林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)報(bào)告范文

時(shí)間:2024-03-29 16:55:51

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林業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)報(bào)告

篇1

9月12日下午,位于北京和平里東街18號(hào)院內(nèi)的國(guó)家林業(yè)局世界銀行貸款項(xiàng)目管理中心(下稱林業(yè)世行中心)氣氛凝重。在中心主任王成祖的辦公桌上,一份國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告赫然在目。

此前一天,國(guó)家審計(jì)署在其官方網(wǎng)站公布了2006年第5號(hào)審計(jì)公告,其中有關(guān)林業(yè)世行中心的內(nèi)容約占1000字,涉及四方面,其突出問(wèn)題有二:私存私放賬外資金3519.63萬(wàn)元,使得國(guó)有資產(chǎn)1696.5萬(wàn)元面臨損失;挪用還貸準(zhǔn)備金5.67億元。

“事情主要發(fā)生在我當(dāng)主任之前。目前正在積極整改,相關(guān)公司已經(jīng)停業(yè)。”王成祖告訴記者。

林業(yè)世行中心是國(guó)家正局級(jí)單位。王成祖于2004年7月?lián)沃魅?,其前任宋士奎因貪污、私分?guó)有資產(chǎn)罪,于2005年11月一審獲刑十年。當(dāng)月,世行派出兩個(gè)檢查組對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。此次國(guó)家審計(jì)署針對(duì)林業(yè)世行中心的審計(jì),也始于去年11月,終于今年3月。

在這份最新審計(jì)公告公布的各部委違規(guī)行為中,林業(yè)世行中心因違規(guī)金額巨大且牽涉國(guó)際資金,故備受關(guān)注。按國(guó)家審計(jì)署的工作安排,今年將完成全國(guó)100個(gè)已竣工的世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行及外國(guó)政府貸款項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì),旨在對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施成效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

還原林業(yè)世行中心的資金亂局,或可洞悉國(guó)際貸款項(xiàng)目績(jī)效之冰山一角。

四條獲資渠道

林業(yè)世行中心成立于上世紀(jì)80年代末,是國(guó)家林業(yè)局(原林業(yè)部)直屬單位,掛靠于植樹(shù)造林司。

中國(guó)林業(yè)與世行的合作肇端于1985年,至今已實(shí)施了六個(gè)世行貸款林業(yè)項(xiàng)目,其中“森林資源發(fā)展和保護(hù)項(xiàng)目”(FRDPP項(xiàng)目)、“貧困地區(qū)林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目”(FDPA項(xiàng)目)、“全球環(huán)境基金項(xiàng)目”(GEF項(xiàng)目)等影響深遠(yuǎn)。

據(jù)國(guó)家林業(yè)局的統(tǒng)計(jì)資料,六大項(xiàng)目建設(shè)總投資為17.24億美元,折合人民幣143.09億元;其中世行貸款8.97億美元,國(guó)內(nèi)配套資金(含勞務(wù)折抵部分)8.27億美元。合作至今,新造人工林面積390萬(wàn)公頃,含用材林347萬(wàn)公頃、經(jīng)濟(jì)林15萬(wàn)公頃、多功能防護(hù)林28萬(wàn)公頃。這在世行對(duì)華累計(jì)提供的400多億美元貸款承諾額中,是一個(gè)不小的數(shù)目。

世行的貸款如何會(huì)為林業(yè)世行中心所用?對(duì)此,中國(guó)林科院世行項(xiàng)目推廣辦的蘭再平告訴《財(cái)經(jīng)》記者,世行的錢(qián)一般不會(huì)直接進(jìn)入林業(yè)世行中心。世行合作項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的簽約人為中國(guó)財(cái)政部和世界銀行,貸款的劃撥是經(jīng)財(cái)政部國(guó)際司向下一級(jí)財(cái)政實(shí)施,林業(yè)世行中心主要是提供業(yè)務(wù)推廣與技術(shù)支撐。

林業(yè)世行中心主任王成祖也持上述說(shuō)法。他向《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào),林業(yè)世行中心很難接觸到世行貸款資金。

不過(guò),記者從審計(jì)署獲悉,依托于世行貸款項(xiàng)目,林業(yè)世行中心可從四個(gè)渠道獲得資金:

一是管理經(jīng)費(fèi),均被列入世行貸款項(xiàng)目的工程概算,一般從國(guó)內(nèi)配套資金中提取,經(jīng)財(cái)政部、世行同意也可從世行貸款中安排;其標(biāo)準(zhǔn)是貸款額在3000萬(wàn)美元以下的收2.5%,5000萬(wàn)至1億美元的收1.4%,1.5億美元以上的為0.8%。王成祖稱,目前管理費(fèi)收取已取消。

二是針對(duì)世行貸款所涉項(xiàng)目,林業(yè)世行中心可代各子項(xiàng)目統(tǒng)一采購(gòu)所需用品,據(jù)實(shí)向財(cái)政部和世行申請(qǐng)費(fèi)用;

三是國(guó)家財(cái)政配套的貼息貸款,自1998年項(xiàng)目一期結(jié)束后每年數(shù)以億計(jì);

四是針對(duì)貼息貸款和世行貸款,國(guó)家財(cái)政有條件提供了部分還貸準(zhǔn)備金。審計(jì)發(fā)現(xiàn),該中心2000至2003年共挪用5.67億元。

審計(jì)結(jié)果顯示,這四條渠道無(wú)一例外被林業(yè)世行中心利用。該中心員工挪用這些資金設(shè)立關(guān)聯(lián)公司,輔以炒股、連環(huán)擔(dān)保、公款私用等方式,將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入私囊。

宋士奎連環(huán)案

林業(yè)貸款項(xiàng)目引起世界銀行的關(guān)注,始于林業(yè)世行中心前任主任宋士奎案發(fā)。

記者從北京市通州區(qū)檢察院獲悉,該院2003年6月偵查通州雙利化工廠法人馬維成合同詐騙案時(shí),發(fā)現(xiàn)其在農(nóng)業(yè)銀行通州支行果園分理處獲得的一筆貸款,是由林業(yè)世行中心一筆500萬(wàn)元定期存單提供的擔(dān)保。

經(jīng)市檢察院授權(quán),通州區(qū)檢察院反貪局于2004年2月成立了四人專案組,順藤摸瓜,在上述合同詐騙案之外,延伸發(fā)現(xiàn)林業(yè)世行中心系列案:4月14日,林業(yè)世行中心外資管理處副處長(zhǎng)王俊涉嫌挪用公款被采取強(qiáng)制措施;5月20日,中心主任宋士奎(正局級(jí))因涉嫌貪污被捕。

隨之案發(fā)的,是林業(yè)世行中心外資項(xiàng)目處職員顏?zhàn)颖澪郯?、農(nóng)業(yè)銀行通州支行果園分理處外勤趙樹(shù)松受賄案、北京市公安局內(nèi)保處民警朱勁松受賄案。通州檢方一位人士稱,此案最初只是一個(gè)小案,沒(méi)想到竟會(huì)發(fā)展成涉及國(guó)家部委正局級(jí)官員、公安干警、金融機(jī)構(gòu)工作人員的系列窩案串案。

2005年4月,顏?zhàn)颖澪郯赶刃虚_(kāi)庭。據(jù)法院認(rèn)定,48歲的顏?zhàn)颖?999年8月至12月間,在采購(gòu)世行林業(yè)貸款“GEF項(xiàng)目”野外裝備用品的過(guò)程中,索得供貨方北京華利捷科技公司12萬(wàn)元賄賂款。其中4.32萬(wàn)元交給宋士奎,其余的據(jù)為己有。

四個(gè)月后,54歲的宋士奎身著囚衣出現(xiàn)在法院被告席。其第一項(xiàng)控罪與顏?zhàn)颖傅膬?nèi)容重合,當(dāng)時(shí)宋任林業(yè)世行中心副主任,管理GEF項(xiàng)目;第二項(xiàng)控罪,正是挪用500萬(wàn)元專項(xiàng)資金為馬維成提供貸款擔(dān)保,獲得后者20萬(wàn)元現(xiàn)金回饋。據(jù)此,北京市二中院判其有期徒刑十年。

此“窩案”最終為世界銀行所知曉,并引起高度關(guān)注。據(jù)國(guó)家林業(yè)局植樹(shù)造林司一位官員介紹,宋士奎獲罪后,世行曾派出兩個(gè)檢查組就相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉,其中一個(gè)檢查組陣容強(qiáng)大,包括世行官員本拉里、世行駐中國(guó)代表處官員劉瑾,以及世行項(xiàng)目專家?jiàn)W里弗、里本薩、林宗成等人。據(jù)介紹,正基于此,國(guó)務(wù)院高層指定國(guó)家審計(jì)署例行審計(jì)國(guó)家林業(yè)局期間,將范圍延伸至林業(yè)世行中心。

事后證明,隨著國(guó)家審計(jì)署審計(jì)的逐步深入,宋士奎其他罪責(zé)也顯山露水。其中尤為觸目驚心的,是宋士奎2000年擔(dān)任林業(yè)世行中心主任后對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的強(qiáng)取豪奪。

“資金中轉(zhuǎn)站”:中林綠業(yè)中心

回過(guò)頭觀察宋士奎在林業(yè)世行中心的所作所為,可以看出,為了謀取私利,他是如何處心積慮。

2000年初,宋士奎升任林業(yè)世行中心主任,隨即成立了北京中林綠業(yè)世界銀行貸款項(xiàng)目管理中心(下稱中林綠業(yè)中心)。工商資料顯示,中林綠業(yè)中心系一家全民所有制公司,注冊(cè)資金1000萬(wàn)元,投資方系林業(yè)世行中心;業(yè)務(wù)范圍是投資管理、技術(shù)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)讓,組織展覽和苗木花卉等。其第一任法人正是宋士奎。

2005年8月30日,也就是宋士奎貪污案庭審之際,公司法人更改為林業(yè)世行中心現(xiàn)任主任王成祖。

審計(jì)報(bào)告稱:“1992至2003年,林業(yè)世行中心將林業(yè)項(xiàng)目貼息貸款、項(xiàng)目管理費(fèi)等資金3519.63萬(wàn)元私存私放,其中96萬(wàn)元借出后無(wú)法收回;1000萬(wàn)元用于成立中林綠業(yè)中心?!?/p>

實(shí)際情況是,中林綠業(yè)中心成了宋士奎的“資金中轉(zhuǎn)站”,上游承接與林業(yè)世行貸款項(xiàng)目有關(guān)的資金,下游再延伸出諸多實(shí)體,受益者則包括林業(yè)世行中心的“內(nèi)部人”。

如2001至2002年,林業(yè)世行中心通過(guò)中林綠業(yè)中心,以“花卉苗木基地建設(shè)”為名,從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行獲取流動(dòng)資金貸款1800萬(wàn)元,并在2003年套取財(cái)政貼息資金45萬(wàn)元。這些資金被轉(zhuǎn)為“小金庫(kù)”。審計(jì)報(bào)告認(rèn)為,此做法違反財(cái)政部《林業(yè)治沙貸款財(cái)政貼息資金管理規(guī)定》關(guān)于“貼息范圍”的規(guī)定。

