)化和完善政府職能權(quán)限和管理機(jī)構(gòu)，完善法律法規(guī)和政策，建立合理的政府規(guī)制機(jī)制，提高市場有序競爭，迅速由公共服務(wù)經(jīng)營者向服務(wù)利益保障者的角色轉(zhuǎn)變，促進(jìn)我國民營化改革健康順利地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；體育場館；政府職能；民營化改革

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和廣大群眾健康意識(shí)的不斷深入，民眾對(duì)公共體育場館服務(wù)的需求與日俱增，而傳統(tǒng)的公共體育場館基本上是被政府壟斷經(jīng)營。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2014年12月的數(shù)據(jù)顯示：與發(fā)達(dá)國家人均體育場地面積近20m2相比，我國居民人均擁有體育場地面積存在著將近十多倍的差距。2014年10月國務(wù)院的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》中也指出：我國現(xiàn)有的體育場館80％以上都存在設(shè)施落后、場館閑置、使用效率低下等問題，再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的慣有管理思維使政府財(cái)力越來越不能滿足公共體育場館發(fā)展的需要，從而形成公共體育場館嚴(yán)重的供需矛盾。傳統(tǒng)的由體育部門運(yùn)營的制度安排日益捉襟見肘，無法滿足廣大群眾的健康與娛樂所需，特別是對(duì)公共體育場館的需求呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的局面。因此公共體育場館服務(wù)民營化改革也就應(yīng)運(yùn)而生。然而，如何建立一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共體育場館服務(wù)民營化改革體系，借以提升政府公共事業(yè)的管理水平和投資效益，當(dāng)下已經(jīng)成為專家、學(xué)者及至政府領(lǐng)導(dǎo)皆高度關(guān)注的一個(gè)重大課題。

1公共體育場館服務(wù)民營化改革的本質(zhì)是公私部門合作治理

公共體育場館服務(wù)民營化研究是以增強(qiáng)廣大居民的身體健康為出發(fā)點(diǎn)，以豐富人民群眾的娛樂生活和體育健身需求為目的，因此在進(jìn)行公共體育場館服務(wù)民營化改革過程中。首先在保證公共體育場館參與社會(huì)性、服務(wù)公益性的基礎(chǔ)上，積極開拓、創(chuàng)新民營化建設(shè)步伐。其次在進(jìn)一步規(guī)范和完善公共體育場館服務(wù)中政府與民間組織的工作職能，增強(qiáng)各自的義務(wù)與責(zé)任。第三在此基礎(chǔ)上加深各自領(lǐng)域內(nèi)的合作，建立相互間的管理和監(jiān)督互動(dòng)機(jī)制，努力促進(jìn)公共體育場館服務(wù)民營化改革的發(fā)展。公共體育場館服務(wù)民營化現(xiàn)階段急需解決的是如何改變政府在公共體育場館服務(wù)中的角色問題，在實(shí)際操作中要真正實(shí)現(xiàn)公共體育場館所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，充分發(fā)揮民營企業(yè)在市場中的競爭優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本力量參與公共體育場館的經(jīng)營管理，緩解政府財(cái)政壓力，同時(shí)開拓民間企業(yè)多渠道經(jīng)營空間，從而緩和公共體育場館供需矛盾。公共管理理論認(rèn)為，“提高公共體育場館服務(wù)質(zhì)量，建立良好的市場經(jīng)營秩序，最好的辦法就是打破政府一枝獨(dú)秀的壟斷地位”。事實(shí)上，世界各國公共體育場館服務(wù)民營化改革的主要原因在于政府壟斷公共體育場館服務(wù)具有低效、無能和缺乏回應(yīng)性的現(xiàn)實(shí)境地。究其原因，并不是政府部門的工作能力比私營部門低下、工作方法比私營部門差、員工素質(zhì)比私營部門員工低，公共體育場館服務(wù)問題的實(shí)質(zhì)不在于是公營還是私營，重點(diǎn)在于是壟斷還是競爭。因此公共體育場館服務(wù)民營化改革的首要任務(wù)就是將競爭意識(shí)和市場力量引入到公共體育場館服務(wù)中來。作為與人民群眾生活息息相關(guān)的公共體育場館服務(wù)，是基礎(chǔ)的民生設(shè)施，但這不是意味著公共體育場館服務(wù)只能由政府來親自承擔(dān)。因此為了滿足廣大市民的健康鍛煉、娛樂生活、休閑活動(dòng)的需要作為公共體育場館服務(wù)安排者的政府部門完全可以選擇由民營部門來組織生產(chǎn)，而自己只需要承擔(dān)公共體育場館服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)與監(jiān)督。這種政府與民營部門之間的使用不僅能夠有效消解政府的行政與經(jīng)濟(jì)壓力，而且還為民營力量參與公共服務(wù)提供了契機(jī)，符合現(xiàn)代公共服務(wù)社會(huì)化、民主化、分散化的發(fā)展要求。

