摘要：經(jīng)濟(jì)法中的程序問題一直是研究者們?nèi)菀缀鲆暤膯栴}，以程序正義理論來觀察中國經(jīng)濟(jì)法的有關(guān)問題，是一條新的研究路徑。經(jīng)濟(jì)法程序應(yīng)當(dāng)具備民主、效率、權(quán)力制衡等基本價(jià)值。完善中國經(jīng)濟(jì)法的程序規(guī)范，應(yīng)當(dāng)是我們立法的重心問題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；程序；正義；效率

一、問題的提出從廣義上講，“程序”通常是指“按時(shí)間先后或依次安排的工作步驟”。

①法學(xué)界對(duì)法律程序的通常理解是：法律程序即訴訟程序，如《中國大百科全書·法學(xué)》中認(rèn)為“凡規(guī)定實(shí)體法有關(guān)訴訟手段的法律為程序法，又稱訴訟法”。②國內(nèi)不少教科書對(duì)法律程序也作此理解，國外法學(xué)界亦有此觀點(diǎn)，如《牛津法律大辭典》在程序法的條目中寫到：“程序法，其廣義解釋，是同實(shí)體法相對(duì)，而大概與訴訟程序法相同……在狹義和更嚴(yán)格意義上，程序法只是訴訟程序的一部分?！雹酃P者認(rèn)為，這種將法律程序等同訴訟程序的理解是狹隘的。毫無疑問，訴訟程序是法律程序最主要，也是最有代表性的部分，但從廣義上講，實(shí)體法的程序性規(guī)范也是法律程序的重要組成部分。在此文中，筆者擬就經(jīng)濟(jì)法中的程序問題作一初步探討。什么是法律程序（在此文中法律程序僅視為實(shí)體法中的程序規(guī)范），讓我們先對(duì)法律程序的特征作一番審視：

首先，法律程序是針對(duì)特定的行為而作要求的，任何法律均以人們的外在行為作為直接對(duì)象。這里的“人們”既包括自然人、法人，也包括國家及國家機(jī)關(guān)。這里的“特定行為”就是法律行為，法律行為是人們實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)。④任何法律行為，法律均為其設(shè)立程序使其實(shí)施能依法律的宗旨和目的進(jìn)行。

其次，法律程序是由時(shí)間要求和空間要求構(gòu)成的。換言之，法律程序以法定時(shí)間和法定空間方式作為基本要素。⑤法定時(shí)間要素包括時(shí)序和時(shí)限。時(shí)序是法律行為的先后順序，時(shí)限是法律行為所占時(shí)間的長短。法定空間方式包括兩個(gè)方面：一是空間關(guān)系，即行為主體及其行為的確定性以及相關(guān)性，比如《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定，貨幣政策只能由中國人民銀行制定和執(zhí)行，這是確定性；該法還規(guī)定，中國人民銀行獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，不受地方政府、各級(jí)政府部門的干涉，則表明各主體在空間上的相關(guān)性。二是行為方式，即法律行為采取何種表現(xiàn)形式的問題。

一、干部任用啟動(dòng)程序的基本認(rèn)識(shí)

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序?yàn)椋好裰魍扑]→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動(dòng)程序這個(gè)初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動(dòng)程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對(duì)這個(gè)概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實(shí)踐中是客觀存在的，而且已成為共識(shí)。我市自*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進(jìn)行了《科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點(diǎn)工作，在全委會(huì)成員民主推薦提名制度探索實(shí)踐等方面取得了較大的成效。2005年，我部為了進(jìn)一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺(tái)了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動(dòng)程序的內(nèi)容。總結(jié)我市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以下一個(gè)初步的定義，即所謂干部任用啟動(dòng)程序，一般是指在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由組織人事部門具體負(fù)責(zé)，根據(jù)民主推薦結(jié)果、日?？己饲闆r、班子結(jié)構(gòu)需要、后備干部情況、有關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)推薦，以及近期干部使用導(dǎo)向和重點(diǎn)等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動(dòng)意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動(dòng)程序原則上可以分為“動(dòng)議”和“初始提名”兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動(dòng)程序中?！皠?dòng)議”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對(duì)“動(dòng)議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動(dòng)議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動(dòng)議”就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部配備需要等情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整而提出的啟動(dòng)意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子及干部隊(duì)伍建設(shè)的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會(huì)成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對(duì)“初始提名”關(guān)注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動(dòng)程序的重點(diǎn)，主要是因?yàn)椤俺跏继崦本哂袀€(gè)性化的特征，“初始提名”的運(yùn)作軌跡，容易為人們所認(rèn)識(shí)和把握。反之，“動(dòng)議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。*年，中組部在“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報(bào)告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動(dòng)議環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”，實(shí)際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動(dòng)議權(quán)”和“初始提名權(quán)”。