審計(jì)中還發(fā)現(xiàn),中林綠業(yè)中心將其1000萬(wàn)元注冊(cè)資金中的部分和其他資金110萬(wàn)元,相繼成立了北京燕維森科技有限公司等三家公司。

“到2005年底,中林綠業(yè)中心和這三家公司的財(cái)務(wù)報(bào)表顯示均為虧損,林業(yè)世行中心與中林綠業(yè)中心投資的1110萬(wàn)元國(guó)有資金存在損失風(fēng)險(xiǎn)?!?/p>

未被審計(jì)署點(diǎn)名的另兩家公司分別是北京中林綠業(yè)鷲峰科技公司、北京中林綠業(yè)網(wǎng)絡(luò)科技公司。前者成立于2002年3月21日,累計(jì)虧損125萬(wàn)元;今年7月11日,公司法人變更,駐地也從原國(guó)家林業(yè)局的中林商務(wù)樓遷出,試圖脫離林業(yè)系統(tǒng)。

在這些國(guó)有資產(chǎn)損失的背后,則是一系列“內(nèi)部人”的不當(dāng)?shù)美?/p>

“燕維森”的利益流

被審計(jì)報(bào)告直接點(diǎn)名的北京燕維森科技有限公司(下稱燕維森公司),事實(shí)上是一家由林業(yè)世行中心官員出資建立的私人公司,其運(yùn)作中隱藏著巨大的利益暗流。

“燕維森公司正在關(guān)閉,按上面的要求停業(yè)整頓?!绷謽I(yè)世行中心主任王成祖告訴《財(cái)經(jīng)》記者。目前王也是燕維森公司的法人。該公司成立于2000年9月11日,第一任法人正是宋士奎;公司注冊(cè)資本120萬(wàn)元,全部由27名自然人出資。

令人震驚的是,這些自然人股東全部來(lái)自國(guó)家林業(yè)局各司局和林業(yè)世行中心,其中包括植樹(shù)造林司原司長(zhǎng)兼世行貸款項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組顧問(wèn)屈樹(shù)業(yè)、林業(yè)世行中心副主任姜喜山、林業(yè)世行中心項(xiàng)目管理處長(zhǎng)胡柏炯、外資項(xiàng)目處長(zhǎng)王周緒等。在上述宋士奎連環(huán)案中先后被查的林業(yè)世行中心官員王俊、顏?zhàn)颖?,也各出資4.8萬(wàn)元參股公司。

當(dāng)然,世行中心的官員并沒(méi)有真實(shí)出資。審計(jì)報(bào)告稱:“北京燕維森公司成立時(shí),中林綠業(yè)中心墊付了職工個(gè)人投資款120萬(wàn)元。2003年和2004年,林業(yè)世行中心用120萬(wàn)元賬外資金沖減了應(yīng)收的個(gè)人投資款?!贝送?,公司投資490.5萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)了某公司股權(quán),至今未獲股權(quán)投資協(xié)議和股權(quán)證明,被審計(jì)報(bào)告計(jì)為“損失風(fēng)險(xiǎn)”。

審計(jì)報(bào)告還稱,2000年至2003年,林業(yè)世行中心累計(jì)挪用國(guó)家造林項(xiàng)目還貸準(zhǔn)備金5.67億元,分別借給北京中林綠業(yè)中心、燕維森公司等八家單位,或通過(guò)北京中林綠業(yè)中心等單位進(jìn)行證券投資、對(duì)外借款等。截至2005年底,尚有3413.01萬(wàn)元未收回,另有1620萬(wàn)元資金存在損失風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)查證,燕維森公司最大的一塊業(yè)務(wù),是投資上市公司鷲峰科技(深圳交易所代碼:400010)。

鷲峰科技前身是北京中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城股份有限公司,成立于1994年6月30日,專攻農(nóng)林產(chǎn)業(yè)。2002年6月5日,公司在設(shè)于深交所的代辦轉(zhuǎn)讓交易系統(tǒng)掛牌。當(dāng)時(shí)燕維森公司持有其327萬(wàn)股非流通股,占2.42%,排名第股東。鷲峰科技以每股1元上市,開(kāi)盤(pán)當(dāng)天即漲幅高達(dá)806%,收于9.06元。若以此市值計(jì)算,注冊(cè)資本僅120萬(wàn)元的燕維森公司一舉入賬上千萬(wàn)元。

燕維森公司長(zhǎng)期以來(lái)試圖以大量公款賺取私利,但賬面上顯示經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)并不理想,2002年12月23日被北京市國(guó)家稅務(wù)局點(diǎn)名限期整改。六份年檢報(bào)告顯示,公司四虧一平一贏,累計(jì)虧損39.86萬(wàn)元。沒(méi)有人能夠知道,時(shí)為法人代表的宋士奎在公司是如何上下其手的。

鷲峰科技與宋士奎名下的一系列公司之間,還存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。如審計(jì)署未曾點(diǎn)名的北京中林綠業(yè)鷲峰科技公司,即為鷲峰科技會(huì)同其大股東國(guó)土土地整理有限公司與中林綠業(yè)中心共同出資成立。這些復(fù)雜關(guān)系背后的利益糾葛則不得而知。

加強(qiáng)國(guó)際貸款項(xiàng)目審計(jì)

林業(yè)世行中心的問(wèn)題逐漸曝光,引起了國(guó)家審計(jì)署的重視。今年4月中旬,審計(jì)署將18個(gè)駐地特派辦外資處的負(fù)責(zé)人召至北京,就林業(yè)世行貸款項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)做專門(mén)培訓(xùn)。彼時(shí),針對(duì)林業(yè)世行中心的審計(jì)已形成了報(bào)告。

4月19日,各特派辦外資處派出三人工作組,針對(duì)轄區(qū)已完工的世行貸款“國(guó)家造林項(xiàng)目”(世行一期項(xiàng)目)和“森林資源發(fā)展和保護(hù)項(xiàng)目”(世行二期項(xiàng)目),分別進(jìn)行為期十天的審前調(diào)查。

審前調(diào)查意在摸清項(xiàng)目投資、債務(wù)情況和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)制,了解項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及還貸情況,調(diào)查項(xiàng)目資金使用效益方面的問(wèn)題,分析債務(wù)對(duì)各級(jí)財(cái)政產(chǎn)生的影響。在此基礎(chǔ)上,各審計(jì)機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)的績(jī)效審計(jì)方案。

處在風(fēng)口浪尖的國(guó)家林業(yè)局,也歷時(shí)半年完成一項(xiàng)內(nèi)部報(bào)告,主題正是“利用世界銀行貸款造林項(xiàng)目的調(diào)查”。報(bào)告肯定了世行貸款項(xiàng)目的貢獻(xiàn),同時(shí)專辟一章闡述“存在的問(wèn)題和對(duì)策”。熟知報(bào)告內(nèi)容者稱,問(wèn)題主要出在專項(xiàng)資金下?lián)芘c還貸這兩個(gè)環(huán)節(jié)上。

顯然,盡管世行貸款本身由于封閉運(yùn)行難以被竊取,但不法者仍然可以利用管理漏洞套取相關(guān)資金。

篇2

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;專項(xiàng)資金管理;思考

事業(yè)單位,指的是政府機(jī)構(gòu)以國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的,為社會(huì)公眾提供教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)的社會(huì)組織,是以政府職能、公益活動(dòng)為主要宗旨的單位。專項(xiàng)資金作為國(guó)家配置公共資源的重要手段,是政府部門(mén)下?lián)苁聵I(yè)單位具有指定用途或特殊用途的資金,對(duì)改善公眾生活水平起著不可或缺的作用。近年來(lái),通過(guò)財(cái)政改革的逐步推進(jìn),事業(yè)單位雖然不斷加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理,但仍存在諸多問(wèn)題,時(shí)刻威脅著專項(xiàng)資金的安全完整。為了落實(shí)公共財(cái)政理念,實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控功能,必須加強(qiáng)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理,為公共事業(yè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的資金條件。

一、事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的現(xiàn)狀

2016年5月17日,國(guó)家審計(jì)署2016年第一季度貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果,發(fā)現(xiàn)有97.08億元專項(xiàng)資金未及時(shí)統(tǒng)籌使用。其中,94.28億元專項(xiàng)資金未按規(guī)定統(tǒng)籌使用,1.41億元專項(xiàng)資金統(tǒng)籌后仍未及時(shí)使用,剩下1.39億元資金閑置。此外,審計(jì)署重點(diǎn)審計(jì)林業(yè)貸款貼息、中央基建投資、成品油價(jià)格補(bǔ)助等項(xiàng)目,發(fā)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金部分領(lǐng)域騙取比例高達(dá)37%。目前,為了盤(pán)活“沉睡資金”,事業(yè)單位每隔一段時(shí)間就會(huì)對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行清理,但這種清理治標(biāo)不治本,屬于運(yùn)動(dòng)式指標(biāo)導(dǎo)向,??顚S煤酮?dú)立核算已然失效,反應(yīng)機(jī)制運(yùn)行出錯(cuò),專項(xiàng)資金失去政府職能,這對(duì)社會(huì)文明進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展毫無(wú)益處,尤其在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下更迫切地需要改變。

二、事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題

(一)制度體系不健全

第一,管理制度不完善。目前,關(guān)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)定有“兩制度”和“三準(zhǔn)則”,但缺少法律專門(mén)規(guī)范專項(xiàng)資金管理,事業(yè)單位建立的相關(guān)制度源于理論分析,缺乏一定的針對(duì)性和實(shí)踐性,還存在格式不規(guī)范、內(nèi)容不完善、規(guī)定不科學(xué)的問(wèn)題。第二,制度落實(shí)不到位。雖然部分事業(yè)單位建立了較完善的專項(xiàng)資金管理制度,但由于宣傳的不到位、流程的不完善以及員工的不重視,導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理制度無(wú)法落實(shí)到位,不能充分發(fā)揮其對(duì)專項(xiàng)資金管理的指導(dǎo)和約束。第三,績(jī)效考核缺乏有效性。有效的績(jī)效考核可以提高員工積極性,保障財(cái)務(wù)管理工作的實(shí)施,然而部分單位缺失有效的績(jī)效考核體制,績(jī)效指標(biāo)不科學(xué),考核流程不規(guī)范,績(jī)效考核體系陷入形式主義,專項(xiàng)資金管理無(wú)法有效開(kāi)展。

(二)資金使用效率低

首先,專項(xiàng)資金主觀上被事業(yè)單位認(rèn)為是“自己的錢(qián)”,而資金定額的指標(biāo)不詳細(xì)、分配不合理以及資金略偏低,事業(yè)單位重點(diǎn)考慮的是如何爭(zhēng)取更多的專項(xiàng)資金,忽視了撥付后的管理工作,使得財(cái)政資金難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。其次,在對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行預(yù)算編制時(shí),多數(shù)事業(yè)單位缺乏科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)、依據(jù)、方法,大多屬于“切塊”預(yù)算,主觀性極強(qiáng),結(jié)果一些單位專項(xiàng)資金大量閑置,形成沉淀資金,而另外一些單位專項(xiàng)資金嚴(yán)重不足,無(wú)法保障政府職能的實(shí)現(xiàn)。最后,專項(xiàng)資金是具有專門(mén)用途的資金,必須用于規(guī)定的項(xiàng)目,但某些事業(yè)單位擅自調(diào)項(xiàng)、擴(kuò)項(xiàng)、縮項(xiàng),非法挪用、占有、拆借專項(xiàng)資金,隨意改變資金使用方向,將日常公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目化,導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)不合理和使用效益不盡意。