2公共體育場館服務(wù)民營化改革中政府責(zé)任的主要表現(xiàn)

近年來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國公務(wù)員共同的天地!到××年底，全國公路通車?yán)锍踢_(dá)到萬公路，其中高速公路已達(dá)到近萬公里，“五縱七橫”條國道主干線總長度達(dá)到，萬公里，在公路基礎(chǔ)設(shè)施飛速發(fā)展的過程中，國家財(cái)政給予了很大支持，民營資本同樣也起到了巨大作用，在公路建設(shè)投資中占到了一半以上的比重。未來一段時(shí)期，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度還會(huì)繼續(xù)保持現(xiàn)在的速度，但資金缺口卻很大，因此加快實(shí)施公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化是我國公路交通跨越式發(fā)展的必然選擇。

公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的理論依據(jù)

公路基礎(chǔ)設(shè)施的商品特性

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)來劃分投資項(xiàng)目，可將項(xiàng)目劃分為私人項(xiàng)目和公共項(xiàng)目。私人項(xiàng)目由私人部門投資生產(chǎn)，純公共項(xiàng)目由政府投資，準(zhǔn)公共項(xiàng)目則可由私人和政府共同投資。公共物品一詞最早出現(xiàn)在薩謬爾森的論著中，定義為純公共物品是這樣的物品，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該物品的消費(fèi)減少，它具有兩個(gè)特征：一是消費(fèi)的非排他性：二是消費(fèi)的非競爭性。公路基礎(chǔ)設(shè)施具有這些特征，但是同時(shí)，公路基礎(chǔ)設(shè)施具有可以量化的使用價(jià)值和明確的直接收益者，具有特定的服務(wù)性和一定的商品屬性，公路基礎(chǔ)設(shè)施的提供與使用在一定條件下存在競爭性和排它性，能夠產(chǎn)生不同的服務(wù)水平與質(zhì)量，不是純粹的公共物品，具有鮮明的生產(chǎn)性。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施介于競爭性和公益性投資項(xiàng)目之間，既具有公共物品的性質(zhì)，又具有私人物品的性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該由政府和市場公共投資與管理。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南曾經(jīng)界定了“政府提供”和“政府生產(chǎn)”兩個(gè)概念?！罢峁笔侵刚ㄟ^預(yù)算安排或政策安排等某種適當(dāng)?shù)姆绞綄⒐参锲肺薪o民營企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營，又稱為“政府間接生產(chǎn)”。典型的“政府生產(chǎn)”是指政府直接通過財(cái)政支出撥款，給自己擁有的公營企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營公共物品，又稱為“政府直接生產(chǎn)”。私人物品可能由公營企業(yè)生產(chǎn)，公共物品也可能由民營企業(yè)生產(chǎn)，二者并不存在截然分開的界限。公路作為準(zhǔn)公共物品，也可以分為政府直接生產(chǎn)和政府間接生產(chǎn)兩種方式，這兩種方式都是正常、合理的，關(guān)鍵是要通過市場競爭的方式擇優(yōu)選擇。