二、干部任用啟動(dòng)程序存在的主要問題

(一)認(rèn)識(shí)不到位

一、干部任用啟動(dòng)程序的基本認(rèn)識(shí)

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序?yàn)椋好裰魍扑]→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動(dòng)程序這個(gè)初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動(dòng)程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對(duì)這個(gè)概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實(shí)踐中是客觀存在的，而且已成為共識(shí)。我市自*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進(jìn)行了《科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點(diǎn)工作，在全委會(huì)成員民主推薦提名制度探索實(shí)踐等方面取得了較大的成效。*年，我部為了進(jìn)一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺(tái)了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動(dòng)程序的內(nèi)容?？偨Y(jié)我市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以下一個(gè)初步的定義，即所謂干部任用啟動(dòng)程序，一般是指在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由組織人事部門具體負(fù)責(zé)，根據(jù)民主推薦結(jié)果、日?？己饲闆r、班子結(jié)構(gòu)需要、后備干部情況、有關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)推薦，以及近期干部使用導(dǎo)向和重點(diǎn)等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動(dòng)意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動(dòng)程序原則上可以分為“動(dòng)議”和“初始提名”兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動(dòng)程序中?！皠?dòng)議”在《干部任用條例》，但對(duì)“動(dòng)議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動(dòng)議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動(dòng)議”就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部配備需要等情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整而提出的啟動(dòng)意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子及干部隊(duì)伍建設(shè)的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會(huì)成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對(duì)“初始提名”關(guān)注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動(dòng)程序的重點(diǎn)，主要是因?yàn)椤俺跏继崦本哂袀€(gè)性化的特征，“初始提名”的運(yùn)作軌跡，容易為人們所認(rèn)識(shí)和把握。反之，“動(dòng)議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。*年，中組部在“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報(bào)告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動(dòng)議環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”，實(shí)際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動(dòng)議權(quán)”和“初始提名權(quán)”。

二、干部任用啟動(dòng)程序存在的主要問題

(一)認(rèn)識(shí)不到位

[內(nèi)容摘要]：在應(yīng)付突發(fā)危機(jī)的情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起著至關(guān)重要的作用，然而這也意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問題的可行進(jìn)路。本文以此為基點(diǎn)對(duì)行政應(yīng)急程序的基礎(chǔ)理論及程序設(shè)計(jì)等問題作了具體詳細(xì)的分析，并提出了自己的初步設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]：行政應(yīng)急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當(dāng)非典肆虐的時(shí)候，當(dāng)洪水突然襲來的時(shí)候，當(dāng)一次次災(zāi)難意外降臨的時(shí)候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應(yīng)付這些意外情況中政府行使的權(quán)力乃國家緊急權(quán)的一類，而國家緊急權(quán)乃是民主立憲國家為保護(hù)其國家的生存及維護(hù)現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時(shí)所享有的采取暫時(shí)性應(yīng)變措施的國家權(quán)力。臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為：國家和個(gè)人一樣，平時(shí)固然應(yīng)該接受憲法或法律的嚴(yán)格拘束，但在緊急的時(shí)候，為了維護(hù)國權(quán)之完整，保護(hù)社會(huì)之秩序或增進(jìn)公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，不顧憲法和法律的平時(shí)規(guī)定，為應(yīng)變之措施。恰和個(gè)人在緊急的時(shí)候，可以實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險(xiǎn)一樣，國家在緊急避險(xiǎn)的時(shí)候，也有不受平時(shí)法制拘束，為應(yīng)變措施的權(quán)力。如國家元首在戰(zhàn)爭(zhēng)或叛亂發(fā)生時(shí)，宣告戒嚴(yán)；在天然災(zāi)害、瘟疫或財(cái)政經(jīng)濟(jì)上有重大變故時(shí)，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權(quán)的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起了至關(guān)重要的作用，但也正是這一異常強(qiáng)大的權(quán)力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權(quán)力的集中與擴(kuò)大，也同樣意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問題的可行進(jìn)路。為了在秩序與自由、權(quán)力與權(quán)利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權(quán)的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急程序值得也必須引起我們的關(guān)注。

