導(dǎo)語：如何才能寫好一篇市區(qū)財政體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、體制運(yùn)行基本情況

實(shí)行分稅制度改革后，市級對區(qū)級財政制定的政策為：核定區(qū)級收支，暫借給區(qū)級一部分稅源，在此基礎(chǔ)上確定區(qū)對市屬于定補(bǔ)區(qū)（或上解區(qū)），暫借稅源在以后的年度里按照比例市級要逐年收回。

二、體制運(yùn)行中取得的成效

(一）分稅制改革促進(jìn)了各級政府理財觀念的轉(zhuǎn)變，形成了各級政府共同支持企業(yè)發(fā)展的合力，。老的財政體制下，各級政府只關(guān)心本級財源企業(yè)的發(fā)展，在支持企業(yè)時要先看是不是本級企業(yè)。而新的財政體制下，市、區(qū)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利，樹立了“不求所有、但求所在”的理財觀念，全力為轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)服務(wù)，在中小企業(yè)擔(dān)保、小煤礦改造資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用等資金的使用上，對任何類型的企業(yè)都能夠支持，形成了市區(qū)利益共同體。

（二）建立了財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制。市區(qū)實(shí)行分稅制后，極大的調(diào)動了區(qū)級政府征收的積極性，財政收入呈穩(wěn)步上升的趨勢，從近幾年的一般預(yù)算收入對比可以看出，200*年一般預(yù)算收入只完成n萬元，200*年一般預(yù)算收入完成n萬元，比200*年增長n萬元，年均增長n%，財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制初步建立。

（三）財政實(shí)力增強(qiáng)，財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，為國民經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財力保障。

1、200*年一般預(yù)算支出只完成n萬元，200*年一般預(yù)算支出完成n萬元，比200*年增長n萬元，年均增長n%。

2、財政對農(nóng)業(yè)、科技、教育和社會保障支出的投入年均遞增n%，200*年總計達(dá)到n萬元，保證了教師工資的發(fā)放和社會保障等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

3、重點(diǎn)支出得到保證。

(1)市區(qū)自實(shí)行分稅制后，我區(qū)對城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大，僅200*年，用于城區(qū)道路建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建、中小學(xué)危房改造等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金總額就達(dá)到3000萬元。

(2)人員支出增加，在200*年調(diào)整津貼工作中，我區(qū)克服了財政供養(yǎng)人口多的實(shí)際困難，及時兌現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)規(guī)范津貼的增資部分，金額達(dá)到n萬元。

三、體制運(yùn)行中存在的問題

在充分肯定分稅制改革成績的同時，也應(yīng)清醒地看到，現(xiàn)行的財政體制改革僅僅是朝著理順政府間財政體制關(guān)系的方向邁出了一大步，由于受制于上級政策的限制和自身財政困難的影響，市區(qū)分稅制財政體制還有很多不完善和不規(guī)范的地方，突出表現(xiàn)在：

（一）事權(quán)和財權(quán)劃分不明確。

區(qū)級政府財權(quán)的確定必須以其事權(quán)為基礎(chǔ)。但是，目前我區(qū)政府的財權(quán)往往與其所承擔(dān)的事權(quán)并不完全配套，影響了區(qū)級政府積極性的充分發(fā)揮。其次是由于目前我國正處于改革時期，各項(xiàng)事業(yè)管理體制、勞動人事制度、社會保障制度以及政府機(jī)構(gòu)等都經(jīng)常發(fā)生調(diào)整變動，引起區(qū)級政府結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導(dǎo)致其與財權(quán)不配套。

（二）收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范。

1、市區(qū)實(shí)行分稅制后，市財政雖然暫借給區(qū)級政府一部分稅源，但這些稅源自200*年后，就每年都要由市財政按比例扣回，使區(qū)級財政收入每年都要短收一部分。

2、實(shí)行分稅制后，市級財政與區(qū)級財政之間的收支范圍發(fā)生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，市里將轄區(qū)內(nèi)的n戶納稅大企業(yè)的稅源上劃，作為市本級的固定稅源，只留給區(qū)級政府一些納稅小企業(yè)及零星稅種，導(dǎo)致區(qū)級財政沒有足夠的稅源去征收。

3、納稅屬地劃分不清，使區(qū)級財政收入減少一部分。我區(qū)內(nèi)的一些納稅重點(diǎn)企業(yè)，稅務(wù)登記在××區(qū)，但由于其總公司在其他區(qū)縣，稅收征繳卻不在××區(qū)，例如××廠的生產(chǎn)銷售都在××區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但是其總部××公司設(shè)立在××區(qū)，其稅收征繳由××區(qū)負(fù)責(zé)征收，使我區(qū)收入減少。

（三)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助過低。

1、轉(zhuǎn)移支付的力度不大且不穩(wěn)定。由于我區(qū)收入總量小，區(qū)級每年新增的稅收收入有限，用于彌補(bǔ)自身增支都非常困難，可用于補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力微乎其微，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付只能依靠上級，但是轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)撥款比重偏大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小且數(shù)額不確定，影響了下級預(yù)算的統(tǒng)籌安排及重點(diǎn)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。

2、對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助低。近年來，區(qū)級對農(nóng)村的文化、教育、醫(yī)療等方面的投入不斷加大，但是市里對我區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助基數(shù)，是在200*年的基礎(chǔ)上確定的，市本級對區(qū)級的轉(zhuǎn)移支付金額，已不能滿足我區(qū)農(nóng)村社會發(fā)展的需要，尤其是在農(nóng)村中小學(xué)取暖、五保戶、獨(dú)生子女費(fèi)方面的補(bǔ)助金額低。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。

我區(qū)財政收入和財力增長趨緩、財政困難的原因主要是我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，經(jīng)濟(jì)總量小、基礎(chǔ)薄弱，財政缺乏非煤企業(yè)支柱財源，對煤炭、焦化、電力等企業(yè)的依賴性比較強(qiáng)，我區(qū)的財政收入中有n%靠上述企業(yè)征收，而這些企業(yè)受國家宏觀政策和市場因素的影響又比較大，抵御風(fēng)險能力小，如果煤炭市場疲軟，會對我區(qū)的財政收入造成很大影響，將使我區(qū)財政收入減收一半以上。

(五)剛性支出大。

我區(qū)財政供養(yǎng)人口多，人員支出大。200*年在調(diào)整津貼工作中，我們克服困難，及時兌現(xiàn)了津貼的增資部分，但是市本級對我區(qū)的補(bǔ)助金額僅為n萬元，其余的要由區(qū)級承擔(dān)。七煤集團(tuán)在轄區(qū)內(nèi)下放教師的接收，200*年“兩高”工作的驗(yàn)收，在很大程度上使我區(qū)財政出現(xiàn)缺口，具初步測算需要n萬元。

四、解決問題的建議和方法

完善財政體制的目的就是要充分發(fā)揮財政體制杠桿作用，建立促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的激勵機(jī)制，充分調(diào)動區(qū)級政府增收節(jié)支的積極性，努力提高基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障水平，通過財政體制創(chuàng)新促進(jìn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按照要求，我市分稅制要從以下幾個方面進(jìn)行不斷完善和創(chuàng)新。

(一)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。

區(qū)級政府承擔(dān)的事權(quán)結(jié)構(gòu)不僅決定了它所需要的財政收入的數(shù)量，而且還決定著它所需要掌握的財政收入的具體形式。其原因在于，財政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。區(qū)級政府履行自己的職能既需要相應(yīng)的資金，又需要運(yùn)用稅收等財政收入形式對社會經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施調(diào)控。所以，根據(jù)“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則，在確定區(qū)級財政和管理體制，劃分市區(qū)兩級政府的財政收支范圍時，不僅要考慮區(qū)級政府所承擔(dān)的多少，而且要考慮其事權(quán)的結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能合理調(diào)整市與區(qū)財政分配關(guān)系，在調(diào)動區(qū)級發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增收節(jié)支積極性的同時，使區(qū)級政府有權(quán)支配其自身的財權(quán)和財力，保障其職能的順利實(shí)現(xiàn)。