(三)公開(kāi)透明度不足

目前,除購(gòu)置、修繕、基礎(chǔ)建設(shè)等少數(shù)項(xiàng)目指明用途外,多數(shù)專項(xiàng)資金僅限于預(yù)算金額和項(xiàng)目名稱,未說(shuō)明具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容,預(yù)算用途也未明確,導(dǎo)致事業(yè)單位的專項(xiàng)資金監(jiān)督缺乏依據(jù),監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)難以把關(guān)。同時(shí),多數(shù)單位監(jiān)督方式落后單一,專項(xiàng)監(jiān)督多而日常監(jiān)督少,事后監(jiān)督多而事前事中監(jiān)督少,某項(xiàng)目監(jiān)督多而全方位監(jiān)督少,建立的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制不完善,缺少法律約束和制度保障,監(jiān)督處罰力度不夠,績(jī)效監(jiān)督的有效性和規(guī)范性受到嚴(yán)重影響。此外,在內(nèi)審部門(mén)、事務(wù)所以及審計(jì)署對(duì)事業(yè)單位專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、撥付、使用進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中,部分單位與監(jiān)管機(jī)構(gòu)合謀,修改審計(jì)結(jié)果,甚至不公開(kāi)審計(jì)報(bào)告,審計(jì)結(jié)果無(wú)法反映真實(shí)情況,專項(xiàng)資金管理的公開(kāi)透明度較低。

(四)財(cái)會(huì)人員能力差

部分事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員所具備的專業(yè)知識(shí)薄弱,對(duì)專項(xiàng)資金認(rèn)識(shí)不到位,混淆專項(xiàng)資金和日常經(jīng)費(fèi),將應(yīng)進(jìn)入日常支出的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、交通費(fèi)等錯(cuò)誤計(jì)入專項(xiàng)資金,更無(wú)法勝任預(yù)算管理、項(xiàng)目審查、決算編制等工作。而隨著財(cái)務(wù)管理的多元化和信息系統(tǒng)的普及化,財(cái)會(huì)人員除了具備專業(yè)財(cái)務(wù)知識(shí)外,還必須了解財(cái)政、金融、稅收等知識(shí),熟練使用信息系統(tǒng),但多數(shù)事業(yè)單位的財(cái)會(huì)人員不具備除財(cái)務(wù)知識(shí)外的其他知識(shí),也無(wú)法靈活使用計(jì)算機(jī)進(jìn)行預(yù)算編制、會(huì)計(jì)記賬等工作。專項(xiàng)資金管理是一項(xiàng)與錢(qián)財(cái)打交道的工作,意志薄弱的財(cái)會(huì)人員難免會(huì)經(jīng)受不住“糖衣炮彈”的侵蝕,為了謀取個(gè)人利益,挪用單位專項(xiàng)資金,將公共財(cái)產(chǎn)占為己有,無(wú)法做到潔身自好、清正廉潔,他們的道德素質(zhì)有待加強(qiáng)。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對(duì)策

(一)建立健全制度體系,指導(dǎo)約束管理工作

首先,完善管理制度。建立專門(mén)規(guī)范事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的法規(guī)和制度,結(jié)合理論與實(shí)際,規(guī)范制度格式,完善法規(guī)內(nèi)容,提高專項(xiàng)資金管理制度的科學(xué)性和可行性。其次,切實(shí)執(zhí)行制度。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加大制度宣傳,不斷健全執(zhí)行流程,提高員工重視程度,落實(shí)資金管理制度,從而指導(dǎo)和約束專項(xiàng)資金管理工作。最后,健全績(jī)效考核體制。根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)模、級(jí)別、業(yè)務(wù)等情況,科學(xué)設(shè)立績(jī)效指標(biāo),規(guī)范考核流程,嚴(yán)格杜絕“關(guān)系主義”,避免績(jī)效考核流于形式。

(二)增強(qiáng)專項(xiàng)管理意識(shí),提高資金使用效率

第一,糾正事業(yè)單位對(duì)專項(xiàng)資金的認(rèn)識(shí)偏差,細(xì)化資金定額指標(biāo),區(qū)別對(duì)待事業(yè)單位,合理分配財(cái)政資金,發(fā)揮專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。第二,進(jìn)一步改進(jìn)專項(xiàng)資金的預(yù)算指標(biāo)、依據(jù)和方法,細(xì)化預(yù)算指標(biāo)和資金使用,準(zhǔn)確度量資金需求,逐步消除“苦樂(lè)不均”,實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的最優(yōu)配置。第三,嚴(yán)格遵守專項(xiàng)資金的使用計(jì)劃,實(shí)行“專人管理、專戶儲(chǔ)存、專賬核算、專項(xiàng)使用”,合理界定資金管理范圍,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高事業(yè)單位專項(xiàng)資金的使用效率。

(三)完善監(jiān)督管理機(jī)制,保障資金公開(kāi)透明

在下達(dá)資金撥付文件時(shí),詳細(xì)說(shuō)明項(xiàng)目?jī)?nèi)容,明確資金預(yù)算用途,建立專項(xiàng)資金監(jiān)督依據(jù),為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作提供支持。不斷創(chuàng)新豐富監(jiān)督方法,加強(qiáng)日常監(jiān)督,實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和全方位監(jiān)督,健全績(jī)效監(jiān)督機(jī)制,加大監(jiān)督處罰力度,保障專項(xiàng)資金監(jiān)督管理的規(guī)范性和有效性。重點(diǎn)檢查專項(xiàng)資金使用效益,公開(kāi)除依法保密外的專項(xiàng)資金使用方向、發(fā)放對(duì)象以及申請(qǐng)條件,結(jié)合內(nèi)部通報(bào)和公開(kāi)曝光,提高審計(jì)監(jiān)督群眾性,保證審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

(四)強(qiáng)化人才培養(yǎng)管理,提高財(cái)會(huì)人員能力

為了完善事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人才培訓(xùn),提高綜合能力。首先,加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員對(duì)專項(xiàng)資金的認(rèn)識(shí),積極開(kāi)展“再學(xué)習(xí)”活動(dòng),使之意識(shí)到優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)的重要性和迫切性,不斷夯實(shí)專業(yè)知識(shí)。其次,大力宣傳財(cái)政、金融、稅收等知識(shí),對(duì)財(cái)會(huì)人員進(jìn)行計(jì)算機(jī)培訓(xùn),提高財(cái)會(huì)人員知識(shí)的廣度和深度,培育全方面財(cái)會(huì)人才。最后,事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視財(cái)會(huì)人員的職業(yè)道德建設(shè),強(qiáng)化道德素質(zhì)教育,加大違法亂紀(jì)行為的懲罰力度,提高財(cái)會(huì)人員的自律能力和責(zé)任感。總之,隨著財(cái)務(wù)運(yùn)行體系的不斷深入,事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題日益突出,嚴(yán)重影響了事業(yè)單位的生存與發(fā)展。本文以專項(xiàng)資金特點(diǎn)為導(dǎo)向,從制度體系、資金使用、監(jiān)管機(jī)制、人才培養(yǎng)四個(gè)方面,加強(qiáng)事業(yè)單位的專項(xiàng)資金管理,為我國(guó)財(cái)政改革的推動(dòng)提供保障。限于作者理論和實(shí)務(wù)的局限,所探討的加強(qiáng)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的思考難免有所偏頗,希望能夠?qū)κ聵I(yè)單位有所幫助。

參考文獻(xiàn):

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[2]畢海燕.事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理及其優(yōu)化分析[J].財(cái)經(jīng)界,2016(06).

篇3

1.1資源環(huán)境審計(jì)資源環(huán)境領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”使得政府應(yīng)在生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任。目前,政府一般靠命令(如市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等)和市場(chǎng)化工具(如排放權(quán)交易、補(bǔ)貼、稅收等)來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。命令帶有行政色彩,易出現(xiàn)尋租腐敗,市場(chǎng)化工具需要良好的市場(chǎng)制度環(huán)境[3]。審計(jì)作為一種信息工具,在維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明中發(fā)揮著重要作用,陳塵肇[4]、鄭石橋[5]等研究了國(guó)家審計(jì)的建設(shè)及實(shí)現(xiàn)路徑。宮軍[6]研究表明,審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、節(jié)能資源利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明制度建設(shè)方面可以發(fā)揮重大作用。20世紀(jì)70年代起,很多國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)并開(kāi)始關(guān)注資源環(huán)境績(jī)效,1992年世界審計(jì)組織(INTOSAI)成立環(huán)境審計(jì)委員會(huì)(WGEA),2004年以來(lái),WGEA先后了水、生物多樣性、廢物管理、礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、漁業(yè)資源、可持續(xù)能源、氣候變化應(yīng)對(duì)、土地的使用和管理審計(jì)等9個(gè)審計(jì)指南。1998年審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司成立后,全國(guó)范圍內(nèi)資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目增多,僅“十一五”期間就安排了26個(gè)資源環(huán)境審計(jì)(調(diào)查)項(xiàng)目[7]?!秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確將資源環(huán)境審計(jì)作為六大重要審計(jì)類型之一予以強(qiáng)化。2009年我國(guó)審計(jì)署的《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》指出:“逐步將審計(jì)范圍從土地資源和水環(huán)境審計(jì)擴(kuò)展到海洋資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、土壤污染防治、固體廢物和生物多樣性等領(lǐng)域”。2011年劉家義審計(jì)長(zhǎng)對(duì)審計(jì)的定位由“國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫系統(tǒng)”發(fā)展到“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分”,進(jìn)一步拓寬了資源環(huán)境審計(jì)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的著力點(diǎn)。雖然在生態(tài)文明建設(shè)和資源環(huán)境審計(jì)的實(shí)踐方面有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但將兩者結(jié)合起來(lái)的研究并不多;在生態(tài)文明建設(shè)路徑的研究和課題招標(biāo)方面,現(xiàn)有研究突出了美學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)視角,忽視了審計(jì)工具視角。