二、行政應(yīng)急程序的基本理論問題

（一）行政應(yīng)急程序的概念、特點(diǎn)

如何規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序，是當(dāng)前干部任用制度改革的前沿課題。今年，我們根據(jù)省委組織部下達(dá)的重點(diǎn)調(diào)研課題任務(wù)，成立了由市委書記任組長、組織部長任副組長的課題組，采取學(xué)習(xí)考察、個(gè)別訪談、問卷調(diào)查等方式，結(jié)合實(shí)際深入調(diào)研分析。調(diào)研中，以市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和熟悉干部工作的同志為主要對(duì)象，個(gè)別走訪和征求意見16人次，發(fā)放調(diào)查問卷60份，課題組成員座談研討達(dá)10余次。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序問題作了探討，客觀分析了現(xiàn)行做法的基本特點(diǎn)，提出了規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序應(yīng)處理好的幾種關(guān)系、研究節(jié)點(diǎn)設(shè)定、主體權(quán)責(zé)界定、操作流程設(shè)計(jì)和配套制度建設(shè)，以期為今后完善干部任用啟動(dòng)程序和下一步開展試點(diǎn)工作，提供一些理性思考和有益借鑒。

一、現(xiàn)行干部任用啟動(dòng)程序的基本特點(diǎn)

在干部選拔任用工作中存在啟動(dòng)程序，這點(diǎn)毋庸置疑。但究竟如何來正確看待和評(píng)價(jià)實(shí)際在操作的干部任用啟動(dòng)程序？現(xiàn)行做法到底有哪些基本特點(diǎn)？目前在這個(gè)方面探討得不是很多，然而通過現(xiàn)狀分析，對(duì)于克服現(xiàn)行做法的一些問題和弊端，進(jìn)一步規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序具有十分重要的作用。所以，我們?cè)诒菊n題調(diào)研之初，就積極向前期已對(duì)干部選拔任用啟動(dòng)程序作了研究、試點(diǎn)探索的單位進(jìn)行學(xué)習(xí)，并通過多種渠道，廣泛搜集查閱各地的做法，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了梳理分析。鑒于目前各地對(duì)規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序的重要意義、存在問題等已有較多論述，故著眼于相對(duì)宏觀的層面，著重分析一下現(xiàn)行做法的基本特點(diǎn)。

1、啟動(dòng)環(huán)節(jié)具有客觀性。從現(xiàn)行干部政策法規(guī)來看，涉及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等環(huán)節(jié)的內(nèi)容較多，操作性比較強(qiáng)，但缺少對(duì)干部任用啟動(dòng)程序的明確表述和具體規(guī)定，干部任用啟動(dòng)程序概念的提出和開展對(duì)本課題的研究，對(duì)于完善干部任用的制度體系具有現(xiàn)實(shí)性和創(chuàng)新性。從干部任用工作實(shí)際來看，啟動(dòng)環(huán)節(jié)是干部任用工作的第一道關(guān)口，也是整個(gè)工作流程的第一個(gè)環(huán)節(jié)，在進(jìn)入推薦環(huán)節(jié)之前，就需要明確動(dòng)因、職位、人選、程序等一些問題，盡管啟動(dòng)環(huán)節(jié)的工作相對(duì)顯得隱蔽，但啟動(dòng)環(huán)節(jié)在實(shí)踐中是客觀存在的。從調(diào)研反映情況來看，大家普遍認(rèn)為，干部任用啟動(dòng)程序不但客觀存在，更是重點(diǎn)和關(guān)鍵所在。啟動(dòng)程序一旦開始，一般情況下組織意圖都能如期實(shí)現(xiàn)，所以啟動(dòng)環(huán)節(jié)工作做得好不好，直接關(guān)系到干部任用工作的實(shí)際成效和整體水平。在問卷調(diào)查中，認(rèn)為有必要對(duì)干部任用啟動(dòng)程序這一初始環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范的占96.7%，選擇“說不清楚”的占3.3%，認(rèn)為“沒有必要”的沒有。