(二)加大轉(zhuǎn)移支付力度。

逐步建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。市區(qū)實(shí)行分稅制后，區(qū)級政府的事務(wù)增多，財政支出也呈逐年上升趨勢。我區(qū)與××區(qū)、××區(qū)相比，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，稅源征收少，地區(qū)間財政收入不平衡，屬于“吃飯”型財政，難以開展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，致使區(qū)級相應(yīng)匹配的資金也增加，使我區(qū)財力難以應(yīng)對，需要在完善轉(zhuǎn)移支付中加以解決，要通過加大轉(zhuǎn)移支付逐級實(shí)行財政均等化分配，縮小與其他區(qū)之間的貧富差距，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。

(三)加強(qiáng)財源建設(shè)。

在市區(qū)實(shí)行分稅制財政體制框架下，區(qū)級更要注意財源建設(shè)工作。一要堅持把發(fā)展作為財政工作的第一要務(wù)，克服把公共財政建設(shè)與支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來的觀念，堅持“生財有，道、聚財有度、用財有效”的方針，學(xué)會運(yùn)用財稅杠桿為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的環(huán)境，在促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，壯大財政實(shí)力。二是要不斷鞏固提高現(xiàn)有支柱財源，發(fā)掘和培植后續(xù)財源。要加大招商引資力度，大力發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的培植力度，充分運(yùn)用財政有限的資金，積極支持個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是要嚴(yán)格依法納稅，加強(qiáng)征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財政收入的穩(wěn)定增長，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，增強(qiáng)區(qū)級財政實(shí)力，推動財源建設(shè)。四是要牢固樹立經(jīng)濟(jì)財政觀，遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，從根本上解決稅收增長的快與慢、多與少、供與求的問題，促進(jìn)財政與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、對下一個體制改革的建議

無論采用什么類型的財政管理體制，在劃分收支范圍時，首先應(yīng)根據(jù)區(qū)級政權(quán)的事權(quán)結(jié)構(gòu)劃定其財政支出范圍，核定出這些支出項(xiàng)目所需的資金數(shù)額，然后再從財政收入中確定相應(yīng)的項(xiàng)目及其數(shù)額，作為區(qū)級財政的收入范圍。所以我們認(rèn)為，在下一個體制中，應(yīng)該做到以下

（一）按屬地關(guān)系劃分稅源。

1、新的分稅制財政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學(xué)劃定稅源，在財力分配上既要保證區(qū)級自我發(fā)展的空間，又要有一定的發(fā)展緊迫感，要保證區(qū)政府具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，要將區(qū)域內(nèi)的非國有企業(yè)，作為區(qū)級財政收入的固定稅源，要在市級暫借稅源到期后，歸區(qū)級征收。

2、近年來，我區(qū)加大了招商引資的工作力度，一些重點(diǎn)企業(yè)相繼投產(chǎn)使用，按照市區(qū)分稅制的文件精神，新上招商引資企業(yè)的稅收全部歸區(qū)級所有。但是，市里政策調(diào)整，將稅收超過n萬元的企業(yè)，收入重新核定，市本級與區(qū)級5：5分成，使我區(qū)稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區(qū)內(nèi)新上的招商引資企業(yè)的稅收，無論金額多少，都要?dú)w區(qū)級所有。

（二）合理劃定支出。

由于我區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施差，財政供養(yǎng)人口多，區(qū)級財政收入少。所以我們希望，市財政在今后的工作中，要充分考慮到我區(qū)剛性支出不斷增加，財政面臨很大壓力的基礎(chǔ)上，給予區(qū)級政府財力方面的支持，尤其是對我區(qū)四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證區(qū)鄉(xiāng)兩級政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

篇2

1.19*-19*年的財政體制改革。19*年，國家對財政管理體制進(jìn)行了重大改革，開始實(shí)行“劃分收支、分級包干”也即“分灶吃飯”的財政管理體制。我市適應(yīng)這一體制改革要求，當(dāng)時的襄陽地區(qū)對縣市也作出了三項(xiàng)適應(yīng)性調(diào)整。

2、19*-19*年市帶縣財政體制。19*年起，*作為全省唯一實(shí)行市帶縣行政領(lǐng)導(dǎo)體制的中等城市，市對所屬各縣市區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干、定額上交或是定額補(bǔ)貼，收入超基數(shù)按比例分成”的財政管理體制。

3、19*年分稅制財政體制。根據(jù)分稅制改革，對我市原有體制引起的分配關(guān)系上的變化，從市到縣市、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都依據(jù)不同情況逐步實(shí)行與中央分稅制相適當(dāng)?shù)呢斦芾眢w制。

4、20*年的省管縣財政體制。為配合省管縣財政體制的順利實(shí)施，一是按照方案，搞好市、縣對賬、有關(guān)債務(wù)交接工作；二是在完成好省委托市財政有關(guān)管理工作，積極推進(jìn)“鄉(xiāng)財縣管”財政體制改革工作；三是重點(diǎn)理順市區(qū)財政體制。

二、大力支持地方財源建設(shè)

1、補(bǔ)貼縣財源建設(shè)。19*年，我市積極爭取，促使?？怠⒐瘸莾煽h加入全省首批6個“摘帽”縣財源建設(shè)試點(diǎn)至1987年，兩縣如期摘掉補(bǔ)貼“帽子”。

2、自給縣財源建設(shè)。19*年，促使南漳、谷城兩個縣加入全省三年財政收入過5000萬元縣(市)財源建設(shè)行列。

3、億元縣(市)財源建設(shè)。為配合19*年省政府批轉(zhuǎn)省財政廳關(guān)于支持部分縣市到19*年財政收入分別過億元、*00萬元和6000萬元的“億元縣(市)”財源建設(shè)活動，其中我市棗陽過億元、老河口過*00萬元。市財政從體制、資金、工作等方面給予大力支持，從而使億元縣市建設(shè)在當(dāng)時取得了明顯成效。

4、省轄市財源建設(shè)。19*年，我市緊緊抓住省轄市財源建設(shè)這一機(jī)遇，當(dāng)年從省財政借回周轉(zhuǎn)金1300萬元，19*年借回1200萬元，重點(diǎn)支持了原襄棉廠、宏偉廠、化纖廠等一批骨干企業(yè)更新改造和產(chǎn)業(yè)升級換代，為計劃經(jīng)濟(jì)時期的*發(fā)展注入了新的活力。

5、分稅制后的財源建設(shè)。如在支持新型工業(yè)化上，大力支持國企改革，為轉(zhuǎn)制企業(yè)原有職工買斷身份、促其轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、重新就業(yè)；不斷加大科技三項(xiàng)費(fèi)用的投入，著力引導(dǎo)、支持企業(yè)引進(jìn)和運(yùn)用新科技、新裝備；在農(nóng)村財源建設(shè)上，大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目建設(shè)。

三、社會事業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

1、教育事業(yè)發(fā)展迅猛。農(nóng)村九年義務(wù)教育從2006年起已實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”。城郊農(nóng)村中小學(xué)從去年開始實(shí)行“兩免一補(bǔ)”義務(wù)教育。在支持中等職業(yè)教育、大專教育上實(shí)現(xiàn)了大跨越。

2、科學(xué)文體事業(yè)繁榮。從預(yù)算上統(tǒng)籌安排，確保重點(diǎn)需要，加快了科學(xué)普及、文化和體育事業(yè)的健康發(fā)展。大力支持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)適應(yīng)社會變革需要，對文藝創(chuàng)作、文化體制改革、劇院等文藝場館的維護(hù)與管理從政策、資金上給予支持。

3、衛(wèi)生保健事業(yè)興旺。全市財政部門在支持村級衛(wèi)生室建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建設(shè)、以及市區(qū)或縣城中心醫(yī)院、中醫(yī)院建設(shè)等方面積極爭取上級投入、不斷加大本級財政投入，同時爭取世行或外國政府貸款投入，使全市各級衛(wèi)生院、各類醫(yī)院硬件建設(shè)不斷上新臺階。

4、社會保障覆蓋城鄉(xiāng)。全市財政部門積極配合有關(guān)部門，按照先行試點(diǎn)、積極推進(jìn)、制定政策、規(guī)范管理的原則，使全市社會保障體系由改革開放初期僅限于機(jī)關(guān)事業(yè)和國有職工向全體市民延伸，由改革開放初期僅在城鄉(xiāng)實(shí)行向廣大農(nóng)村逐步拓展。