1.2資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用:揭示相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),保障生態(tài)安全,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明生態(tài)文明建設(shè)的核心是正確處理人類活動(dòng)、資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系。以人類活動(dòng)為起點(diǎn),他們之間的關(guān)系如圖1所示。首先,人類活動(dòng)可能耗費(fèi)資源,破壞生態(tài)系統(tǒng),污染環(huán)境;其次,資源趨緊、環(huán)境污染和生態(tài)失衡帶來(lái)生態(tài)危機(jī),進(jìn)而危害人類健康和安全,損害人類的可持續(xù)發(fā)展。人類活動(dòng)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),會(huì)帶來(lái)一系列風(fēng)險(xiǎn)如圖2所示。首先,人類生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)在某種程度上破壞了大自然原有的面貌和運(yùn)行規(guī)律,對(duì)其中的各個(gè)要素都帶來(lái)了影響,影響最廣泛、最直接的便是土地、空氣和水。這三個(gè)方面的威脅形成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。其次,環(huán)境問(wèn)題和人民生活息息相關(guān),人類不當(dāng)行為發(fā)生的同時(shí),人類自己也成為受害者,幾乎每一類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)都直接或間接威脅著公眾健康,形成健康風(fēng)險(xiǎn)。另外,人類活動(dòng)帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)以及資源濫采亂伐和不當(dāng)利用還會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)文明建設(shè)就是要不斷地解決人類活動(dòng)帶來(lái)的上述問(wèn)題及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用,保障生態(tài)平衡,實(shí)現(xiàn)天藍(lán)、地綠、水凈的人居環(huán)境。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”,是維護(hù)國(guó)家安全的重要手段[8]。國(guó)家安全包括財(cái)政安全、金融安全、權(quán)力運(yùn)行安全、信息安全、民生安全、國(guó)有資產(chǎn)安全和資源環(huán)境生態(tài)安全?!坝酗L(fēng)則險(xiǎn),無(wú)風(fēng)則安”,維護(hù)資源環(huán)境生態(tài)安全,首先要揭示風(fēng)險(xiǎn),其次是管理風(fēng)險(xiǎn)。維護(hù)資源環(huán)境生態(tài)安全的終極目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。因此資源環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)是一致的。風(fēng)險(xiǎn)一方面來(lái)自外部環(huán)境的非人為因素,另一方面來(lái)自利益相關(guān)人的機(jī)會(huì)主義行為,國(guó)家審計(jì)可以鑒證機(jī)會(huì)主義行為[5],揭示生態(tài)文明建設(shè)中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)制度建設(shè)和政策執(zhí)行,保障生態(tài)平衡,最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。

2資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機(jī)制

2.1揭示機(jī)制揭示機(jī)制要求審計(jì)人員能夠發(fā)現(xiàn)和報(bào)告生態(tài)文明建設(shè)的問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn),揭示生態(tài)文明建設(shè)中的違法違規(guī)行為、政策執(zhí)行和專項(xiàng)資金的使用效益等問(wèn)題,能否揭示這些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)與審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德有關(guān)。高超的業(yè)務(wù)能力能提高審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的概率,良好的職業(yè)道德能夠保證審計(jì)人員客觀地報(bào)告審計(jì)結(jié)果。如果發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題不報(bào)告或不能客觀地報(bào)告,是審計(jì)人員的職業(yè)道德問(wèn)題。審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力與審計(jì)準(zhǔn)則的先進(jìn)程度有關(guān),先進(jìn)的審計(jì)準(zhǔn)則蘊(yùn)含的審計(jì)模式能夠提高審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力。揭示機(jī)制主要來(lái)源于審計(jì)機(jī)關(guān)的檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)和結(jié)果公布權(quán)。因此,發(fā)揮揭示機(jī)制要求審計(jì)人員有良好的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。為保證揭示機(jī)制的實(shí)現(xiàn),審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該建立科學(xué)的資源環(huán)境相關(guān)人才培訓(xùn)和引進(jìn)制度,提高審計(jì)人員的職業(yè)道德,建立先進(jìn)的資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則或指南。

2.2威懾機(jī)制威懾機(jī)制要求審計(jì)機(jī)關(guān)能夠使得被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)有足夠的敬畏,這種敬畏除來(lái)源于審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威信任外,還來(lái)源于審計(jì)法授予審計(jì)機(jī)關(guān)的賬戶查詢權(quán)、違規(guī)行為制止權(quán)、違規(guī)資料資產(chǎn)的封存權(quán)、處理處罰權(quán)、暫停撥付使用權(quán)、建議糾正權(quán)、提請(qǐng)協(xié)助權(quán)等,威懾機(jī)制會(huì)帶來(lái)被審計(jì)對(duì)象成本的提升,能夠達(dá)到查處一個(gè)、震懾一片、“免疫”一方的目的。國(guó)家審計(jì)是高層次的監(jiān)督,根據(jù)審計(jì)法及其實(shí)施條例的規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)具有行政執(zhí)法權(quán),可以對(duì)被審單位的違法違規(guī)行為直接作出處理處罰決定,也可以建議主管部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)給予被審計(jì)單位處理處罰或者對(duì)相關(guān)直接責(zé)任人進(jìn)行處分,相關(guān)部門(mén)應(yīng)將處理處罰決定、建議執(zhí)行結(jié)果書(shū)面通知審計(jì)機(jī)關(guān)。這些規(guī)定提高了國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性,強(qiáng)化了審計(jì)威懾機(jī)制。通過(guò)審計(jì)威懾機(jī)制可以強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度的執(zhí)行,提高制度的執(zhí)行力,降低生態(tài)文明建設(shè)中的尋租動(dòng)機(jī)。

2.3預(yù)警機(jī)制預(yù)警機(jī)制要求審計(jì)機(jī)關(guān)能及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的苗頭性問(wèn)題,及時(shí)切斷風(fēng)險(xiǎn)源。一般來(lái)說(shuō),預(yù)警機(jī)制由審計(jì)方式?jīng)Q定[5]。能較好實(shí)現(xiàn)預(yù)警作用的審計(jì)方式有三種:一是跟蹤審計(jì),二是持續(xù)審計(jì),三是專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。跟蹤審計(jì)是指對(duì)審計(jì)事項(xiàng)運(yùn)行全過(guò)程分階段、有重點(diǎn)的持續(xù)性、過(guò)程性審計(jì)。與非跟蹤審計(jì)相比,跟蹤審計(jì)強(qiáng)調(diào)過(guò)程性、時(shí)效性和預(yù)防性,能夠切實(shí)提高審計(jì)效率和效果。生態(tài)文明建設(shè)中的跟蹤審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資源環(huán)境政策跟蹤審計(jì)、重大環(huán)境治理項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。持續(xù)審計(jì)通過(guò)實(shí)時(shí)在線審計(jì)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟蹤,具有審計(jì)過(guò)程的連續(xù)性、審計(jì)信息的及時(shí)性和審計(jì)程序的自動(dòng)化等特征,可以對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行及時(shí)跟蹤,從而為預(yù)警機(jī)制奠定基礎(chǔ)。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是開(kāi)展資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)的重要方式,針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中屢審屢犯的問(wèn)題,審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)開(kāi)展跨部門(mén)、跨行業(yè)的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查,提出體制、機(jī)制性建議。

2.4抵御機(jī)制抵御機(jī)制要求審計(jì)人員對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,分析問(wèn)題發(fā)生的原因、結(jié)合資源環(huán)境治理提出針對(duì)性建議,以防止同類問(wèn)題的再度發(fā)生,完善治理機(jī)制,“強(qiáng)身壯體”,增加其抵御“病毒”的能力,最終實(shí)現(xiàn)善治[5]。審計(jì)建議及其實(shí)施是抵御機(jī)制的核心內(nèi)容,具體包括:一是審計(jì)建議,也就是如何以恰當(dāng)?shù)姆绞教岢龈哔|(zhì)量的審計(jì)建議;二是審計(jì)建議實(shí)現(xiàn)機(jī)制,也就是委托人人和審計(jì)方如何聯(lián)動(dòng)以采納和實(shí)施審計(jì)建議(例如審計(jì)整改聯(lián)席會(huì)議制度);三是后續(xù)審計(jì)制度,也就是在審計(jì)建議提出之后,審計(jì)方自己要驗(yàn)證審計(jì)建議是如何被實(shí)施的。上述三個(gè)方面的制度安排是密切相關(guān)的,沒(méi)有高質(zhì)量的審計(jì)建議,找不出生態(tài)治理機(jī)制的缺陷,當(dāng)然無(wú)法改進(jìn)治理機(jī)制,進(jìn)而也就無(wú)法抑制問(wèn)題再度發(fā)生。另外,按照審計(jì)法的規(guī)定,政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問(wèn)題的糾正情況和處理結(jié)果向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告,也一定程度上強(qiáng)化了抵御機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出,要建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。目前,很多舊的制度不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè),新的制度尚未完全建立。一方面,可以通過(guò)開(kāi)展資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)提供制度建設(shè)和相關(guān)改革(如資源稅改革)需要的信息,避免制度建設(shè)中的“信息孤島”問(wèn)題;另一方面,待新的制度建設(shè)完成后,開(kāi)展資源環(huán)境政策制度執(zhí)行審計(jì),可以提高制度的執(zhí)行力。

3資源環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用的路徑

結(jié)合INTOSAI環(huán)境審計(jì)小組的環(huán)境審計(jì)相關(guān)指南,我們認(rèn)為,審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)開(kāi)展資源管理審計(jì)、環(huán)境治理審計(jì)、生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)促進(jìn)人與自然的和諧,服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)。

3.1資源管理審計(jì)

資源管理審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)資源節(jié)約和循環(huán)利用,緩解資源趨緊狀況;終極目標(biāo)是幫助實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。開(kāi)展資源管理審計(jì)應(yīng)借鑒“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的理念。資源管理審計(jì)具體包括礦產(chǎn)資源審計(jì)、國(guó)土資源審計(jì)、漁業(yè)資源審計(jì)、林業(yè)資源審計(jì)、能源審計(jì)等領(lǐng)域。重點(diǎn)關(guān)注亂采(挖)濫伐、無(wú)序開(kāi)發(fā)及侵占、圍墾河湖等導(dǎo)致資源損失浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的問(wèn)題,以及非法出讓、轉(zhuǎn)讓等導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失和損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。從生態(tài)文明建設(shè)的角度還需關(guān)注:節(jié)約環(huán)保與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染防治與企業(yè)節(jié)約增效、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與擴(kuò)大內(nèi)需、生態(tài)保護(hù)與優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局的結(jié)合情況;清潔生產(chǎn)的推行情況;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造情況;“兩高一資(高能耗、高污染和資源性)”企業(yè)、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目,關(guān)注節(jié)能、節(jié)水、節(jié)電等應(yīng)用工程項(xiàng)目的專項(xiàng)投入、專項(xiàng)收費(fèi),揭示和制止擠占、挪用專項(xiàng)資金的問(wèn)題,規(guī)范專項(xiàng)收費(fèi)征繳、管理和使用情況等。

3.1.1礦產(chǎn)資源審計(jì)礦產(chǎn)資源的采掘一般包括勘探、開(kāi)發(fā)、采掘、加工、關(guān)閉和復(fù)墾幾個(gè)階段,每個(gè)階段都會(huì)影響環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng),同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生影響。礦產(chǎn)資源審計(jì)的目標(biāo)是幫助實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)采和利用。礦產(chǎn)資源審計(jì)主要關(guān)注資金的使用和管理、協(xié)議法規(guī)和政策的遵守情況及其效果、相關(guān)部門(mén)的管理績(jī)效是否可計(jì)量、職責(zé)權(quán)限是否明晰。從“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的視角來(lái)看,不同環(huán)節(jié)審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)也不同:資源開(kāi)采環(huán)節(jié),應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資源綜合開(kāi)發(fā)和回收利用效率;資源消耗環(huán)節(jié),應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資源利用效率;廢棄物產(chǎn)生環(huán)節(jié)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資源的綜合利用和循環(huán)利用;在資源的社會(huì)消費(fèi)環(huán)節(jié)應(yīng)關(guān)注綠色消費(fèi)情況。從生態(tài)文明建設(shè)的角度,還應(yīng)關(guān)注資源產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、責(zé)任追究制度的建立完善情況,資源稅改革情況等。