2、現(xiàn)行做法具有趨同性。從當(dāng)前實(shí)際操作情況來看，各地在組織實(shí)施干部任用啟動(dòng)程序上，都有各自的做法和特點(diǎn)，有的堅(jiān)持按以往沿襲下來的慣例進(jìn)行操作，有的實(shí)行新老辦法相結(jié)合的做法，也有極少數(shù)的地方在積極探索實(shí)踐。綜觀各地現(xiàn)行干部任用啟動(dòng)程序，做法上基本相似，趨于一致，歸納起來可分為三個(gè)步驟：第一步是提出動(dòng)議理由。一般是在遇到領(lǐng)導(dǎo)班子換屆、出現(xiàn)崗位空缺、需要改善班子結(jié)構(gòu)、實(shí)施干部交流等情況時(shí)，由組織部門、黨委或黨委負(fù)責(zé)人、同級(jí)條線分管領(lǐng)導(dǎo)提出領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)配動(dòng)議的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出動(dòng)議決定后，由組織部門按照班子調(diào)配和擬任職位職責(zé)的要求，綜合分析干部情況，結(jié)合有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見建議，充分醞釀并提出初步工作方案。問卷調(diào)查中“你認(rèn)為初始提名工作的最理想方式”，選擇“組織部門提名”的最多，占50%，選擇“黨委全委會(huì)成員提名”和“黨委書記提名”的分別占30%、6.7%。第三步是作出啟動(dòng)決定。由組織部負(fù)責(zé)人向黨委主要負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，經(jīng)溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)后，確定工作方案，作出正式啟動(dòng)干部任用程序的決定。問卷調(diào)查中“你認(rèn)為干部任用動(dòng)議應(yīng)該由下列哪個(gè)機(jī)構(gòu)（組織）或個(gè)人提出”問題上，選擇“黨委組織部”的最多，占63.3%，選擇“黨委常委會(huì)”的占16.7%，選擇“所在單位黨組織”和“條線分管領(lǐng)導(dǎo)”的分別占10%、20%。

3、實(shí)踐結(jié)果具有雙面性。干部任用啟動(dòng)程序的現(xiàn)行做法，通過多年來的貫徹實(shí)施，并在實(shí)踐中能得以堅(jiān)持，確有其可取之處，同時(shí)也存在著一些不完善、不規(guī)范的地方。從正面角度看，現(xiàn)行干部任用啟動(dòng)程序的主體主要是黨委、黨委負(fù)責(zé)人及同級(jí)黨委組織部門，他們比較熟悉干部工作政策和要求，掌握著較為豐富的干部信息資源，了解熟悉各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍的實(shí)際情況，有利于統(tǒng)籌考慮、分析比較，善于從全局和整體的角度進(jìn)行把握；同時(shí)在長期的工作實(shí)踐中，積累了較為豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)行做法也得到了干部群眾的基本認(rèn)可。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：在“你對(duì)本地干部任用動(dòng)議和初始提名工作的評(píng)價(jià)”問題上，選擇“好”和“較好”的占80%。從負(fù)面角度看，存在主體職責(zé)不清，“一把手”的權(quán)力比較集中，工作彈性較大，啟動(dòng)程序不夠規(guī)范，監(jiān)督乏力等問題。在調(diào)查問卷中“你認(rèn)為當(dāng)前干部任用啟動(dòng)程序存在的最主要問題是什么”，選擇“程序規(guī)定不明確”和“操作比較隨意，人為因素影響較大”兩項(xiàng)的最多，各占33.3%，認(rèn)為“動(dòng)議環(huán)節(jié)透明度不高”、“動(dòng)議和初始提名的提出不規(guī)范”、“缺乏監(jiān)督制約”的，分別占到20%、16.7%、6.7%。

如何規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序，是當(dāng)前干部任用制度改革的前沿課題。今年，我們根據(jù)省委組織部下達(dá)的重點(diǎn)調(diào)研課題任務(wù)，成立了由市委書記任組長、組織部長任副組長的課題組，采取學(xué)習(xí)考察、個(gè)別訪談、問卷調(diào)查等方式，結(jié)合實(shí)際深入調(diào)研分析。調(diào)研中，以市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和熟悉干部工作的同志為主要對(duì)象，個(gè)別走訪和征求意見16人次，發(fā)放調(diào)查問卷60份，課題組成員座談研討達(dá)10余次。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序問題作了探討，客觀分析了現(xiàn)行做法的基本特點(diǎn)，提出了規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序應(yīng)處理好的幾種關(guān)系、研究節(jié)點(diǎn)設(shè)定、主體權(quán)責(zé)界定、操作流程設(shè)計(jì)和配套制度建設(shè)，以期為今后完善干部任用啟動(dòng)程序和下一步開展試點(diǎn)工作，提供一些理性思考和有益借鑒。