5、城市基礎(chǔ)設(shè)施完備。全市財政部門在大力支持城市和縣城以及小集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，運(yùn)用財政政策、資金投入等形式，全市城市面貌、規(guī)模等都發(fā)生了翻天覆地的變化。

四、不斷優(yōu)化財政監(jiān)督管理

1、綜合財政預(yù)算管理。從19*年開始探索實(shí)施以統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財力為主要特征的綜合財政預(yù)算管理改革與實(shí)踐。到1996年基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外資金管理的“三個還權(quán)”；從1998年開始，按照上級要求，全市又開始進(jìn)行了預(yù)算外資金“收支兩條線”管理。

篇3

【關(guān)鍵詞】財政管理體制 省直管縣 財政分權(quán)

一、“省直管縣”財政體制的簡單理論分析

有關(guān)省管縣財政體制問題實(shí)質(zhì)上是一個不同級次政府如何有效提供層次各異的公共產(chǎn)品問題，也是一個地方財政體制中最優(yōu)規(guī)模的確定問題。

由于市場在提供公共產(chǎn)品方面會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，所以政府就成為各種公共產(chǎn)品的主要提供者。理查德·A·馬斯格雷夫又指出受益歸宿的空間范圍是公共物品的關(guān)鍵特征，某些公共物品的受益范圍是全國性的，而另一些則是有地理上限制的。奧茨的分權(quán)理論主張最優(yōu)的政府規(guī)模應(yīng)與其提供的公共產(chǎn)品的空間覆蓋范圍一致，但這不意味著政府的級次越多，政府提供公共產(chǎn)品就越有效率，而是應(yīng)根據(jù)一級政府能提供公共產(chǎn)品的范圍來確定政府的層次結(jié)構(gòu)，制定合理的財政體制及相應(yīng)的政府間分配關(guān)系。根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)來看，目前我國地方政府存在的主要問題就是由現(xiàn)行政府層次構(gòu)造與現(xiàn)行分稅制財政體制不協(xié)調(diào)、各級財政分配關(guān)系不規(guī)范等引起的，應(yīng)該減少政府層級和財政層級。通過“省直管縣”來實(shí)現(xiàn)由五級財政到三級財政的轉(zhuǎn)變。

二、“省直管縣”財政體制的實(shí)踐

盡管80年代實(shí)行的“市管縣”體制在某些方面發(fā)揮了積極作用，但在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新階段后，這種體制的諸多弊病開始逐漸暴露?！笆泄芸h”體制存在的一個很大問題就是，地市級政府掌握了大量經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，縣級政府自過小，縣成為了地級市的附屬單位。地級市往往通過政治優(yōu)勢和行政權(quán)力參與資源爭奪，并且將財權(quán)上移、事權(quán)下移，政府間財力差距日益擴(kuò)大，增加了縣級政府的負(fù)擔(dān)，抑制了縣的發(fā)展。

通過近些年“省直管縣”體制的推行，我們可以看到一些明顯的成效。增強(qiáng)了省級財政對縣級財政的調(diào)控能力，調(diào)動了縣級發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；改變了市級財政的理財思路，使市級財政由依靠集中縣級力量轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^自身發(fā)展帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解了縣級財政困難；減少了地方財政管理層級，提高了辦事效率，降低了財政管理的交易成本。

盡管現(xiàn)在的“省直管縣”取得了以上的這些成效，不過現(xiàn)實(shí)中還存在著一些問題?？v向來看，“省直管縣”使省財政管理的輻射面變大，管理難度加大，省級財政的事權(quán)責(zé)任增加了，但財力目前沒能相應(yīng)增加；橫向來看，市級財政的積極性受到影響，其財力下降的同時事權(quán)沒有明顯減少，市縣間互相協(xié)調(diào)存在問題。總體來說就是，“省直管縣”后行政管理體制和財政管理體制一致性出現(xiàn)問題，省市縣之間的支出責(zé)任沒能根據(jù)事權(quán)與財權(quán)、事權(quán)與財力相匹配的原則及時進(jìn)行調(diào)整。

三、如何進(jìn)一步完善“省直管縣”財政管理體制

“省直管縣”并不是一個簡單的財政隸屬關(guān)系上的調(diào)整，而是一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們逐步的完善，在探索中解決體制改革過程中出現(xiàn)的問題。

對于我國這樣一個地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平千差萬別的大國來說，省以下財政體制的改革應(yīng)該充分依據(jù)各個省的自身特點(diǎn)，分階段、有方向、因地制宜地推進(jìn)“省直管縣”的改革。在進(jìn)一步完善中應(yīng)該逐步理清以下相關(guān)問題。

首先，理清省、市、省管的縣的事權(quán)與支出責(zé)任。通過對事權(quán)的逐一列舉，具體劃分省、市、省直管的縣各自的專有事權(quán)，以及省、市、省直管的縣的共有事權(quán)。然后依據(jù)事權(quán)的劃分結(jié)果，確定省、市、省直管的縣各自的支出責(zé)任，明確各自的財政負(fù)擔(dān)范圍。

其次，理清省、市、省管的縣的財政收入劃分。依據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，對稅收收入、收費(fèi)收入及債務(wù)收入進(jìn)行劃分。

最后，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度。通過建立規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，來彌補(bǔ)不同層級政府間收支缺口，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

四、“省直管縣”財政管理體制的成功案例——浙江模式

浙江省是我國“省直管縣”財政管理體制的開拓者，但這一體制卻并不是浙江省的原創(chuàng)，我國建國初期就實(shí)行這種財政體制。隨著我國行政體制在八十年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政逐漸被“市管縣”取代，但浙江保留了“省管縣”財政體制。

浙江省保留“省管縣”的財政體制是從其自身實(shí)際出發(fā)的。浙江省小縣少，陸地面積10.18萬平方公里，其中80%集中于省會杭州200公里范圍，各縣、市間距離近。同時，改革開放10多年，縣域經(jīng)濟(jì)已頗為強(qiáng)大，形成了獨(dú)具特色的“塊狀經(jīng)濟(jì)”。1993年，30多個發(fā)達(dá)縣(市)的財政收入已占全省財政收入總量的70%。在這樣的基礎(chǔ)上，浙江省堅持把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為振興經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在實(shí)行撤地建市的同時，仍堅持省直管縣的財政體制，并持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，逐步形成了省級政府地方治理結(jié)構(gòu)方面的“浙江模式”。