3.1.2國(guó)土資源審計(jì)國(guó)土資源審計(jì)具體包括土地資源審計(jì)和海洋資源審計(jì),其中海洋資源審計(jì)具體表現(xiàn)為漁業(yè)資源審計(jì)。土地資源審計(jì)的目的是幫助實(shí)現(xiàn)土地資源的集約和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。土地資源審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注土地政策的貫徹落實(shí)情況,土地管理的職責(zé)履行情況、土地整治情況、土地出讓金和土地整治相關(guān)資金管理情況。其中土地政策重點(diǎn)關(guān)注耕地和基本農(nóng)田保護(hù)政策、耕地占補(bǔ)平衡政策、保障性住房和產(chǎn)業(yè)性供地政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策等,土地管理職責(zé)應(yīng)圍繞土地的征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、使用等管理職責(zé);土地整治情況應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)資金使用管理、耕地補(bǔ)充的數(shù)量和質(zhì)量等;土地出讓金和土地整治相關(guān)資金管理情況應(yīng)關(guān)注土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等。從生態(tài)文明建設(shè)的角度來(lái)看,國(guó)土資源審計(jì)還需[6]:審查國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性,關(guān)注人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一原則的執(zhí)行情況,重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘開(kāi)發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等機(jī)制的運(yùn)行效果,主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)度;關(guān)注推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展,推進(jìn)構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。

3.1.3漁業(yè)資源審計(jì)漁業(yè)資源審計(jì)的目的是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)捕撈。審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注漁業(yè)工程項(xiàng)目中公共財(cái)政資金的使用,如資金是否違規(guī)?是否得到了恰當(dāng)?shù)墓芾恚渴欠衲軡M足漁業(yè)管理要求?協(xié)定、法律的遵循,如政府部門(mén)是否遵循了國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法規(guī)?相關(guān)法規(guī)公約是否存在沖突?是否得到有效實(shí)施和遵循?相關(guān)政策執(zhí)行效果,如政策是否能應(yīng)對(duì)漁業(yè)的主要威脅?相關(guān)政策目標(biāo)和措施是否清晰明確?執(zhí)行效果如何衡量?政府處理漁業(yè)威脅的績(jī)效,如是否設(shè)定了績(jī)效目標(biāo)?績(jī)效結(jié)果是否可靠?管理和監(jiān)督漁業(yè)的制度是否完善和有效?數(shù)據(jù)和信息能否公開(kāi)透明?漁業(yè)的研究與監(jiān)督包括關(guān)于漁業(yè)保護(hù)的公眾教育,如是否劃撥了專項(xiàng)教育資金?使用效果如何?向其他機(jī)構(gòu)和公眾的報(bào)告,如報(bào)告需求是否滿足?是否準(zhǔn)確并經(jīng)過(guò)第三方確認(rèn)等等[9]。

3.1.4林業(yè)資源審計(jì)林業(yè)資源審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)森林保護(hù)、環(huán)境改善和實(shí)現(xiàn)生物多樣性。審計(jì)人員應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下方面:相關(guān)法規(guī)是否有效地促進(jìn)森林保護(hù)活動(dòng)的開(kāi)展?是否存在妨礙森林保護(hù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)因素?森林保護(hù)活動(dòng)是否產(chǎn)生了預(yù)期效果?是否存在土地重疊覆蓋和林地使用不合理的現(xiàn)象?林業(yè)部門(mén)開(kāi)展工作是否有具體清晰的目標(biāo)?生物多樣性保護(hù)的管理體制是否合理?森林保護(hù)的效率效果性如何?森林火災(zāi)防御是否合規(guī)?在降低火災(zāi)發(fā)生頻率上是否有效?國(guó)家公園、保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物園、森林保護(hù)區(qū)以及其他保護(hù)地區(qū)是否存在非法砍伐樹(shù)木的現(xiàn)象?在森林區(qū)域是否有植樹(shù)計(jì)劃?生態(tài)林建設(shè)對(duì)于改善周邊氣候環(huán)境和下游水環(huán)境是否有效?生態(tài)林對(duì)于護(hù)林部門(mén)收入的影響程度如何?審計(jì)人員還要評(píng)價(jià)政府、企業(yè)和護(hù)林部門(mén)對(duì)森林保護(hù)的職責(zé)履行情況、資金使用情況;評(píng)價(jià)林業(yè)部門(mén)的伐木計(jì)劃及其是否能有效地管理森林,使之具備多種經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.1.5可持續(xù)能源審計(jì)可持續(xù)能源審計(jì)旨在審查能源部門(mén)對(duì)有關(guān)法律法規(guī)和能源政策的執(zhí)行情況,相關(guān)資金使用情況,對(duì)其在使用可持續(xù)能源過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià),并提出有關(guān)發(fā)展和使用可持續(xù)能源的建議,推動(dòng)可持續(xù)能源的健康發(fā)展。在進(jìn)行可持續(xù)能源審計(jì)過(guò)程中,可以重點(diǎn)審計(jì)以下能源管理工具[10]:直接財(cái)務(wù)支持,如對(duì)研發(fā)活動(dòng)的支持、投資激勵(lì)、節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)等;間接支持,如稅收減免、政府采購(gòu)等;對(duì)能源部門(mén)的監(jiān)管,如制定保護(hù)性分類電價(jià)制度、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入等。

3.2環(huán)境治理審計(jì)

環(huán)境治理審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧,終極目標(biāo)是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)天藍(lán)、地綠、水凈的人居環(huán)境。環(huán)境治理審計(jì)具體包括水環(huán)境審計(jì)、大氣污染治理審計(jì)、廢物管理審計(jì)、土壤污染防治審計(jì)等領(lǐng)域。審計(jì)將重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)居民飲用水源不達(dá)標(biāo)、污水處理廠和垃圾處理場(chǎng)管理運(yùn)營(yíng)不善、重點(diǎn)流域斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、城鄉(xiāng)土壤嚴(yán)重污染、規(guī)劃環(huán)評(píng)不到位、工業(yè)企業(yè)廢氣、廢水、固廢違法排污等影響人民群眾身體健康的環(huán)境污染問(wèn)題。

3.2.1水環(huán)境審計(jì)水是生命之源,水環(huán)境審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)最早關(guān)注的領(lǐng)域。水環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)水環(huán)境的改善。水環(huán)境審計(jì)主要關(guān)注水環(huán)境資金、水環(huán)境法規(guī)政策、水環(huán)境管理、水環(huán)境項(xiàng)目等四個(gè)方面。其中:水環(huán)境資金要關(guān)注水污染防治專項(xiàng)資金、減排專項(xiàng)資金、排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等的征收、分配和管理的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性;水環(huán)境法規(guī)政策落實(shí)情況要關(guān)注相關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行情況及效果,廢水環(huán)境政策的環(huán)境影響;水環(huán)境管理要關(guān)注各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)在水污染物排放控制、排污許可等方面的責(zé)任履行情況;水環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行情況要關(guān)注工業(yè)污染防治項(xiàng)目、生活污染防治項(xiàng)目、農(nóng)村面源污染防治項(xiàng)目、污水處理等項(xiàng)目的建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)績(jī)效方面。另外,水環(huán)境審計(jì)還包括海洋傾廢審計(jì)和海域使用情況審計(jì)。廣義的水環(huán)境審計(jì)除上述內(nèi)容外還應(yīng)該包括水資源審計(jì),水資源審計(jì)關(guān)注淡水資源的節(jié)約和有效使用,屬于前述資源管理審計(jì)范疇。

3.2.2大氣污染治理審計(jì)和氣候變化應(yīng)對(duì)審計(jì)近年來(lái),我國(guó)大范圍的霧霾和極端氣候時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重危害公民健康,并造成巨額經(jīng)濟(jì)損失。大氣污染治理審計(jì)主要包括大氣污染防治審計(jì)和大氣環(huán)境審計(jì),前者主要是看治理資金投入后,是否建設(shè)大氣污染治理設(shè)施,設(shè)施是否正常運(yùn)轉(zhuǎn),排放能否達(dá)標(biāo),其審計(jì)目標(biāo)是促進(jìn)大氣排放達(dá)標(biāo);后者主要是審查污染防治資金的投入是否使影響區(qū)域的大氣環(huán)境得到改善,其目標(biāo)是促進(jìn)大氣環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)。氣候變化應(yīng)對(duì)審計(jì)包括氣候變化減緩審計(jì)和氣候變化適應(yīng)審計(jì)[11]。氣候變化減緩審計(jì)主要是指對(duì)溫室氣體減排目標(biāo)的完成情況的審計(jì);氣候變化減緩審計(jì)主要針對(duì)為減少氣候變化造成的災(zāi)害損失而制定的政策的執(zhí)行情況的審計(jì)。

3.2.3廢物管理審計(jì)廢物一般包括危險(xiǎn)廢物、固體廢物和放射性廢物。不恰當(dāng)?shù)膹U物處理或排放會(huì)造成水、土壤和空氣的污染,進(jìn)而影響公眾健康(如中毒、傳染病、致癌等)。廢物管理審計(jì)的目標(biāo)是幫助實(shí)現(xiàn)廢物的合理處置和有效利用,降低公眾健康風(fēng)險(xiǎn)。不同類型廢物的管理模式不一樣,審計(jì)人員在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)優(yōu)先關(guān)注危險(xiǎn)廢物和放射性廢物。廢物管理審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注:廢物管理相關(guān)政策是否存在?這些政策的遵循情況,廢物風(fēng)險(xiǎn)管理情況、廢物管理系統(tǒng)運(yùn)行和效果,政府履行廢物管理國(guó)際責(zé)任情況,廢物管理的監(jiān)督情況等等。在廢物管理審計(jì)中應(yīng)考慮廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、處理、回收等環(huán)節(jié),分析各環(huán)節(jié)廢物發(fā)生危害的可能性和嚴(yán)重性,進(jìn)而確定審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)人員應(yīng)熟知各行業(yè)企業(yè)可能產(chǎn)生的廢物及其管理流程,采用行業(yè)為導(dǎo)向的廢物管理審計(jì)模式。

3.2.4土壤污染防治審計(jì)開(kāi)展土壤污染防治審計(jì)既是保護(hù)土地資源的重要舉措,更是環(huán)境治理審計(jì)的重要內(nèi)容。土壤污染屬于隱性污染,具有隱蔽性、滯后性、潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)。土壤污染一般源于工礦業(yè)的高危廢物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥、地膜、畜牧養(yǎng)殖等,另外,城鎮(zhèn)居民生活垃圾、核工業(yè)的放射性物質(zhì)等也是土壤污染的重要源頭。土壤污染防治審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)改善土壤質(zhì)量,提高土壤修復(fù)效果。土壤污染防治審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)結(jié)合相關(guān)行業(yè)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,關(guān)注高危土壤污染源的防治,如鋼鐵行業(yè)中的酸洗污泥污染,有色冶金行業(yè)的重金屬污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥污染和城鎮(zhèn)生活垃圾處理廠建設(shè)的效果性等。