一、現(xiàn)行干部任用啟動(dòng)程序的基本特點(diǎn)

在干部選拔任用工作中存在啟動(dòng)程序，這點(diǎn)毋庸置疑。但究竟如何來正確看待和評(píng)價(jià)實(shí)際在操作的干部任用啟動(dòng)程序？現(xiàn)行做法到底有哪些基本特點(diǎn)？目前在這個(gè)方面探討得不是很多，然而通過現(xiàn)狀分析，對(duì)于克服現(xiàn)行做法的一些問題和弊端，進(jìn)一步規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序具有十分重要的作用。所以，我們?cè)诒菊n題調(diào)研之初，就積極向前期已對(duì)干部選拔任用啟動(dòng)程序作了研究、試點(diǎn)探索的單位進(jìn)行學(xué)習(xí)，并通過多種渠道，廣泛搜集查閱各地的做法，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了梳理分析。鑒于目前各地對(duì)規(guī)范干部任用啟動(dòng)程序的重要意義、存在問題等已有較多論述，故著眼于相對(duì)宏觀的層面，著重分析一下現(xiàn)行做法的基本特點(diǎn)。

1、啟動(dòng)環(huán)節(jié)具有客觀性。從現(xiàn)行干部政策法規(guī)來看，涉及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等環(huán)節(jié)的內(nèi)容較多，操作性比較強(qiáng)，但缺少對(duì)干部任用啟動(dòng)程序的明確表述和具體規(guī)定，干部任用啟動(dòng)程序概念的提出和開展對(duì)本課題的研究，對(duì)于完善干部任用的制度體系具有現(xiàn)實(shí)性和創(chuàng)新性。從干部任用工作實(shí)際來看，啟動(dòng)環(huán)節(jié)是干部任用工作的第一道關(guān)口，也是整個(gè)工作流程的第一個(gè)環(huán)節(jié)，在進(jìn)入推薦環(huán)節(jié)之前，就需要明確動(dòng)因、職位、人選、程序等一些問題，盡管啟動(dòng)環(huán)節(jié)的工作相對(duì)顯得隱蔽，但啟動(dòng)環(huán)節(jié)在實(shí)踐中是客觀存在的。從調(diào)研反映情況來看，大家普遍認(rèn)為，干部任用啟動(dòng)程序不但客觀存在，更是重點(diǎn)和關(guān)鍵所在。啟動(dòng)程序一旦開始，一般情況下組織意圖都能如期實(shí)現(xiàn)，所以啟動(dòng)環(huán)節(jié)工作做得好不好，直接關(guān)系到干部任用工作的實(shí)際成效和整體水平。在問卷調(diào)查中，認(rèn)為有必要對(duì)干部任用啟動(dòng)程序這一初始環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范的占96.7%，選擇“說不清楚”的占3.3%，認(rèn)為“沒有必要”的沒有。

2、現(xiàn)行做法具有趨同性。從當(dāng)前實(shí)際操作情況來看，各地在組織實(shí)施干部任用啟動(dòng)程序上，都有各自的做法和特點(diǎn)，有的堅(jiān)持按以往沿襲下來的慣例進(jìn)行操作，有的實(shí)行新老辦法相結(jié)合的做法，也有極少數(shù)的地方在積極探索實(shí)踐。綜觀各地現(xiàn)行干部任用啟動(dòng)程序，做法上基本相似，趨于一致，歸納起來可分為三個(gè)步驟：第一步是提出動(dòng)議理由。一般是在遇到領(lǐng)導(dǎo)班子換屆、出現(xiàn)崗位空缺、需要改善班子結(jié)構(gòu)、實(shí)施干部交流等情況時(shí)，由組織部門、黨委或黨委負(fù)責(zé)人、同級(jí)條線分管領(lǐng)導(dǎo)提出領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)配動(dòng)議的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出動(dòng)議決定后，由組織部門按照班子調(diào)配和擬任職位職責(zé)的要求，綜合分析干部情況，結(jié)合有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見建議，充分醞釀并提出初步工作方案。問卷調(diào)查中“你認(rèn)為初始提名工作的最理想方式”，選擇“組織部門提名”的最多，占50%，選擇“黨委全委會(huì)成員提名”和“黨委書記提名”的分別占30%、6.7%。第三步是作出啟動(dòng)決定。由組織部負(fù)責(zé)人向黨委主要負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，經(jīng)溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)后，確定工作方案，作出正式啟動(dòng)干部任用程序的決定。問卷調(diào)查中“你認(rèn)為干部任用動(dòng)議應(yīng)該由下列哪個(gè)機(jī)構(gòu)（組織）或個(gè)人提出”問題上，選擇“黨委組織部”的最多，占63.3%，選擇“黨委常委會(huì)”的占16.7%，選擇“所在單位黨組織”和“條線分管領(lǐng)導(dǎo)”的分別占10%、20%。