篇4

一、改革推進(jìn)情況

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化方案。成立了以市長為組長，常務(wù)副市長為副組長，其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門主要負(fù)責(zé)人參與的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)督促落實(shí)相關(guān)改革，確保改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。深入學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛征求試點(diǎn)鎮(zhèn)和相關(guān)職能部門意見，科學(xué)制定改革方案。（二）下放縣級管理權(quán)限。根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)際需要，經(jīng)充分溝通，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、社會治安、民生保障7個方面，從登封市“五單一網(wǎng)”制度改革行政權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)和行政審批清單事項(xiàng)中，選擇327項(xiàng)縣級管理權(quán)限事項(xiàng)作為擬下放權(quán)限，涉及國土、規(guī)劃、環(huán)保等28個部門。按照行業(yè)分：產(chǎn)業(yè)發(fā)展44項(xiàng)，規(guī)劃建設(shè)161項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)32項(xiàng)，安全生產(chǎn)37項(xiàng)，市場監(jiān)管23項(xiàng)，社會治安2項(xiàng)，民生保障28項(xiàng)。按照權(quán)限類型分：行政許可44項(xiàng)，行政處罰245項(xiàng)，行政強(qiáng)制7項(xiàng)，行政確認(rèn)9項(xiàng)，行政征收6項(xiàng)，行政檢查3項(xiàng)，其他行政權(quán)力6項(xiàng)，基本公共服務(wù)7項(xiàng)。（三）優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制配置。結(jié)合試點(diǎn)鎮(zhèn)自身特色對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及下屬事業(yè)單位進(jìn)行整合，設(shè)置黨政辦公室、社會治安綜合治理辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、組織人事和社會保障局、規(guī)劃建設(shè)管理局、綜合執(zhí)法局、社會事業(yè)局、文化旅游局、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)局、便民服務(wù)中心。在編制總額內(nèi)，調(diào)劑增加試點(diǎn)鎮(zhèn)內(nèi)園區(qū)管委會的編制，補(bǔ)充急需的管理專業(yè)人才，由試點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用。將試點(diǎn)鎮(zhèn)原有和承接的各類行政審批及公共服務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)一入駐鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，實(shí)行一站式服務(wù)。整合試點(diǎn)鎮(zhèn)原有和承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)，由綜合執(zhí)法局實(shí)行綜合行政執(zhí)法，堅持行政執(zhí)法重心下移，整合、充實(shí)基層一線執(zhí)法力量，充分發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，切實(shí)為試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。（四）理順試點(diǎn)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)關(guān)系。強(qiáng)化對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為“登封市伊伊鎮(zhèn)伊伊分局”，其承擔(dān)的行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一入駐鎮(zhèn)便民服務(wù)中心。對派駐到試點(diǎn)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)工作接受主管部門指導(dǎo)，并接受試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，日常工作以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主。派駐機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)采取主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任或直接配備為副科級的方式配置。派駐機(jī)構(gòu)工作人員的調(diào)動、任免事項(xiàng)按照干部管理權(quán)限進(jìn)行管理，科級干部由組織部門負(fù)責(zé)，事先征得試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委的同意，其他人員由主管單位或相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，事先書面征得試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委的同意。試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委、政府的意見作為主管部門對派駐機(jī)構(gòu)工作考評、考核和干部任用的重要依據(jù)。（五）實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)目標(biāo)考核。圍繞建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府、推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的改革目標(biāo)，就部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放后機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，職責(zé)關(guān)系是否順暢，職能配置是否優(yōu)化，行政環(huán)節(jié)是否減少，工作流程是否優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、社會管理和公共服務(wù)能力是否提高等行政體制和運(yùn)行機(jī)制問題，對試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行跟蹤式目標(biāo)考核，加強(qiáng)目標(biāo)動態(tài)考核評估，確保改革落到實(shí)處。

二、存在的問題

（一）財政壓力巨大。近年來，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行壓力增大，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)效益下滑，財政收支矛盾突出。此外，隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，需要大量財政投入，但是在現(xiàn)行財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入大部分要上繳分成，試點(diǎn)鎮(zhèn)可支配的財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、民生事業(yè)投入的需要。（二）人員編制不足。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理日趨嚴(yán)格，行政事業(yè)編制控制在80名左右，人員得不到及時補(bǔ)充，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，因此迫切需要增加人員編制來滿足不斷增加的職能需要，隨著部分縣級管理權(quán)限的下放，人員編制缺口的問題也日益嚴(yán)峻。（三）配套改革不到位。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個系統(tǒng)工程，需要一系列的改革相配套，但目前與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革相關(guān)的配套改革，如公共財政改革、人事制度改革等進(jìn)程不快，沒有及時跟進(jìn)。（四）用地指標(biāo)瓶頸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的培育，需要有一定數(shù)量的土地支持，但目前在土地指標(biāo)使用上仍以縣為單位進(jìn)行規(guī)劃，且按一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)對待試點(diǎn)鎮(zhèn)，沒有明確其具體份額。

三、意見和建議

篇5

地級市挑戰(zhàn)

在新一輪“省直管縣”改革浪潮中，地級市無疑屬于“弱勢群體”，它的利益在總體上是流失的，特別是那些自身實(shí)力不強(qiáng)的地級市。不僅如此，在縣和縣級市獲取利益的同時，地級市卻不得不為過去的地改市和城市化買單，這可能使得一些地級市從此一蹶不振。

1行政管理層次頻繁的變動不僅消耗行政資源，也影響了部分官員的工作積極性。在全國最后一批撤地設(shè)市剛剛落幕5至6年的時間（到2003年底，全國除港澳臺外31個省、區(qū)、市都實(shí)行了“市管縣”體制），“省直管縣”又推出了。對于剛剛撤地建市的官員而言，他們?yōu)榻ㄊ忻α藬?shù)年，在工作業(yè)績尚未得到認(rèn)可之際，現(xiàn)在又要為“省直管縣”后的遺留問題忙碌數(shù)年。

2對地級市遺留問題的處理將會面臨諸多困難。成立地級市以后，相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、市政設(shè)施、文化醫(yī)療體育事業(yè)都擴(kuò)大了規(guī)模。原來按地級市規(guī)模設(shè)立的高等學(xué)府、圖書館、體育場、醫(yī)院、劇院、博物館、交通樞紐等公共設(shè)施和人員怎么辦？按照地級市管理權(quán)限設(shè)立的人大、政協(xié)、黨委、政府、法院和人員怎么安置？失去了服務(wù)對象，相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員必然要被精簡，由此產(chǎn)生的財政問題如何解決，人員如何安置？在城市化的浪潮中，不少地級市為“經(jīng)營城市”、“打造城市品牌”甚至打造“國際化的大都市”大量建設(shè)，大量舉債，現(xiàn)在是否由地級市一家買單？有不少地級市從全局戰(zhàn)略出發(fā)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，把一些利稅大戶搬遷、安排在下屬縣市，“省直管縣”后這些企業(yè)能否得到補(bǔ)償？隨著地級市遺留問題的增多，地級市面臨的困難也會增多。

3過渡期政策不明朗導(dǎo)致市縣關(guān)系緊張。地級市和縣（市）很可能會在相互觀望當(dāng)中消耗實(shí)力，或在消極等待中喪失時機(jī)，出現(xiàn)過渡期癥候。

4職能轉(zhuǎn)變的問題很可能被邊緣化。政府改革的根本問題是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和人民群眾的需求，搞好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理，后二者是縣（市）政府的主要職責(zé)。政府職能規(guī)定了行政活動的基本方向，在政府轉(zhuǎn)型過程中，職能轉(zhuǎn)變是首要的，是內(nèi)涵，是目的，是練內(nèi)功；管理層次和幅度是次要的，屬外延，是手段，是練外功。但現(xiàn)在一些地級市加快縣變區(qū)的步伐，一些縣市則加快升格的步伐，以這種心態(tài)和目的去推進(jìn)改革，很可能會強(qiáng)化“省直管縣”這一手段，忽略或弱化“職能轉(zhuǎn)變”這個目的。

政府職能轉(zhuǎn)變

我國的發(fā)展方向是工業(yè)化、城市化，而且現(xiàn)在正處在一個最關(guān)鍵的時期。蘇州市委黨校潘福能認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)“省直管縣”，并不否定地級市在城市化、工業(yè)化發(fā)展中發(fā)揮的作用?！笆≈惫芸h”以后，地級市不再是行政中心，但仍然有最多最大的交通、電力、通訊、銀行、商業(yè)、醫(yī)療、教育設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，人力資源比較集中，文化資源相對豐富，歷史積淀相對雄厚，在國內(nèi)外交往中具有縣級市不能比擬的優(yōu)勢和地位。因此，地級市不能把縣脫市后的遺留設(shè)施當(dāng)成包袱，而應(yīng)該把它當(dāng)成重要的財富。

不管今后如何變化，職能的轉(zhuǎn)變是地級市政府改革的中心。潘福能認(rèn)為，其一，地級市要從指導(dǎo)型向城市管理型轉(zhuǎn)變。“省直管縣”以后地級市成了本來意義上的城市，地級政府的級別可能不會取消，但管理的區(qū)域會縮小，管理更為專業(yè)化，這就需要地級市負(fù)責(zé)人把自己從下一級政府的領(lǐng)導(dǎo)者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變過來，把本城市的事辦好，探索出一條符合本地特點(diǎn)的地方城市政府治理的新路。

其二，地方要統(tǒng)籌考慮到精簡機(jī)構(gòu)和人員。隨著財政上省直管縣向行政上“省直管縣”的落實(shí)，地級市黨政機(jī)構(gòu)的規(guī)模、職能和管理方式必然會有更為深刻的變化和震蕩。為此，地級市要做好思想準(zhǔn)備，妥善處理各種利益關(guān)系，減少震蕩。