公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的必要性

摘要：民營銀行與銀行民營化能否成為我國金融體制改革進(jìn)程中的新亮點(diǎn)，已引起國內(nèi)外金融界的重視與關(guān)注。作者認(rèn)為，就民營銀行與銀行民營化的爭論上，有二大問題應(yīng)該揭示：民間資本到民營銀行的外在障礙、銀行民營化利弊的選擇；有三個(gè)現(xiàn)象必須正視：市場經(jīng)濟(jì)是多元所有制經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該有民營經(jīng)濟(jì)與民間資本的內(nèi)容；產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，不是由資本的屬性而是由資本的運(yùn)行規(guī)律所決定的；銀行民營化對(duì)金融體制改革有著利與弊的雙重影響。

關(guān)鍵詞：銀行民營化問題

民間資本到民營銀行的外在障礙

近來我國金融發(fā)展論壇上的中心議題之一就是民間資本、民營銀行與銀行民營化，民間的資本能否有條件地進(jìn)入壟斷的金融行業(yè)，某些銀行的產(chǎn)權(quán)能否以非公有制經(jīng)濟(jì)成分為主等等。一般認(rèn)為，民營銀行是相對(duì)國有銀行而言的一種經(jīng)營組織形式，由非公有制企業(yè)入股的股份制商業(yè)銀行。從投資經(jīng)營角度看，股權(quán)投資大多數(shù)來自非國有企業(yè)，其重要特征有二：一是指經(jīng)營權(quán)不受政府部門控制或與政府部門沒有聯(lián)系，完全由企業(yè)自主決定，包括主要管理層的任命；二是所有制結(jié)構(gòu)中，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要以非公經(jīng)濟(jì)成分為主，也可包括部分國有企業(yè)以企業(yè)法人的身份投入的國有資本，但不包括政府財(cái)政和國有資產(chǎn)管理部門直接投入的資本。顯然，按民營銀行的概念，目前我國的大部分股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行與之是有區(qū)別的。

西安長城金融研究所徐滇慶教授，被稱為“民營銀行試點(diǎn)總設(shè)計(jì)師”，極力倡導(dǎo)我國推行民營銀行試點(diǎn)。在我國與WTO的協(xié)議中，我國承諾在兩年之內(nèi)允許外資金融機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)經(jīng)營外幣業(yè)務(wù)，五年之內(nèi)允許經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，而且沒有區(qū)域和業(yè)務(wù)的限制。他認(rèn)為，外國銀行一旦可以經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，居民的存款就有可能流向外資銀行。我國要適應(yīng)未來的金融競爭，就要在國有四大銀行之外，推動(dòng)產(chǎn)生民營銀行。他的主要觀點(diǎn)，讓一些好的民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本，通過資產(chǎn)運(yùn)作，漸漸地成為金融資本，進(jìn)而改變一些地區(qū)性的商業(yè)銀行或信用社的資本結(jié)構(gòu)，形成與國有銀行、外資銀行所有制結(jié)構(gòu)不同的銀行。這些民營銀行與民營企業(yè)一樣，首先是與國有銀行競爭，補(bǔ)充國有銀行經(jīng)營與資本的不足，適應(yīng)加入WTO后與外資金融機(jī)構(gòu)的競爭。

我國經(jīng)濟(jì)體制改革成功的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)，是在國有企業(yè)尚未徹底改革之前，放手在體制外發(fā)展了多種所有制的非國有經(jīng)濟(jì)。依次類推，當(dāng)我國金融體制的改革面臨著一些難題時(shí)，民營銀行的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)遵循這樣一條道路。事實(shí)上，在金融改革過程中，也存在引導(dǎo)民間資本投資商業(yè)銀行的可能性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年6月底，中小商業(yè)銀行的資產(chǎn)總額、存款總額和貸款總額已分別占全國商業(yè)銀行的兩成以上，盡管在中小商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，各級(jí)財(cái)政、國有獨(dú)資或國家控股企業(yè)等公有股的比例還比較高。另據(jù)中國人民銀行杭州中心支行的研究測算，在非公有經(jīng)濟(jì)活躍的浙江省，“十五”期間民間資本總額為8300億左右。這部分資金是浙江省可調(diào)動(dòng)的民間資本，即使僅有一半進(jìn)入金融市場，對(duì)那些“嗷嗷待哺”的民營企業(yè)來說是最好的侯選的資源配置。