3.3生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)

生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)將重點(diǎn)關(guān)注水土流失嚴(yán)重、土地荒漠化和沙化擴(kuò)展嚴(yán)重、生物多樣性減少以及工程建設(shè)中存在的破壞生態(tài)環(huán)境等較為嚴(yán)重的問(wèn)題。生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)的目標(biāo)是保障生態(tài)安全。生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)主要關(guān)注森林、濕地和海洋三大生態(tài)系統(tǒng)。生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的保證,可以給人類提供海鮮、野味等食物,提供木材、草藥,凈化空氣和水,降解固體廢物,減緩極端氣候帶來(lái)的影響。生物多樣性審計(jì)是開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)的主要表現(xiàn)形式。生物多樣性審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)生物多樣性,保護(hù)生態(tài)平衡。審計(jì)人員開(kāi)展生物多樣性審計(jì)時(shí)應(yīng)充分識(shí)別威脅生物多樣性的各種因素如棲息地的退化、外來(lái)物種的入侵、資源(包括森林、生物、漁業(yè)、能源等)的過(guò)度采伐和捕撈、水污染、氣候變化、非法交易、生物技術(shù)等,了解政府的應(yīng)對(duì)措施如建立公園、保護(hù)區(qū),制定相關(guān)政策、利用財(cái)政工具、進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估等。生物多樣性審計(jì)的重點(diǎn)一般包括國(guó)家生物多樣性策略,保護(hù)區(qū),瀕危和入侵物種,生物棲息地,基因資源,國(guó)際合約履行情況等方面。生物多樣性審計(jì)可以單獨(dú)開(kāi)展,也可以與水資源審計(jì)、森林資源審計(jì)、漁業(yè)資源審計(jì)等結(jié)合進(jìn)行。上述審計(jì)業(yè)務(wù)是相互聯(lián)系的,譬如,開(kāi)展礦產(chǎn)資源采掘活動(dòng)時(shí)可能會(huì)帶來(lái)森林的退化、生物多樣性的缺失、溫室氣體和重金屬的排放、同時(shí)帶來(lái)廢棄物處理和土壤污染等問(wèn)題,因此,開(kāi)展礦產(chǎn)資源審計(jì)時(shí)可以同時(shí)開(kāi)展生物多樣性審計(jì)、廢物管理審計(jì)、土壤污染防治審計(jì)和大氣污染治理審計(jì)等業(yè)務(wù)。

4生態(tài)文明建設(shè)中的資源環(huán)境審計(jì)模式:風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向資源環(huán)境審計(jì)

4.1明確審計(jì)目標(biāo)審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)之后所要達(dá)到的一種狀態(tài)。資源審計(jì)的目標(biāo)不外乎資源節(jié)約、資源的可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)就是天藍(lán)、地綠、水凈;生態(tài)系統(tǒng)審計(jì)的目標(biāo)就是生態(tài)平衡。影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種因素構(gòu)成各種威脅,這些威脅形成相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而產(chǎn)生公眾健康風(fēng)險(xiǎn),還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.2識(shí)別和評(píng)估人類行為帶來(lái)的資源環(huán)境問(wèn)題及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)首先,審計(jì)人員應(yīng)充分了解被審計(jì)領(lǐng)域相關(guān)背景知識(shí)和現(xiàn)狀,并從中識(shí)別潛在的威脅。其次,分析這些威脅對(duì)短期、長(zhǎng)期的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化產(chǎn)生的影響。一般情況下,人類活動(dòng)會(huì)帶來(lái)資源約束趨緊、環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題,這些問(wèn)題的影響構(gòu)成相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述問(wèn)題,審計(jì)人員要評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度,確定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后損害的可恢復(fù)性,還要考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。這是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式的最重要的一步。相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估對(duì)于整個(gè)資源環(huán)境審計(jì)具有導(dǎo)向作用,也是審計(jì)工作的切入口。

4.3了解政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施、主要參與者的角色和責(zé)任資源環(huán)境審計(jì)的實(shí)質(zhì)不是對(duì)資源環(huán)境本身進(jìn)行審計(jì),而是對(duì)政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行審計(jì)。因此,在識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,審計(jì)人員要了解政府緩解、預(yù)防和控制上述風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理;了解政府應(yīng)對(duì)威脅的法規(guī)、政策和財(cái)政工具有哪些?關(guān)于資源環(huán)境問(wèn)題的利益相關(guān)者有哪些?他們的角色和責(zé)任是怎樣的?相應(yīng)的公共開(kāi)支的情況如何?以幫助審計(jì)人員識(shí)別、選擇審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),初步確定相關(guān)審計(jì)范圍。

4.4評(píng)估政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力,選擇審計(jì)主題或?qū)徲?jì)范圍確定審計(jì)主題或重點(diǎn)是編制審計(jì)實(shí)施方案的基礎(chǔ)工作。基于以上幾個(gè)步驟所獲得的信息,審計(jì)人員應(yīng)進(jìn)一步評(píng)估政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力,針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié),確定審計(jì)的主題或重點(diǎn)。這一步驟通??梢圆捎脝?wèn)題分析法完成,下述關(guān)鍵問(wèn)題值得考慮:相關(guān)政策和財(cái)政工具是否存在,是否可行?是否遵守國(guó)家法律、符合國(guó)際環(huán)境公約?風(fēng)險(xiǎn)管理情況如何?風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的實(shí)施質(zhì)量,行政內(nèi)部控制情況如何?政府是否進(jìn)行了有效監(jiān)督??jī)?nèi)部審計(jì)是否發(fā)揮作用?同時(shí),我們還應(yīng)該考慮:這些問(wèn)題是否可審,是否有審計(jì)依據(jù)或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?

篇4

第二條農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、保障投入、確保暢通”的原則,落實(shí)“預(yù)防為主,防治結(jié)合”的工作方針,實(shí)行“統(tǒng)籌規(guī)劃、多方籌資、以縣為主、鄉(xiāng)村配合”的體制。

第三條本辦法所稱農(nóng)村公路是指經(jīng)縣級(jí)以上(含縣級(jí))人民政府批準(zhǔn),按照國(guó)家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),由交通主管部門(mén)驗(yàn)收合格、納入農(nóng)村公路數(shù)據(jù)庫(kù)的縣道、鄉(xiāng)道和村道;農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)是指按照有關(guān)的公路工程技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程,為保持公路及其附屬設(shè)施處于良好的技術(shù)狀態(tài)而進(jìn)行的經(jīng)常性保養(yǎng)維修、災(zāi)害性損害的預(yù)防和修復(fù),以及為提高使用質(zhì)量和服務(wù)水平而進(jìn)行的大中修、改善等作業(yè)及管理活動(dòng)。

第四條本辦法適用于我市境內(nèi)的農(nóng)村公路。

第二章機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)第五條市交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)全市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào),審核下達(dá)各縣、區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程計(jì)劃,對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

市農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的監(jiān)督、檢查、考核工作,負(fù)責(zé)制定農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)制度、技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),審查各縣、區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程建議計(jì)劃,管理農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金,培訓(xùn)養(yǎng)護(hù)管理人員,對(duì)各縣、區(qū)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行行業(yè)管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督協(xié)調(diào)。

第六條發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)支持配合交通主管部門(mén)做好全市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作。

市發(fā)展改革部門(mén)對(duì)全市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督;市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)籌集市級(jí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金,參與審核各縣、區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程建議計(jì)劃,并對(duì)各縣、區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督;同級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)資金的籌集、管理、撥付、使用情況進(jìn)行全面審計(jì),并定期提出專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告。

第七條縣級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體,對(duì)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作負(fù)總責(zé)??h、區(qū)交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)工作,國(guó)土資源、規(guī)劃、林業(yè)、公安交警等部門(mén)按照各自職責(zé)共同做好農(nóng)村公路管理工作。

第八條縣級(jí)交通主管部門(mén)下設(shè)的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)縣道公路的管理養(yǎng)護(hù)工作,擬定縣道養(yǎng)護(hù)工程建議計(jì)劃并按照批準(zhǔn)的計(jì)劃組織實(shí)施;組織縣道公路的日常養(yǎng)護(hù);作為發(fā)包人,負(fù)責(zé)組織縣道養(yǎng)護(hù)工程的招標(biāo)工作,工程結(jié)束后對(duì)養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收;負(fù)責(zé)縣道公路的路政管理和路產(chǎn)路權(quán)保護(hù);負(fù)責(zé)指導(dǎo)鄉(xiāng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)工作,審核鄉(xiāng)村公路的養(yǎng)護(hù)建議計(jì)劃,監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃執(zhí)行情況,對(duì)鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收。

第九條各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道和村道的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村公路管理站,其人員編制原則上從現(xiàn)有人員中調(diào)劑解決,并明確一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職擔(dān)任站長(zhǎng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理站在縣級(jí)交通主管部門(mén)的指導(dǎo)下,具體從事轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)工作、鄉(xiāng)村公路的路政管理和路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)以及鄉(xiāng)村公路的安全隱患排查整治工作;具體承擔(dān)鄉(xiāng)村道路的管理養(yǎng)護(hù)工作,編制鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)建議計(jì)劃,并按照批準(zhǔn)的計(jì)劃組織實(shí)施;組織鄉(xiāng)村公路日常養(yǎng)護(hù)與養(yǎng)護(hù)工程的招標(biāo)工作。

第十條各村民委員會(huì)應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公路里程和養(yǎng)護(hù)難易程度配備一定數(shù)量的養(yǎng)護(hù)員,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理站的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

第三章資金籌集與使用第十一條農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌集,納入公共財(cái)政范疇。市政府設(shè)立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金,用于對(duì)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作開(kāi)展較好的縣區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)助;各縣區(qū)政府可從土地出讓金中列支農(nóng)村公路管養(yǎng)資金。

第十二條農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)資金按照縣道每年每公里不低于5000元、鄉(xiāng)道每年每公里不低于2500元的標(biāo)準(zhǔn),由各縣、區(qū)政府負(fù)責(zé)全額籌集;村道日常養(yǎng)護(hù)資金由村民委員會(huì)通過(guò)“一事一議”

等多種方式籌集,縣、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府予以適當(dāng)補(bǔ)助。

第十三條交通主管部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程資金予以補(bǔ)助。

第十四條市、縣兩級(jí)財(cái)政安排的養(yǎng)護(hù)資金,由相應(yīng)的財(cái)政部門(mén)撥付到同級(jí)交通部門(mén),按照工程進(jìn)度和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過(guò)檢查驗(yàn)收合格后撥付相應(yīng)項(xiàng)目單位。

第十五條村道日常養(yǎng)護(hù)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理站按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一管理和使用,村民委員會(huì)和群眾代表予以監(jiān)督。