政府盈利模式之變

省管縣后，市里這塊怎么辦？短期內(nèi)日子肯定會比較難過。湖南省衡陽市一位不愿具名的人士稱，我們經(jīng)常說我們市是吃飯財政，省管縣后吃飯的人不會減少多少，但蛋糕明顯小了。我們能做的就是開源節(jié)流。

開源怎么開？首先，盤子要做大。“靠我們現(xiàn)在城區(qū)的90多平方公里，或者靠我們市區(qū)已經(jīng)控制的500多平方公里肯定不行，必須借這次區(qū)劃調(diào)整的機(jī)會，把市里這一塊面積做大。我看專家們拿出的建議是除現(xiàn)有的城市面積外，把衡陽縣、衡南縣劃入衡陽市，總?cè)丝?00萬，面積5696平方公里，我覺得還不夠，應(yīng)該把衡東的大浦，南岳劃進(jìn)市區(qū)，如果領(lǐng)導(dǎo)有魄力，有膽量的話，就把衡東、南岳全部劃入，這樣我們總?cè)丝诰蛻?yīng)該超過了400萬，總面積就達(dá)到了8000平方公里。這樣我們要建設(shè)新型工業(yè)化走廊也好，要打造旅游大市也好，要打造湘南區(qū)域性特大城市也好，就有了發(fā)展的腹地，擴(kuò)展的空間。這就需要我們市里早做工作，搶先動手。河北省管縣時，唐山、保定動手早，就多搶了幾個縣作為區(qū)。”

其次，是培植稅源?！岸愒丛谀睦?？在工業(yè)園區(qū)，在大型產(chǎn)業(yè)，在大項(xiàng)目好項(xiàng)目。我們現(xiàn)在有了交通優(yōu)勢，有了基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，有了資源優(yōu)勢，有了高校優(yōu)勢，我們要盡快把我們的工業(yè)園建起來，把各種優(yōu)勢變成實(shí)物生產(chǎn)量?，F(xiàn)在已到關(guān)鍵時候，要咬緊牙關(guān)，不能放松。特別是招商引資這一塊，扶持龍頭產(chǎn)業(yè)這一塊。我們?nèi)绻辛俗约旱纳锨|的產(chǎn)業(yè)集群，有了上百億的龍頭企業(yè)，我們的中心城市功能就會發(fā)揮出來，生產(chǎn)要素就會向我們集中。否則如果新成立的副地級市比如耒陽借機(jī)走到了我們前面，我們就會被邊緣化，就會被徹底架空。這次省管縣，這些副地級市肯定會獲得一個發(fā)展良機(jī)，能把握機(jī)會的肯定短期內(nèi)會爆發(fā)式發(fā)展，做強(qiáng)做大，這也是省管縣的初衷。所以，我們不能成為觀望者，錯失良機(jī)。這次省管縣其實(shí)也給我們提供了一個機(jī)會，我們可以集中精力做城市，做工業(yè)。這樣我們的城市和工業(yè)應(yīng)該做得更好?！?/p>

再次，就是節(jié)流?！肮?jié)流怎么節(jié)？精兵簡政，就是減少吃財政飯的人員，對吃財政飯的隊(duì)伍要大瘦身。我們市里這一塊本來就機(jī)構(gòu)臃腫，隊(duì)伍龐大，現(xiàn)在省管縣了，縣里這一塊的管理職能基本上就劃出去了，這一塊的機(jī)構(gòu)就不能再保留，崗位就不能再設(shè)置。對機(jī)構(gòu)改革我還是那句話，區(qū)里面作為市里的派出機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，街道辦事處作為二級派出辦事機(jī)構(gòu)，人財物隨事走，區(qū)里不設(shè)四大班子，徹底解決現(xiàn)在多張皮、多頭管、多頭撤麻紗的現(xiàn)狀，充實(shí)基層，充實(shí)城市規(guī)劃和管理隊(duì)伍，提高行政效能，打造服務(wù)型政府。精簡出來的人怎么辦？年紀(jì)大的解決待遇，政府養(yǎng)起來，不能讓他們多事。年輕人鼓勵創(chuàng)業(yè)，或者派駐企業(yè)，或者充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，讓他們沉下去歷練歷練，能夠在大浪淘沙中露出頭來的再提拔上來不遲?！?/p>

背景鏈接

省管縣六大核心難題待解

促進(jìn)市縣

協(xié)同發(fā)展

在新體制下，市轄區(qū)作為市的二級行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)的。因此，在改革市管縣體制時，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套改革，最大限度地預(yù)留和拓展地級市發(fā)展空間。一些發(fā)展勢頭好、空間受限的地市，可通過市轄區(qū)調(diào)整來拓展發(fā)展空間，如蘇州、無錫、徐州等國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，可加大推進(jìn)“撤縣(市)建區(qū)”力度，擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)。

改善省管

財政體制

首先要合理界定政府間事權(quán)財權(quán)，建立與事權(quán)相對應(yīng)的財政體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，有效解決政府縱橫向間的不均衡性。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。其次要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配方法，以中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度為藍(lán)本，結(jié)合本省實(shí)際，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)。再次要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對市級財政管理采取靈活方式。市對縣幫扶能力強(qiáng)的可適當(dāng)擴(kuò)大市級事權(quán)；對財政收入受到重大影響的，省財政可酌情予以補(bǔ)助。另外要加強(qiáng)基層政府監(jiān)督，建立民主科學(xué)的理財機(jī)制。充分利用地方人大、其他監(jiān)督部門和社會力量對基層財政行為進(jìn)行監(jiān)督，重大財政行為要采取聽政會、社會參與等民主形式進(jìn)行決策，同時還要建立和完善財務(wù)公開制度。

完善地方

稅收體系

第一，遵循財權(quán)與事權(quán)相對等原則，由中央設(shè)計一個全國性、規(guī)范化的省以下分稅制財政體制方案，各省在這一框架下執(zhí)行實(shí)施。第二，保留一定數(shù)量的共享稅，實(shí)行同源課稅、分率計征的方式，使各級財政收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定增長，使共享稅成為地方財政的輔助甚至主體稅種。第三，按照“雙重財政平衡”原則進(jìn)行財稅分配改革。省市政府除維持本級財政平衡外，還應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)和跨區(qū)財政責(zé)任。第四，將地方各級政府間的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系法制化，保障各級政府依法行使職權(quán)，消除縣級財政困難的制度因素。

協(xié)調(diào)府際

合作關(guān)系

省直管縣以后，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。借鑒美國大都市區(qū)政府協(xié)會，法國跨市鎮(zhèn)協(xié)商會、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、都市共同體、跨市鎮(zhèn)合作委員會等市鎮(zhèn)聯(lián)合體，俄羅斯跨地區(qū)協(xié)調(diào)組織以及日本特別地方公共團(tuán)體等社會組織的做法，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)間的利益沖突，提高資源共享性。還可建立一些城市聯(lián)合體，借鑒歐盟理念和運(yùn)行機(jī)制，遵照利益共享共贏原則，定期商討區(qū)域內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。

改革垂直

管理部門

一是凡能改為塊塊管理的，一律改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結(jié)合、以塊為主；二是對于不能改革的，要對其權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，不能任意擴(kuò)大；三是對必須保留的“垂直管理”部門，給予地方更大調(diào)節(jié)權(quán)，諸如：給縣級金融部門在授信規(guī)模、審批額度等方面更大權(quán)限；對電力、電信、煙草、鹽業(yè)等垂直行業(yè)的收益進(jìn)行必要調(diào)整，把留余資金用來補(bǔ)貼縣級財政，使其更好地反哺農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。

調(diào)整干部

管理制度

首先，要改變管人、管財、管事“三位一體”管理模式，縣級領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接任命，縣級中層干部由縣自主任命，市級僅享有參謀建議權(quán)。其次，要逐步改變當(dāng)前縣級主要領(lǐng)導(dǎo)在市委常委中的任職格局，縣級主要干部的級別不能以在市委中的位置來衡量，也不能統(tǒng)一劃齊，要根據(jù)干部能力和縣規(guī)模大小做適當(dāng)調(diào)整，成績突出的可按副廳配備。此外，還要加大省與縣之間干部交流力度。