摘要：中國城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平競爭環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場功能的不斷強(qiáng)化，私人部門對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強(qiáng)——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會(huì)的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)。”[iii]一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營化，因?yàn)椤懊駹I化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電?bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)?；蛧已a(bǔ)貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩?shí)際上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機(jī)制。

一、薩瓦斯教授認(rèn)為:“民營化指一種政策,即引進(jìn)市場激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù),從而改進(jìn)一個(gè)國家的國民經(jīng)濟(jì)”[1]。雖然對(duì)民營化的概念界定不一,但核心都是更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來滿足公眾的需求。自1984年英國電信產(chǎn)業(yè)民營化改革取得巨大成功以來,許多國家開始了民營化進(jìn)程。在亞洲,1987年日本政府將日本電報(bào)電話公司民營化,大約籌集了800億美元,成果十分顯著[2]。步入20世紀(jì)90年代,拉美地區(qū)、中東、東歐、澳大利亞和中國的民營化也活躍了起來。就我國電信產(chǎn)業(yè)而言,其行政性壟斷的嚴(yán)重弊端日益凸現(xiàn),因此,面對(duì)入世初的機(jī)遇與挑戰(zhàn),探索科學(xué)的改革思路并有效運(yùn)用民營化改革實(shí)現(xiàn)途徑對(duì)其實(shí)行民營化,對(duì)于充分挖掘民間力量發(fā)展電信產(chǎn)業(yè),促進(jìn)我國電信產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、電信產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷與低效率

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在著資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、范圍經(jīng)濟(jì)性及成本的弱增性,因而某種產(chǎn)品由一家企業(yè)生產(chǎn)比多家企業(yè)共同生產(chǎn)有效率。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論還認(rèn)為,私人壟斷企業(yè)會(huì)通過制定壟斷高價(jià)侵害消費(fèi)者的利益造成市場失靈,這就要求自然壟斷產(chǎn)業(yè)由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營?；谏鲜隼碚撝笇?dǎo),而且考慮到財(cái)政收入、就業(yè)狀況及國家安全等因素,具有自然壟斷特性的我國電信產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)90年代以前一直由郵電部獨(dú)家壟斷經(jīng)營。郵電部既是國家電信政策的制訂與監(jiān)督者,又是具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營者。具體表現(xiàn)為:在投資建設(shè)上,主要依靠國家投資,通過行政法規(guī)力量排斥了外資與民營資本的介入;經(jīng)營機(jī)制上,沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路,運(yùn)用行政權(quán)力決定企業(yè)的人事、分配等諸環(huán)節(jié);價(jià)格形成上,不考慮業(yè)務(wù)特性,而由政府按成本加成定價(jià)法統(tǒng)一定價(jià);企業(yè)目標(biāo)上,不是以利潤最大化為主要目標(biāo),而更多地考慮行政性目標(biāo);等等。這就決定了這種壟斷是一種以政企合一為特征的行政性壟斷,有別于基于技術(shù)原因或特定的經(jīng)濟(jì)原因而形成的自然壟斷。因此我國的電信產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)上是具有自然壟斷特性的行政性壟斷,這種具有超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制性和排斥競爭的封閉性等特點(diǎn)的行政性壟斷不僅導(dǎo)致了生產(chǎn)的低效率,而且還引發(fā)了分配的低效率,使得電信產(chǎn)業(yè)的民營化改革迫在眉睫。

三、民營化改革改善電信產(chǎn)業(yè)效率的內(nèi)在機(jī)理分析

由于行政性壟斷的存在,造成了社會(huì)效率的損失及我國電信產(chǎn)業(yè)國際競爭力的低劣,而且隨著我國加入WTO,外資將逐步介入,開放的國際市場是不允許行政性壟斷繼續(xù)存在的,因而必須通過民營化改革破除電信產(chǎn)業(yè)的行政性壟斷,以達(dá)到消除電信產(chǎn)業(yè)低效率的目的。