第十六條農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存、??顚S茫魏稳瞬坏靡匀魏蚊x擠占、挪用、截留,財(cái)政、審計(jì)、交通等部門(mén)要按照各自職責(zé)范圍,負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用進(jìn)行監(jiān)督管理。

第四章農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)第*條農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的基本要求:保持路面平整、路拱適度、行車(chē)舒適、路肩整潔、邊坡穩(wěn)定、排水暢通,構(gòu)造物和沿線設(shè)施完好,公路綠化符合要求。

第十八條農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作分為日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程。日常養(yǎng)護(hù)包括路基、路面、橋涵的小修和保養(yǎng),主要工作是路面保潔,路肩、邊坡培護(hù),公路沿線設(shè)施維護(hù),綠化修剪,涵洞清淤,路面小型病害處治等;養(yǎng)護(hù)工程包括路基、路面、橋涵的中修和大修,主要工作是瀝青路面和水泥混凝土路面改善,大中修工程、水毀修復(fù)、危橋改造、安保工程以及文明示范路建設(shè)等。

第十九條縣道公路的日常養(yǎng)護(hù)由縣級(jí)交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施;鄉(xiāng)村公路的日常養(yǎng)護(hù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施,可采取招標(biāo)養(yǎng)護(hù)、承包養(yǎng)護(hù)、合同養(yǎng)護(hù)等多種形式。

第二十條建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制,由管養(yǎng)單位通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)的養(yǎng)護(hù)施工單位,實(shí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、社會(huì)監(jiān)理制等“四項(xiàng)制度”,確保養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量。

第二十一條鄉(xiāng)村公路上的橋梁改造工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施,縣區(qū)交通主管部門(mén)給予技術(shù)支持并進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。

第二十二條各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)巡查,對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害造成公路嚴(yán)重?fù)p壞或存在安全隱患的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告沿線地方人民政府。沿線地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織力量進(jìn)行搶修或者采取措施排除險(xiǎn)情,確保通行安全。

第五章路政管理第二十三條農(nóng)村公路(包括公路、橋梁和公路附屬設(shè)施)是社會(huì)公益通基礎(chǔ)設(shè)施,受?chē)?guó)家法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞或者非法占用農(nóng)村公路、農(nóng)村公路用地及農(nóng)村公路附屬設(shè)施,不得干涉正常的養(yǎng)護(hù)施工作業(yè)。

第二十四條縣道公路的路政管理由縣級(jí)交通主管部門(mén)負(fù)責(zé),鄉(xiāng)村公路的路政管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)在交通主管部門(mén)的指導(dǎo)下,通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約等形式加強(qiáng)管理。

第二十五條在農(nóng)村公路及其用地范圍內(nèi)禁止下列行為:

(一)車(chē)輛的軸載質(zhì)量或總質(zhì)量超出公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的超限運(yùn)輸;

(二)騎路逢集、設(shè)置棚屋、擺設(shè)攤點(diǎn)及各類經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所;

(三)傾倒或堆放垃圾、雜物及其他非公路養(yǎng)護(hù)施工材料;

(四)破壞、污染農(nóng)村公路路面或附屬設(shè)施;

(五)在路面或路肩上打場(chǎng)、曬糧;

(六)設(shè)置非公路標(biāo)志、標(biāo)牌、電桿、通信桿;

(七)擅自設(shè)置影響通行的公路障礙;

(八)毀壞樹(shù)木、標(biāo)志、交通安全設(shè)施;

(九)未經(jīng)批準(zhǔn)挖掘、損壞公路路面、路肩及構(gòu)造物。

(十)其他影響農(nóng)村公路安全暢通的行為。

第二十六條我市農(nóng)村公路建筑控制區(qū)為:縣道公路路面邊緣向外各1.5米為路肩,路肩外3米寬為邊溝,兩側(cè)邊溝外緣起不少于10米為公路建筑控制區(qū);鄉(xiāng)、村道路面邊緣向外各0.75米為路肩,路肩外3米寬為邊溝,兩側(cè)邊溝外緣起不少于5米為公路建筑控制區(qū)。各級(jí)交通主管部門(mén)、農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大宣傳力度,提高公路沿線群眾的愛(ài)路護(hù)路意識(shí)。

第二*條除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外,禁止在農(nóng)村公路建筑控制區(qū)內(nèi)新建建筑物和地面構(gòu)筑物。

第二十八條跨越、穿越、占用、挖掘農(nóng)村公路的,應(yīng)經(jīng)過(guò)縣級(jí)交通主管部門(mén)批準(zhǔn),并依照《公路法》、《安徽省公路路政管理?xiàng)l例》、《*市公路路政管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,予以恢復(fù)原狀或進(jìn)行賠(補(bǔ))償。

第二十九條對(duì)農(nóng)村公路或附屬設(shè)施造成損害的車(chē)輛或個(gè)人,必須立即停止損害行為,保護(hù)現(xiàn)場(chǎng),并向公路管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。公路管理機(jī)構(gòu)勘查現(xiàn)場(chǎng)后按照有關(guān)規(guī)定計(jì)算出損壞賠償費(fèi)用,由行為人予以賠償。

第三十條未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在農(nóng)村公路上進(jìn)行超限運(yùn)輸?shù)?,由公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行制止。由于超限運(yùn)輸對(duì)農(nóng)村公路造成損害的,由超限運(yùn)輸車(chē)輛進(jìn)行賠(補(bǔ))償。

第三十一條在農(nóng)村公路兩側(cè)建房的,必須經(jīng)過(guò)公路管理機(jī)構(gòu)測(cè)量,退至公路建筑控制區(qū)范圍以外,并做好相應(yīng)的排水設(shè)施,不得向公路路面或路肩排水。

第六章考核與獎(jiǎng)懲第三十二條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作的監(jiān)督檢查,督促有關(guān)單位依法履行農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理職責(zé)。

(一)市政府對(duì)于農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作開(kāi)展較好的縣區(qū)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于工作開(kāi)展不力、管理缺位、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量差的縣、區(qū),根據(jù)具體情況給予通報(bào)批評(píng)、限期整改、緩撥資金、停撥資金等處罰,情節(jié)嚴(yán)重的將追究行政責(zé)任。

(二)縣、區(qū)人民政府應(yīng)建立健全農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)制度,將農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作列入議事日程,納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的年度目標(biāo)考核。具體考核辦法由縣、區(qū)人民政府制定,報(bào)市交通主管部門(mén)備案。

第三十三條各級(jí)交通主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定,對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)進(jìn)行檢查考核評(píng)定。

篇5

[關(guān)鍵詞]環(huán)境審計(jì);環(huán)保意識(shí);審計(jì)主體;審計(jì)范圍;審計(jì)內(nèi)容

環(huán)境審計(jì)是環(huán)境保護(hù)的一種手段。它通過(guò)對(duì)社會(huì)各類組織或某一區(qū)域的環(huán)境狀況和環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)價(jià),從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的平衡。自20世紀(jì)80年代中期我國(guó)開(kāi)始環(huán)境審計(jì)的試點(diǎn)以來(lái),環(huán)境審計(jì)在監(jiān)督、評(píng)價(jià)政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境責(zé)任方面取得了一定的成效,有效地保護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡。但是,由于我國(guó)環(huán)境治理起步較晚,實(shí)務(wù)中環(huán)境審計(jì)的應(yīng)用范圍相當(dāng)有限,僅僅應(yīng)用于我國(guó)一些大的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的投資和大江大河的治理上。這就使得我國(guó)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展遲緩。因此,促進(jìn)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文將對(duì)目前我國(guó)環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀以及我國(guó)環(huán)境審計(jì)發(fā)展緩慢的原因進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)我國(guó)環(huán)境審計(jì)發(fā)展的一些建議。

一、我國(guó)環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀分析

為更好地了解我國(guó)環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀,筆者做了一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查的主要對(duì)象是政府審計(jì)部門(mén)的審計(jì)人員、企業(yè)的審計(jì)人員、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)人員和高校的審計(jì)學(xué)教師。本課題共發(fā)放30份問(wèn)卷,回收有效問(wèn)卷25份,回收率83.33%。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果,總的來(lái)說(shuō),當(dāng)前我國(guó)環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀是不容樂(lè)觀的,表現(xiàn)在:

(一)審計(jì)意識(shí)淡薄

從問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看,人們對(duì)環(huán)境審計(jì)的了解并不多。25份有效問(wèn)卷中,聲稱了解環(huán)境審計(jì)的只有10份,比例為40%從被調(diào)查人員從事的工作來(lái)看,主要集中在政府部門(mén)和高等院校。而企業(yè)的審計(jì)人員沒(méi)有一個(gè)人回答說(shuō)了解環(huán)境審計(jì),甚至有些人回答說(shuō)不知道還有環(huán)境審計(jì)這個(gè)名稱。由此可見(jiàn)。人們對(duì)環(huán)境審計(jì)的了解很少,更不用說(shuō)主動(dòng)進(jìn)行環(huán)境審計(jì)了。

(二)審計(jì)主體單一

從問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看,25份有效問(wèn)卷中,聲稱曾從事過(guò)環(huán)境審計(jì)的只有4份。包括2個(gè)政府審計(jì)人員和2個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)人員,占到16%,比例相當(dāng)?shù)停疫@2個(gè)從事過(guò)環(huán)境審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)人員不是以會(huì)計(jì)師事務(wù)所的名義去進(jìn)行環(huán)境審計(jì),而是作為外借的專家參與了某一個(gè)政府項(xiàng)目的環(huán)境審計(jì)工作。由此可見(jiàn),在我國(guó),從事環(huán)境審計(jì)的主體相當(dāng)單一,環(huán)境審計(jì)工作主要由政府審計(jì)來(lái)完成,內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和社會(huì)審計(jì)組織的參與程度較低。

(三)審計(jì)內(nèi)容狹窄

目前,我國(guó)環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容基本局限在兩個(gè)方面:1審查國(guó)家的環(huán)保政策、規(guī)章和制度的執(zhí)行情況。如審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司在“三河一湖”水污染防治資金審計(jì)調(diào)查報(bào)告中,重點(diǎn)反映了水污染防治規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、相關(guān)政策與措施落實(shí)和污染物排放總量控制制度執(zhí)行等情況。2對(duì)環(huán)保資金的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和合規(guī)性審計(jì),如1997年的三峽工程庫(kù)區(qū)移民資金審計(jì)、1998年的水利資金審計(jì)、生態(tài)林業(yè)建設(shè)資金審計(jì),這些審計(jì)基本上屬于財(cái)務(wù)收支審計(jì)的范疇。調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果也充分體現(xiàn)了這個(gè)特點(diǎn),4份回答從事過(guò)環(huán)境審計(jì)的問(wèn)卷中,從事的環(huán)境審計(jì)工作集中在環(huán)保資金的財(cái)務(wù)收支審計(jì)上。