3、實(shí)踐結(jié)果具有雙面性。干部任用啟動(dòng)程序的現(xiàn)行做法，通過多年來的貫徹實(shí)施，并在實(shí)踐中能得以堅(jiān)持，確有其可取之處，同時(shí)也存在著一些不完善、不規(guī)范的地方。從正面角度看，現(xiàn)行干部任用啟動(dòng)程序的主體主要是黨委、黨委負(fù)責(zé)人及同級(jí)黨委組織部門，他們比較熟悉干部工作政策和要求，掌握著較為豐富的干部信息資源，了解熟悉各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍的實(shí)際情況，有利于統(tǒng)籌考慮、分析比較，善于從全局和整體的角度進(jìn)行把握；同時(shí)在長期的工作實(shí)踐中，積累了較為豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)行做法也得到了干部群眾的基本認(rèn)可。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：在“你對(duì)本地干部任用動(dòng)議和初始提名工作的評(píng)價(jià)”問題上，選擇“好”和“較好”的占80%。從負(fù)面角度看，存在主體職責(zé)不清，“一把手”的權(quán)力比較集中，工作彈性較大，啟動(dòng)程序不夠規(guī)范，監(jiān)督乏力等問題。在調(diào)查問卷中“你認(rèn)為當(dāng)前干部任用啟動(dòng)程序存在的最主要問題是什么”，選擇“程序規(guī)定不明確”和“操作比較隨意，人為因素影響較大”兩項(xiàng)的最多，各占33.3%，認(rèn)為“動(dòng)議環(huán)節(jié)透明度不高”、“動(dòng)議和初始提名的提出不規(guī)范”、“缺乏監(jiān)督制約”的，分別占到20%、16.7%、6.7%。

一、干部任用啟動(dòng)程序的基本認(rèn)識(shí)

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序?yàn)椋好裰魍扑]→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動(dòng)程序這個(gè)初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動(dòng)程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對(duì)這個(gè)概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實(shí)踐中是客觀存在的，而且已成為共識(shí)。我市自20*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進(jìn)行了《科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點(diǎn)工作，在全委會(huì)成員民主推薦提名制度探索實(shí)踐等方面取得了較大的成效。2005年，我部為了進(jìn)一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺(tái)了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動(dòng)程序的內(nèi)容?？偨Y(jié)我市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以下一個(gè)初步的定義，即所謂干部任用啟動(dòng)程序，一般是指在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由組織人事部門具體負(fù)責(zé)，根據(jù)民主推薦結(jié)果、日?？己饲闆r、班子結(jié)構(gòu)需要、后備干部情況、有關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)推薦，以及近期干部使用導(dǎo)向和重點(diǎn)等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動(dòng)意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動(dòng)程序原則上可以分為“動(dòng)議”和“初始提名”兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動(dòng)程序中?！皠?dòng)議”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對(duì)“動(dòng)議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動(dòng)議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動(dòng)議”就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部配備需要等情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整而提出的啟動(dòng)意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子及干部隊(duì)伍建設(shè)的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會(huì)成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對(duì)“初始提名”關(guān)注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動(dòng)程序的重點(diǎn)，主要是因?yàn)椤俺跏继崦本哂袀€(gè)性化的特征，“初始提名”的運(yùn)作軌跡，容易為人們所認(rèn)識(shí)和把握。反之，“動(dòng)議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。2006年，中組部在“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報(bào)告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動(dòng)議環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”，實(shí)際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動(dòng)議權(quán)”和“初始提名權(quán)”。