省管縣幾種模式

湖南模式

2009年11月17日湖南通過了《湖南省省直管縣體制改革建議方案》。這個《方案》最大的特點(diǎn)是“一步到位”――直接推進(jìn)縣級財政和行政上的“雙直管”。行政上的省直管則直接通過新的區(qū)劃調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。湖南的省管縣改革方案是全國唯一“一步到位”的模式，之前的浙江模式和安徽模式，都只是單方面地推進(jìn)財政的直管。

安徽模式

安徽模式主要特點(diǎn)是大力推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣擴(kuò)大縣級政府社會管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。自2007年，安徽率先在12個縣實(shí)行省直管縣財政體制改革試點(diǎn)，探索省直管縣財政管理模式，省發(fā)改委、公安、衛(wèi)生等32個部門陸續(xù)下放143項(xiàng)權(quán)限。2008年，又征選18個縣加入到省管縣改革范圍內(nèi)。

幾年探索表明，安徽財政體制改革成效明顯。試點(diǎn)縣的財政總收入增長幅度遠(yuǎn)高于非試點(diǎn)縣。同時擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣也成了一張極具影響力的名片，外來投資明顯增加，招商引資吸引力大大增強(qiáng)。

海南模式

海南模式則是注重行政管理上的省管縣。從1988年建省開始，海南省就沒有實(shí)行市管縣，海南省所有的縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級市對縣和縣級市的行政管理問題，二者之間只有行政級別的差別而沒有行政隸屬關(guān)系。

2008年7月初，海南將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級市，同時提出了配套改革制度，曾引起社會各界廣泛關(guān)注。

篇6

上一輪體制中轉(zhuǎn)移支付制度存在一定的不合理性，主要表現(xiàn)在沒有能夠起到很好的“鼓勵先進(jìn)、帶動后進(jìn)”的作用，過分強(qiáng)調(diào)了“均貧富”的原則。按照轉(zhuǎn)移支付測算下來，人均財力落后的鎮(zhèn)街每年從區(qū)本級轉(zhuǎn)移的財力超過了稅收增長最快的鎮(zhèn)街，嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)街爭當(dāng)先進(jìn)的積極性。新的一輪轉(zhuǎn)移支付改革的基本思路是探索區(qū)與各鎮(zhèn)街財政體制的多元化改革，將“屬地征收、分稅分成”的機(jī)制，與內(nèi)容更為廣泛、形式更為科學(xué)、運(yùn)行更為合理、調(diào)控更為有力的轉(zhuǎn)移支付制度緊密結(jié)合，使各鎮(zhèn)街人均收入水平、支出標(biāo)準(zhǔn)能維持大體相近的格局，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)均衡全區(qū)公共服務(wù)水平的目標(biāo)。具體的轉(zhuǎn)移支付辦法還要借助于統(tǒng)一與規(guī)范的財政支出標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)一步的研究。

（二）改革統(tǒng)一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，徹底改革目前稅收分成拿財力基數(shù)與稅收增幅全額直接掛鉤的做法，對各鎮(zhèn)街實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，統(tǒng)一比例，轉(zhuǎn)移支付”的財稅分成辦法，與市財政對區(qū)財政體制全面接軌。即保障各鎮(zhèn)街20*年既得財力的基礎(chǔ)上，核定各鎮(zhèn)街收支基數(shù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一比例分成，分成數(shù)與20*年既得財力差額作為各鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)移支付基數(shù)。

之所以采用統(tǒng)一比例法，是出于以下幾個方面的考慮：

（1）可以在一定程度上解決稅源遷移的問題。如果不同的鎮(zhèn)街實(shí)行不同的分稅辦法，稅源的遷移給各鎮(zhèn)街財力帶來了較大的不穩(wěn)定性，同時可能給區(qū)本級帶來財力流失。實(shí)行統(tǒng)一的稅收分成比例可以保證區(qū)本級財力不受影響，有利于適當(dāng)解決遷入、遷出鎮(zhèn)街的財力均衡問題。

（2）統(tǒng)一比例的結(jié)果，可以使一些稅收基數(shù)比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降、財力增長相對緩慢、城市與社會負(fù)擔(dān)又相對較重的老城區(qū)街道，能適當(dāng)降低其轄區(qū)內(nèi)稅收區(qū)級分成比例；同時使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?、財政收入增長強(qiáng)勁的鎮(zhèn)街，區(qū)級分成比例相應(yīng)提高，尤其是增量集中的效果將比較明顯。因此，在加大增量調(diào)節(jié)力度和均衡全區(qū)財力方面，可以說具有一箭雙雕的作用。

（3）市財政對各區(qū)與其他兄弟區(qū)的財政在實(shí)行稅收的分成時，一般也采用統(tǒng)一比例法，改革有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

本方案調(diào)整共享稅分成辦法的核心內(nèi)容是：

（1）全區(qū)各鎮(zhèn)街實(shí)行統(tǒng)一的分成比例。初步擬將區(qū)、各鎮(zhèn)街稅收進(jìn)行“八二”分成，即區(qū)本級占80%，各鎮(zhèn)街占20%。區(qū)本級的分成比例低于20*年的實(shí)際比例85%，大型項(xiàng)目或新招商項(xiàng)目的分成情況可另行考慮。

（2）轉(zhuǎn)移支付基數(shù)的確定。分別確定區(qū)對鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)移支付情況，具體計算過程如下表

（三）按公共財政方向設(shè)計和推進(jìn)改革的方案（方案三）

按照公共財政方向設(shè)計財政體制的實(shí)質(zhì)和核心，就是合理界定財政支出結(jié)構(gòu)，而其前提又是合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限。我們認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照政府與市場合理分工的要求，并遵循中央賦予事權(quán)的規(guī)定，地方政府的職責(zé)權(quán)限主要包括三個方面：一是保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，二是管理與調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)；三是提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。與此相適應(yīng)，政府財政則應(yīng)以社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會資源的配置，政府公共支出預(yù)算的范圍也必須以社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范。按照這一要求，結(jié)合市區(qū)的具體情況及政府職責(zé)分工的要求，我區(qū)公共財政框架下的財政支出范圍主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法檢察以及國家行政管理等；（2）公共服務(wù)，即科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、保健、社區(qū)服務(wù)、社會保障等；（3）公共工程即生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等；（4）公共設(shè)施，即交通等基礎(chǔ)設(shè)施和城市排污、道路、橋梁等公共設(shè)施。為此，我們首先將預(yù)算內(nèi)財政支出分為四大類，并根據(jù)其與公共財政支出范圍的密切程度分別給予不同的保障，在此基礎(chǔ)上，計算出各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)支出水平，并以標(biāo)準(zhǔn)支出水平與其財力水平相對比，得出其新體制下的稅收分成比例。具體方案為：

1、財政支出的分類。

（1）一類支出包括行政性支出（行政管理費(fèi)、綜合治理支出）、社會事業(yè)支出（衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、社區(qū)經(jīng)費(fèi)）與社會保障支出（撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會保障補(bǔ)助支出）。其中行政性支出是政權(quán)建設(shè)、社會運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和必然前提，特別是增加政法經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化社會治安管理是各鎮(zhèn)街政府要重點(diǎn)保證的對象；各區(qū)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出大部分為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心支出；社區(qū)經(jīng)費(fèi)是基層運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證；加大社會保障力度是公共財政建設(shè)的基本要求。一類支出為必保支出，在考慮20*年的實(shí)際支出、均量推斷支出和回歸支出的基礎(chǔ)上，按100%的保障系數(shù)計入各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（2）二類支出包括市容環(huán)境管理費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、政策性補(bǔ)貼支出。其中市容環(huán)境管理費(fèi)是公共服務(wù)支出的必要組成部分是需各鎮(zhèn)街財政加大投入的項(xiàng)目；支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出具有“少數(shù)產(chǎn)業(yè)”的特征，需作相應(yīng)保護(hù)，故加大對農(nóng)業(yè)的投入仍具有十分重要的意義；政策性補(bǔ)貼支出是政策性較強(qiáng)的支出項(xiàng)目。因此，在均量與因素法調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，亦按100%的保障系數(shù)計入各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（3）三類支出主要是一些部門的事業(yè)費(fèi)與衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，其中有的是有補(bǔ)償收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要視財力情況予以安排的支出。在計算平均值并考慮20*年實(shí)際支出數(shù)的基礎(chǔ)上，按90%的保障系數(shù)計算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（4）四類支出包括企業(yè)補(bǔ)助支出等。根據(jù)建立公共財政框架的要求，此類支出屬財政逐步退出的范圍，故按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)，以50%的保障系數(shù)計算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