通過民營化改革,引入外資與民間資本,從而實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化、公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,使得以往管理國有電信企業(yè)的舊體制不再適用于對(duì)各種經(jīng)營主體的管理,因而必須進(jìn)行管制體制改革,將政企合一的政府管制體制改革成為政企分離的政府管制體制,使政府從以往直接干涉電信企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)過渡到通過完善的法規(guī)間接控制企業(yè)市場行為上來,即通過倒逼的方法,迫使政府進(jìn)行管制體制改革[3],實(shí)現(xiàn)電信產(chǎn)業(yè)內(nèi)以政企分離為特征的新型政府管制體制的建立,達(dá)到破除行政性壟斷的結(jié)果。行政性壟斷的破除有利于形成有效競爭的市場格局,使競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制將會(huì)促使企業(yè)自覺進(jìn)行技術(shù)和管理的創(chuàng)新,努力降低成本,提高生產(chǎn)效率;而且,競爭這只“看不見的手”在不完全的信息世界中發(fā)揮一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制,打破信息的壟斷,使企業(yè)按照邊際成本或平均成本定價(jià),實(shí)現(xiàn)分配效率。最終實(shí)現(xiàn)消除我國電信產(chǎn)業(yè)低效率,提高國際競爭力的目的。即通過民營化改革,形成多種所有制并存的企業(yè)經(jīng)營主體,進(jìn)而引發(fā)政府管制體制改革以破除行政性壟斷,從而形成有效競爭的市場格局,達(dá)到消除電信產(chǎn)業(yè)低效率的目的。

近年來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，到××年底，全國公路通車?yán)锍踢_(dá)到萬公路，其中高速公路已達(dá)到近萬公里，“五縱七橫”條國道主干線總長度達(dá)到，萬公里，在公路基礎(chǔ)設(shè)施飛速發(fā)展的過程中，國家財(cái)政給予了很大支持，民營資本同樣也起到了巨大作用，在公路建設(shè)投資中占到了一半以上的比重。未來一段時(shí)期，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度還會(huì)繼續(xù)保持現(xiàn)在的速度，但資金缺口卻很大，因此加快實(shí)施公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化是我國公路交通跨越式發(fā)展的必然選擇。

公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的理論依據(jù)

公路基礎(chǔ)設(shè)施的商品特性

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)來劃分投資項(xiàng)目，可將項(xiàng)目劃分為私人項(xiàng)目和公共項(xiàng)目。私人項(xiàng)目由私人部門投資生產(chǎn)，純公共項(xiàng)目由政府投資，準(zhǔn)公共項(xiàng)目則可由私人和政府共同投資。公共物品一詞最早出現(xiàn)在薩謬爾森的論著中，定義為純公共物品是這樣的物品，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該物品的消費(fèi)減少，它具有兩個(gè)特征：一是消費(fèi)的非排他性：二是消費(fèi)的非競爭性。公路基礎(chǔ)設(shè)施具有這些特征，但是同時(shí)，公路基礎(chǔ)設(shè)施具有可以量化的使用價(jià)值和明確的直接收益者，具有特定的服務(wù)性和一定的商品屬性，公路基礎(chǔ)設(shè)施的提供與使用在一定條件下存在競爭性和排它性，能夠產(chǎn)生不同的服務(wù)水平與質(zhì)量，不是純粹的公共物品，具有鮮明的生產(chǎn)性。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施介于競爭性和公益性投資項(xiàng)目之間，既具有公共物品的性質(zhì)，又具有私人物品的性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該由政府和市場公共投資與管理。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南曾經(jīng)界定了“政府提供”和“政府生產(chǎn)”兩個(gè)概念。“政府提供”是指政府通過預(yù)算安排或政策安排等某種適當(dāng)?shù)姆绞綄⒐参锲肺薪o民營企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營，又稱為“政府間接生產(chǎn)”。典型的“政府生產(chǎn)”是指政府直接通過財(cái)政支出撥款，給自己擁有的公營企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營公共物品，又稱為“政府直接生產(chǎn)”。私人物品可能由公營企業(yè)生產(chǎn)，公共物品也可能由民營企業(yè)生產(chǎn)，二者并不存在截然分開的界限。公路作為準(zhǔn)公共物品，也可以分為政府直接生產(chǎn)和政府間接生產(chǎn)兩種方式，這兩種方式都是正常、合理的，關(guān)鍵是要通過市場競爭的方式擇優(yōu)選擇。

公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的必要性