二、干部任用啟動(dòng)程序存在的主要問題

(一)認(rèn)識(shí)不到位

一、干部任用啟動(dòng)程序的基本認(rèn)識(shí)

按照《干部任用條例》的規(guī)定，干部任用的一般程序?yàn)椋好裰魍扑]→考察→醞釀→討論決定→任職，《干部任用條例》沒有涉及干部任用啟動(dòng)程序這個(gè)初始內(nèi)容，這既給了我們研究的空間，也增加了研究的難度，但也給了我們研究的空間。干部任用啟動(dòng)程序雖然在《干部任用條例》中沒有提到，也找不到對(duì)這個(gè)概念系統(tǒng)全面的解釋，但在干部工作實(shí)踐中是客觀存在的，而且已成為共識(shí)。我市自*年以來，根據(jù)中央和省委組織部的部署，在瑞安進(jìn)行了《科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為》課題調(diào)研試點(diǎn)工作，在全委會(huì)成員民主推薦提名制度探索實(shí)踐等方面取得了較大的成效。2005年，我部為了進(jìn)一步完善干部選拔任用工作制度，制定并出臺(tái)了《干部工作程序》、《民主推薦暫行辦法》等文件，也涉及到干部任用啟動(dòng)程序的內(nèi)容?？偨Y(jié)我市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以下一個(gè)初步的定義，即所謂干部任用啟動(dòng)程序，一般是指在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由組織人事部門具體負(fù)責(zé)，根據(jù)民主推薦結(jié)果、日?？己饲闆r、班子結(jié)構(gòu)需要、后備干部情況、有關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)推薦，以及近期干部使用導(dǎo)向和重點(diǎn)等情況，通過充分協(xié)商、征求意見和醞釀研究，提出干部選拔任用啟動(dòng)意向及確定初始人選的過程。

從所包含的內(nèi)容來看，干部任用啟動(dòng)程序原則上可以分為“動(dòng)議”和“初始提名”兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，辨證統(tǒng)一在啟動(dòng)程序中?！皠?dòng)議”在《干部任用條例》第12章第63條第3款中提到，但對(duì)“動(dòng)議”的具體含義及內(nèi)容卻沒有明確的解釋。與“動(dòng)議”不同的是，“初始提名”在《干部任用條例》中沒有提到。一般來說，“動(dòng)議”就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部配備需要等情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整而提出的啟動(dòng)意向和建議；“初始提名”則是指根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子及干部隊(duì)伍建設(shè)的具體需要，按照民主、公正、公平的原則，經(jīng)過一定的工作程序，研究提出需要民主推薦或全委會(huì)成員民主推薦提名的初步人選的過程。

長期以來，我們對(duì)“初始提名”關(guān)注得較多，一般也將其作為規(guī)范啟動(dòng)程序的重點(diǎn)，主要是因?yàn)椤俺跏继崦本哂袀€(gè)性化的特征，“初始提名”的運(yùn)作軌跡，容易為人們所認(rèn)識(shí)和把握。反之，“動(dòng)議”則由于其普遍存在的政治性、邊際性而為人們所忽略。*年，中組部在“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)委書記用人行為問題調(diào)研報(bào)告”中就指出，要規(guī)范縣(市)委書記“動(dòng)議環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”和“推薦環(huán)節(jié)的用權(quán)行為”，實(shí)際上就是要規(guī)范縣(市)委書記的“動(dòng)議權(quán)”和“初始提名權(quán)”。