2、以標(biāo)準(zhǔn)支出決定稅收分成比例。

按照公共財政的要求設(shè)計改革方案的基本思路，一是充分利用第一階段改革在屬地征地、分稅分成、金庫劃解等方面所取得的成果，努力形成獎先罰后、共同增長的機(jī)制。二是在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府應(yīng)履行的職能（事權(quán)）范圍已經(jīng)界定，財政支出新的分類方法已經(jīng)明確，不同支出類別的保障程度已經(jīng)確定的前提下，以20*年為基期年，相應(yīng)計算各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)財政支出水平，以此再計算出各鎮(zhèn)街的總的支出水平，在此基礎(chǔ)上倒推各鎮(zhèn)街的新財政體制下稅收的分稅比例。即以事權(quán)的劃分決定財權(quán)的劃分。依此思路，*區(qū)新一輪鎮(zhèn)街財政體制改革的具體計算過程是：

（1）計算一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

第一，均量推斷支出。計算公式為：

某區(qū)均量推斷支出=全區(qū)人均一類支出×該鎮(zhèn)街測算人數(shù)

第二，回歸支出

建立回歸模型的主要目的是將各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)支出建立在財政收入與財政供養(yǎng)人口兩個因素之上。具體則是以一般預(yù)算支出為因變量，以預(yù)算內(nèi)財政收入和財政供養(yǎng)人口（測算人數(shù)）為自變量，建立二元線性回歸模型。

建立回歸模型的方法，是采用2004-20*年各鎮(zhèn)街的5組數(shù)據(jù)，即：將每一年某鎮(zhèn)街的財政支出都與該年該鎮(zhèn)街的財政收入、財政供養(yǎng)人口（測算數(shù)）相結(jié)合建立一組數(shù)據(jù)，通過回歸分析，建立財政支出相對于財政收入與財政供養(yǎng)人口（測算人口）的函數(shù)關(guān)系。經(jīng)測算，回歸模型為：一般預(yù)算支出=0.01×預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性收入+8.8519×財政供養(yǎng)人口+65.12（相關(guān)系數(shù)為0.7909）

第三，匯總計算一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

計算公式為：一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=均量推斷支出權(quán)數(shù)×均量推斷支出+實(shí)際支出權(quán)數(shù)×實(shí)際支出+回歸支出權(quán)數(shù)×回歸支出

在一類支出的測算中，為盡可能剔除不可比因素，測算人數(shù)采用年度平均和雙口徑加權(quán)的計算辦法，計算公式為：測算人數(shù)=50%×（2006年和20*年的平均財政在編人數(shù)）+50%×（20*年和20*年的平均財政供養(yǎng)人數(shù)）

另外，由于一類支出是重點(diǎn)確保與調(diào)整對象，且考慮到將來體制調(diào)整的需要，在計算標(biāo)準(zhǔn)支出的過程中，我們也曾對其中的行政、社會事業(yè)與社保支出等標(biāo)準(zhǔn)支出的計算作進(jìn)一步的細(xì)化處理，具體做法是：

按照行政性支出、社會事業(yè)支出與社保支出各自占一類支出的比重，將一類支出均量推斷數(shù)分解為行政性支出均量推斷數(shù)、科教支出均量堆斷數(shù)與社保支出均量推斷數(shù)，將一類支出回歸支出（即20*年的模型值）分解為行政性支出回歸支出、社會事業(yè)支出回歸支出與社保支出回歸支出。在分別計算行政性支出回歸支出、社會事業(yè)支出標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上求和，即得到一類支出標(biāo)準(zhǔn)支出。三個細(xì)項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)支出計算公式為：

一類（行政、社會事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出基數(shù)=均量推斷支出權(quán)數(shù)×均量推斷支出+實(shí)際支出權(quán)數(shù)×實(shí)際支出+回歸支出權(quán)數(shù)×回歸支出

一類（行政、社會事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出=一類（行政、社會事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出基數(shù)×細(xì)項(xiàng)支出各自的確保系數(shù)

（2）計算二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出

第一，按綜合因素法測算20*年各鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出。

計算公式為：市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出=按城市功能系數(shù)分配的支出+按人口分配的支出+按土地面積分配的支出。

其中：

按城市功能系數(shù)分配的支出=十個鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×城市功能方面的支出對標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)相對比重（某鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)相對比重=該鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)÷十個區(qū)城市功能系數(shù)之和）

按土地面積分配的支出=十個鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×土地面積方面的支出對標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街土地面積相對比重（某鎮(zhèn)街土地面積相對比重=該鎮(zhèn)街土地面積÷十個鎮(zhèn)街土地面積之和）

按人口數(shù)量分配的支出=十個鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×人口數(shù)量方面的支出對標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街折算人口相對比重（某鎮(zhèn)街折算人口相對比重=該鎮(zhèn)街折算人口÷十個鎮(zhèn)街折算人口之和，折算人口=戶籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系數(shù)根據(jù)人口密度來設(shè)定，即人口密度超過2000人/平方公里的鎮(zhèn)街，城市功能系數(shù)為1；人口密度低于2000人/平方公里的鎮(zhèn)街，城市功能系數(shù)為0.5。

第二，按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)計算其他各項(xiàng)二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

第三，匯總計算二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

計算公式為：二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=按綜合因素法測算的城市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出+按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)計算的其他各項(xiàng)二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

（3）計算三類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。計算公式為：

三類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=[三類支出實(shí)際支出+（均量推斷支出-三類支出實(shí)際支出）×50%]×90%

（4）計算四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=20*年實(shí)際支出×50%

（6）計算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額。計算公式為：

某鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額=該鎮(zhèn)街一至四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出之和

（7）重新確定區(qū)與各鎮(zhèn)街稅收的分成比例。計算公式為：

某鎮(zhèn)街稅收分成比例=某鎮(zhèn)街財力缺口÷該鎮(zhèn)街轄區(qū)屬地稅收

其中：某鎮(zhèn)街財力缺口=某鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額—該鎮(zhèn)街上級補(bǔ)助收入—該鎮(zhèn)街專享稅—該鎮(zhèn)街非稅收入—該鎮(zhèn)街應(yīng)納入預(yù)算進(jìn)行綜合管理的預(yù)算外收入

四、*區(qū)鎮(zhèn)街財政體制改革各方案之間的比較與分析

上述三個方案在調(diào)動區(qū)與鎮(zhèn)街兩級的積極性、增強(qiáng)區(qū)政府宏觀調(diào)控能力、改革的難易程度、與原體制的銜接、方便征收與操作以及改革方案的科學(xué)性、先進(jìn)性方面，互有差別，各有特點(diǎn)。

（一）調(diào)動兩級政府的積極性方面

由于三個方案均將全區(qū)的主體收入作為區(qū)與鎮(zhèn)街共享稅收，故無論采用哪一方案均能調(diào)動兩級政府的積極性，但由于共享稅調(diào)整的方向與幅度不同，全區(qū)尤其是各鎮(zhèn)街發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的積極性所受的影響亦不一樣。具體情況是：

方案一沿襲了原體制最后一年的共享稅收分成狀況，分成比例未予調(diào)減，各鎮(zhèn)街積極性較高。

方案二表面上是無差別地采用統(tǒng)一的分稅比例，實(shí)際上它給各鎮(zhèn)街所帶來的影響完全不同，其中實(shí)際觀音山鎮(zhèn)財力分成占比稅收比例為32.7個百分點(diǎn)，統(tǒng)一按照20%的比例測算，實(shí)際上轉(zhuǎn)移支付基數(shù)已經(jīng)接近了分成財力。而和平橋、虹橋、新城橋街道實(shí)際分成比例為5%左右，因此按20%的比例測算，轉(zhuǎn)移支付基數(shù)同樣比較大，一些鎮(zhèn)街的積極性無疑將受到明顯的打擊。