(四)審計(jì)方法落后

所謂環(huán)境審計(jì)方法,就是環(huán)境審計(jì)人員檢查和分析環(huán)境審計(jì)對(duì)象,收集環(huán)境審計(jì)證據(jù),對(duì)照環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則,據(jù)以編寫(xiě)環(huán)境審計(jì)報(bào)告,作出環(huán)境審計(jì)結(jié)論,提出審計(jì)意見(jiàn)而采取的各種手段的總稱。環(huán)境審計(jì)方法與環(huán)境審計(jì)質(zhì)量密切相關(guān),是決定環(huán)境審計(jì)質(zhì)量的關(guān)鍵。除常規(guī)審計(jì)方法外,環(huán)境審計(jì)可以采取結(jié)果導(dǎo)向分析和問(wèn)題導(dǎo)向分析、定性分析與定量分析相結(jié)合、調(diào)查問(wèn)卷、詢問(wèn)座談、延伸跟蹤等審計(jì)方法。由于目前我國(guó)的環(huán)境審計(jì)主要是以環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金為主線,以財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ),檢查環(huán)境保護(hù)資金的籌集、使用及管理情況,主要運(yùn)用的還是一般財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)思路和審計(jì)方法,審計(jì)方法落后。從問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看,沒(méi)有1份調(diào)查問(wèn)卷聲稱用到其它方法比如環(huán)境效益審計(jì)方法的。

二、我國(guó)環(huán)境審計(jì)發(fā)展緩慢的原因分析

從上述問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果可以看出,我國(guó)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展是相當(dāng)緩慢的。究其原因,主要有以下幾個(gè)方面:

(一)人們的環(huán)保意識(shí)淡薄

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中一直存在著重生產(chǎn)、重利潤(rùn)、輕環(huán)保的現(xiàn)象,近幾年雖有所好轉(zhuǎn),但人們,包括一些政府部門(mén)的環(huán)保意識(shí)和環(huán)境意識(shí)仍然比較欠缺,許多企業(yè)對(duì)賴以存在的環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng),對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)缺乏深刻認(rèn)識(shí)。在這種背景下,人們對(duì)環(huán)境審計(jì)的重要性自然認(rèn)識(shí)不足。

(二)缺乏相應(yīng)素質(zhì)的環(huán)境審計(jì)人員

環(huán)境審計(jì)的技術(shù)性、專業(yè)性和綜合性很強(qiáng),涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程學(xué)、法學(xué)、數(shù)學(xué)、化學(xué)、醫(yī)學(xué)和環(huán)境學(xué)等多方面的知識(shí),其難度和廣度對(duì)當(dāng)前審計(jì)人員的素質(zhì)提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)目前絕大部分審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)是會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)法等學(xué)科,從事環(huán)境審計(jì)的人員多以財(cái)務(wù)工程審計(jì)知識(shí)見(jiàn)長(zhǎng),對(duì)環(huán)境管理的知識(shí)與專業(yè)技術(shù)了解甚少,缺乏與環(huán)境管理相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及必要的設(shè)備、技術(shù)和手段,這在很大程度上制約了環(huán)境審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)缺少相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任信息披露

審計(jì)需要證據(jù)。國(guó)際上很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將污染損失、資源價(jià)格等列入核算科目。還強(qiáng)制要求企業(yè)提供環(huán)境報(bào)告。而我國(guó)企業(yè)現(xiàn)有的會(huì)計(jì)報(bào)表除了披露經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)外,對(duì)生態(tài)效益、社會(huì)效益等指標(biāo)均未要求披露。原因在于:

1 企業(yè)對(duì)環(huán)境會(huì)計(jì)的確認(rèn)、計(jì)量不全面。傳統(tǒng)會(huì)計(jì)沒(méi)有將環(huán)境所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題納入會(huì)計(jì)研究范圍。例如,我們推行城市集中供熱,可以計(jì)算出供熱的成本費(fèi)用,但對(duì)由此帶來(lái)的環(huán)保效果從不進(jìn)行考核i我們處理城市垃圾、污水,可能只計(jì)算其耗費(fèi),從不計(jì)量其帶來(lái)的社會(huì)效益。

2我國(guó)環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露尚難真正實(shí)施。據(jù)調(diào)查。我國(guó)大多數(shù)企業(yè)對(duì)環(huán)境支出已劃分為資本性支出和投資性支出,但沒(méi)有或有負(fù)債的計(jì)量,在損益性列支的項(xiàng)目中又多歸入管理費(fèi)用。這樣做就把費(fèi)用化的支出淹沒(méi)在了一般費(fèi)用之中,無(wú)法體現(xiàn)企業(yè)環(huán)境管理的績(jī)效和水平,而且現(xiàn)行企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中沒(méi)有必須向社會(huì)披露有關(guān)環(huán)境信息的規(guī)定,更沒(méi)有對(duì)環(huán)境信息記錄計(jì)量的具體標(biāo)準(zhǔn)。這使得經(jīng)濟(jì)組織都有可能為了自身的局部利益而隱瞞應(yīng)當(dāng)向外界披露的會(huì)計(jì)信息。

(四)審計(jì)依據(jù)不足

缺乏環(huán)境審計(jì)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)也是環(huán)境審計(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。盡管我國(guó)現(xiàn)已頒布了6部環(huán)境保護(hù)法律,13部與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法律以及395項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),基

本形成了審計(jì)及環(huán)境法律法規(guī)監(jiān)督體系,為環(huán)境審計(jì)提供了一定的參考依據(jù),但與發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)已制定的環(huán)保法律、法規(guī)相比,還相差懸殊。而且在具體實(shí)施過(guò)程中,仍有一部分是空白,審計(jì)人員缺乏具體實(shí)施的指導(dǎo),也缺乏環(huán)境審計(jì)的具體實(shí)施辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),客觀上給審計(jì)人員的工作造成了一定的困難。

三、促進(jìn)我國(guó)環(huán)境審計(jì)發(fā)展的建議

環(huán)境審計(jì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)環(huán)境審計(jì)。因此,應(yīng)加快環(huán)境審計(jì)的建設(shè),以促進(jìn)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)加強(qiáng)宣傳,提高人們對(duì)環(huán)境審計(jì)的認(rèn)識(shí)

發(fā)展環(huán)境審計(jì),首先要提高人們對(duì)環(huán)境審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)。政府應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)各界做好環(huán)境保護(hù)的宣傳與教育,提高全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境危機(jī)感。利用社會(huì)輿論的力量,推動(dòng)和促進(jìn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中注重環(huán)境保護(hù),使企業(yè)在政府倡導(dǎo)、公眾參與和市場(chǎng)壓力的氛圍中,意識(shí)到建立良好的環(huán)境審計(jì)管理體制、自覺(jué)開(kāi)展環(huán)境會(huì)計(jì)和環(huán)境審計(jì)對(duì)于企業(yè)樹(shù)立良好的社會(huì)形象,進(jìn)而產(chǎn)生巨大利潤(rùn)的重要性,從而使審計(jì)適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作和我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的需要。

(二)加大對(duì)專業(yè)環(huán)境審計(jì)人員的培養(yǎng),提高審計(jì)人員的素質(zhì)

針對(duì)我國(guó)環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)實(shí),必須加大對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)力度。1重視對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員進(jìn)行環(huán)境學(xué)及相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn),鼓勵(lì)他們?nèi)〉米?cè)環(huán)境審計(jì)師(CPEA)資格。2引進(jìn)熟悉環(huán)保知識(shí)、環(huán)保技術(shù)、工程學(xué)等相關(guān)專業(yè)的人才,充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍,建立起一支結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高素質(zhì)的環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍。3審計(jì)部門(mén)可以建立專家儲(chǔ)備制度,建立與專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)部門(mén)的工作聯(lián)系機(jī)制。聘請(qǐng)環(huán)境工程技術(shù)專家、律師等加入環(huán)境審計(jì)工作,利用他們的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和知識(shí)優(yōu)勢(shì),提高環(huán)境審計(jì)的效率、效果和權(quán)威性。

(三)加強(qiáng)環(huán)境效益審計(jì),擴(kuò)展環(huán)境審計(jì)的范圍

在國(guó)際上,環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)是績(jī)效審計(jì),重點(diǎn)關(guān)注生物多樣性的減少、氣候變化、對(duì)自然資源的過(guò)量開(kāi)發(fā)、對(duì)健康的威脅、對(duì)外部安全的威脅、物理環(huán)境的退化等問(wèn)題。而我國(guó)近幾年開(kāi)展的環(huán)境審計(jì)總體屬于財(cái)務(wù)收支審計(jì)。因此,要跟上國(guó)際發(fā)展,必須在審計(jì)類型上從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)拓展。

(四)發(fā)展社會(huì)環(huán)境審計(jì)和內(nèi)部環(huán)境審計(jì),擴(kuò)大環(huán)境審計(jì)主體

企業(yè)是環(huán)保的主體,企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響較大,企業(yè)是否遵守環(huán)境法律法規(guī)制度、影響的程度有多深、危害有多大,需要社會(huì)環(huán)境審計(jì)和內(nèi)部環(huán)境審計(jì)來(lái)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證。社會(huì)環(huán)境審計(jì)結(jié)果體現(xiàn)的不僅是量化了的經(jīng)濟(jì)概念,更能反映出由此產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效益和環(huán)境負(fù)效益。內(nèi)部環(huán)境審計(jì)不僅能及時(shí)消除企業(yè)的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn),而且能促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn),增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。從我國(guó)環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀來(lái)看,政府審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不可能非常龐大,人員數(shù)量的擴(kuò)展受到阻礙,因而所能承擔(dān)的環(huán)境審計(jì)任務(wù)有限。而企業(yè)內(nèi)部審計(jì)和民間審計(jì)的人員具有力量強(qiáng)大、獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)勝任能力高、適應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì),能夠在環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

(五)加快實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì),提高環(huán)境信息披露

提高環(huán)境信息披露必須加快實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì),盡快建立起有關(guān)環(huán)境污染的會(huì)計(jì)記錄、計(jì)量、計(jì)價(jià)、成本費(fèi)用、報(bào)告等一系列要素的統(tǒng)一環(huán)境會(huì)計(jì)制度。但建立環(huán)境會(huì)計(jì)不是一蹴而就的,目前可以采取過(guò)渡性措施,即通過(guò)修訂《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》,增加報(bào)告環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容。具體可包括兩方面:1對(duì)可以用貨幣來(lái)計(jì)量的環(huán)境事項(xiàng),規(guī)定在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中加以披露,如企業(yè)治理環(huán)境污染的費(fèi)用等等。2對(duì)那些難以量化的環(huán)境事項(xiàng)和企業(yè)的環(huán)境效益,可通過(guò)“環(huán)境報(bào)告”予以揭示。如企業(yè)自身制定的環(huán)境管理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、政策及本年度規(guī)劃;企業(yè)在環(huán)境治理、減少污染和排放、實(shí)行清潔生產(chǎn)等方面的努力和行動(dòng);企業(yè)對(duì)其員工的環(huán)境教育和培訓(xùn);企業(yè)產(chǎn)品環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證情況;企業(yè)對(duì)社會(huì)環(huán)境項(xiàng)目的資助以及企業(yè)舉辦的環(huán)?;顒?dòng);目前企業(yè)的環(huán)保支出對(duì)未來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和企業(yè)社會(huì)形象的影響等等。