二、干部任用啟動(dòng)程序存在的主要問題

(一)認(rèn)識(shí)不到位

[內(nèi)容摘要]：在應(yīng)付突發(fā)危機(jī)的情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起著至關(guān)重要的作用，然而這也意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問題的可行進(jìn)路。本文以此為基點(diǎn)對(duì)行政應(yīng)急程序的基礎(chǔ)理論及程序設(shè)計(jì)等問題作了具體詳細(xì)的分析，并提出了自己的初步設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]：行政應(yīng)急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當(dāng)非典肆虐的時(shí)候，當(dāng)洪水突然襲來的時(shí)候，當(dāng)一次次災(zāi)難意外降臨的時(shí)候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應(yīng)付這些意外情況中政府行使的權(quán)力乃國家緊急權(quán)的一類，而國家緊急權(quán)乃是民主立憲國家為保護(hù)其國家的生存及維護(hù)現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時(shí)所享有的采取暫時(shí)性應(yīng)變措施的國家權(quán)力。臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為：國家和個(gè)人一樣，平時(shí)固然應(yīng)該接受憲法或法律的嚴(yán)格拘束，但在緊急的時(shí)候，為了維護(hù)國權(quán)之完整，保護(hù)社會(huì)之秩序或增進(jìn)公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，不顧憲法和法律的平時(shí)規(guī)定，為應(yīng)變之措施。恰和個(gè)人在緊急的時(shí)候，可以實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險(xiǎn)一樣，國家在緊急避險(xiǎn)的時(shí)候，也有不受平時(shí)法制拘束，為應(yīng)變措施的權(quán)力。如國家元首在戰(zhàn)爭(zhēng)或叛亂發(fā)生時(shí)，宣告戒嚴(yán)；在天然災(zāi)害、瘟疫或財(cái)政經(jīng)濟(jì)上有重大變故時(shí)，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權(quán)的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起了至關(guān)重要的作用，但也正是這一異常強(qiáng)大的權(quán)力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權(quán)力的集中與擴(kuò)大，也同樣意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問題的可行進(jìn)路。為了在秩序與自由、權(quán)力與權(quán)利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權(quán)的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急程序值得也必須引起我們的關(guān)注。

二、行政應(yīng)急程序的基本理論問題

（一）行政應(yīng)急程序的概念、特點(diǎn)

[內(nèi)容摘要]：在應(yīng)付突發(fā)危機(jī)的情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起著至關(guān)重要的作用，然而這也意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問題的可行進(jìn)路。本文以此為基點(diǎn)對(duì)行政應(yīng)急程序的基礎(chǔ)理論及程序設(shè)計(jì)等問題作了具體詳細(xì)的分析，并提出了自己的初步設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]：行政應(yīng)急程序緊急狀態(tài)法治原則效率原則

一、引言

當(dāng)非典肆虐的時(shí)候，當(dāng)洪水突然襲來的時(shí)候，當(dāng)一次次災(zāi)難意外降臨的時(shí)候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰(zhàn)勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應(yīng)付這些意外情況中政府行使的權(quán)力乃國家緊急權(quán)的一類，而國家緊急權(quán)乃是民主立憲國家為保護(hù)其國家的生存及維護(hù)現(xiàn)存的立憲秩序，于非常事態(tài)發(fā)生時(shí)所享有的采取暫時(shí)性應(yīng)變措施的國家權(quán)力。臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為：國家和個(gè)人一樣，平時(shí)固然應(yīng)該接受憲法或法律的嚴(yán)格拘束，但在緊急的時(shí)候，為了維護(hù)國權(quán)之完整，保護(hù)社會(huì)之秩序或增進(jìn)公共利益之必要,國家元首可以根據(jù)憲法或法律的授權(quán)，不顧憲法和法律的平時(shí)規(guī)定，為應(yīng)變之措施。恰和個(gè)人在緊急的時(shí)候，可以實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險(xiǎn)一樣，國家在緊急避險(xiǎn)的時(shí)候，也有不受平時(shí)法制拘束，為應(yīng)變措施的權(quán)力。如國家元首在戰(zhàn)爭(zhēng)或叛亂發(fā)生時(shí)，宣告戒嚴(yán)；在天然災(zāi)害、瘟疫或財(cái)政經(jīng)濟(jì)上有重大變故時(shí)，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權(quán)的表現(xiàn)[1].由此可見，在出現(xiàn)緊急情況下，政府的力量，行政權(quán)的巨大權(quán)威無疑起了至關(guān)重要的作用，但也正是這一異常強(qiáng)大的權(quán)力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權(quán)力的集中與擴(kuò)大，也同樣意味著公民權(quán)利的限制與縮減，從而構(gòu)成對(duì)人權(quán)的極大威脅。因此合理的程序設(shè)計(jì)成為解決問題的可行進(jìn)路。為了在秩序與自由、權(quán)力與權(quán)利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權(quán)的濫用而造成的受侵，緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急程序值得也必須引起我們的關(guān)注。

二、行政應(yīng)急程序的基本理論問題

（一）行政應(yīng)急程序的概念、特點(diǎn)