方案三調(diào)動積極性的方式體現(xiàn)在三個方面：一是保留了原體制的優(yōu)點(diǎn)與合理之處，有利于建立水漲船高和獎先罰后的激勵機(jī)制，充分調(diào)動區(qū)與鎮(zhèn)街積極性，進(jìn)一步改善環(huán)境、吸引投資、做大蛋糕。二是共享稅分成比例的確定考慮了基期年的既得利益與支出需求，且按標(biāo)準(zhǔn)支出來確定收入分成比例，使各鎮(zhèn)街所受影響的方向相同。三是財力集中遵循了“保存量、調(diào)增量”的方式。

（二）宏觀調(diào)控方面

1、關(guān)于集中財力。

集中財力包括存量集中與增量集中兩個方面：

方案一對財力集中基本上還是維持現(xiàn)狀，僅僅是適當(dāng)增加了對薄弱鎮(zhèn)街的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

方案二就存量集中而言，主要是通過調(diào)整上解來減輕區(qū)本級的支出負(fù)擔(dān)；就增量而言，該方案對將來的增量沒有集中，而且鑒于*區(qū)的收入結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和變化趨勢，區(qū)本級分成比例高的鎮(zhèn)街未來幾年增幅較為有限；區(qū)本級分成比例低的鎮(zhèn)街未來幾年增長潛力較大，因此，若實(shí)行方案一，區(qū)本級在全區(qū)增量分成中的比重實(shí)際上將進(jìn)一步提高，不符合財力適當(dāng)下移的體制制定原則。

方案三有一定規(guī)模的存量集中，就增量集中而言，該方案財力對基層有一定的傾斜。

2、關(guān)于稅源遷移

在稅收屬地征收的情況下，稅源遷移對各鎮(zhèn)街財力的影響客觀存在，為適當(dāng)兼顧區(qū)及稅源遷出鎮(zhèn)街的利益，需對此采取相應(yīng)的辦法。

方案一主要依靠所集中的財力，通過進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度來予以解決。

方案二由于實(shí)行統(tǒng)一的比例，故能從根本上解決遷移對區(qū)本級財力影響的問題，同時，區(qū)本級也能依靠所集中的財力來加大轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)解決稅源遷出鎮(zhèn)街的困難。

方案三除了繼續(xù)實(shí)行區(qū)對鎮(zhèn)街的轉(zhuǎn)移支付制度以外，還就稅源遷移問題制度了特定的解決辦法，即：從20*年年終結(jié)算開始，對于20*年以來500萬元以上納稅大戶的遷移，遷入鎮(zhèn)街所實(shí)現(xiàn)的屬地稅收按照三年過渡的辦法來進(jìn)行調(diào)節(jié)，即：第一年原遷出鎮(zhèn)街與遷入鎮(zhèn)街各按50%的比例進(jìn)行分稅分成；第二年則按遷出鎮(zhèn)街25%，遷入鎮(zhèn)街75%進(jìn)行分稅分成；第三年則全部在遷入鎮(zhèn)街進(jìn)行分稅分成。這一辦法可在一定程度上緩解稅源遷移對遷出鎮(zhèn)街的影響。

3、關(guān)于均衡公共服務(wù)水平。

方案一主要通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波動，且未能綜合考慮各鎮(zhèn)街國民經(jīng)濟(jì)與社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要，因此，將不可避免地帶來新的不均衡。

方案三則完全按照公共財政的方向和原則來測算各鎮(zhèn)街的支出需求，并以此確定分稅比例。依此進(jìn)行改革后，我區(qū)各級政府基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障，按公共財政體制框架要求，各級政府能提供大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平，公共服務(wù)類支出均等化程度有所提高。如，改革后各鎮(zhèn)街一類支出（指為確保政府運(yùn)作、維護(hù)法律秩序、提供社會保障及基本公共服務(wù)而必需的行政性支出、社會事業(yè)支出和社會保障支出，其均等化程度是衡量公共服務(wù)水平均等化程度的重要尺度），水平最高的鎮(zhèn)街比最低的鎮(zhèn)街同改革前相比，差距縮小了51%。另外，為了加大財力均衡的力度，在按照公共財政的要求重新調(diào)整區(qū)與鎮(zhèn)街稅收分配格局之一，又對原有的轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)一步予以完善，建立了新的特定性轉(zhuǎn)移支付，即對經(jīng)調(diào)整計算后標(biāo)準(zhǔn)支出水平仍明顯低于全區(qū)各鎮(zhèn)街平均標(biāo)準(zhǔn)支出水平的鎮(zhèn)街實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助，計算公式為：某鎮(zhèn)街所應(yīng)獲得的專項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)額=某鎮(zhèn)街人均標(biāo)準(zhǔn)支出低于全區(qū)各鎮(zhèn)街平均標(biāo)準(zhǔn)支出的數(shù)額×某鎮(zhèn)街測算人數(shù)×調(diào)節(jié)系數(shù)。其中：（1）人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平實(shí)行動態(tài)測算；（2）某鎮(zhèn)街測算人數(shù)=（某鎮(zhèn)街上兩年平均在編人數(shù)+某鎮(zhèn)街上兩年平均財政供養(yǎng)人數(shù)）×50%；（3）調(diào)節(jié)系數(shù)根據(jù)區(qū)本級財力狀況確定。因此，這一方案較好地解決了均衡公共服務(wù)水平的問題。

（三）改革的難易程度方面

方案一屬于微調(diào)，除個別鎮(zhèn)街有調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的要求以外，改革的阻力較小。

方案二對于分稅比例大幅下調(diào)的鎮(zhèn)街將在增量分成方面帶來致命的損失，改革將因此而遇到強(qiáng)烈的反對。

方案三采用統(tǒng)一的口徑，方工、方法透明、公開，全區(qū)各鎮(zhèn)街一視同仁；方案的測算與設(shè)計強(qiáng)調(diào)客觀性，避免摻入人為因素，但是另一方面由于重新計算了各鎮(zhèn)街財力基數(shù)，對原來發(fā)展較快、財力基數(shù)較高的鎮(zhèn)街有點(diǎn)“鞭打快?！保母镆矔龅揭恍┳枇Α?/p>

（四）與原體制銜接方面

方案一是在原體制運(yùn)行期滿后的新舊體制的完全對接。

方案二與原體制相比變化十分明顯。

方案三從全新的角度來調(diào)整體制，同時又對原體制的收入格局和支出需求給予了充分的考慮。

（五）方便征收與操作方面

在方便征收方面，三個方案均實(shí)行稅收屬地征收、金庫集中劃解、全區(qū)統(tǒng)一分成，故在稅收征管環(huán)節(jié)都較為可行。

在財政體制管理的操作方面：

方案一調(diào)整幅度不大，可以平穩(wěn)過渡。

方案二對各鎮(zhèn)街的增量分配影響深遠(yuǎn)，各鎮(zhèn)街與區(qū)財政的結(jié)算規(guī)模大，資金調(diào)度問題較為突出，區(qū)與各鎮(zhèn)街中長期預(yù)算的安排需相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

方案三尊重了各鎮(zhèn)街的實(shí)際情況，改革的方向與辦法相同，同時盡管改革引入了全新的觀念和理念，但改革的最終結(jié)果并沒有出現(xiàn)大起大落、畸高畸低的情況，并且方案又進(jìn)一步簡化了區(qū)與各鎮(zhèn)街的體制結(jié)算關(guān)系，故具有較強(qiáng)的可操作性。

（六）改革方案的科學(xué)性、先進(jìn)性方面

在改革的科學(xué)性與先進(jìn)性方面，方案三的相對優(yōu)勢十分明顯。

1、按公共財政框架建立新的區(qū)與各鎮(zhèn)街財政體制模式是我區(qū)的必然選擇。

一是方案一與方案二無法從整體上調(diào)整全區(qū)利益格局并調(diào)整全區(qū)財政預(yù)算管理的方向。由于全區(qū)（包括區(qū)與各鎮(zhèn)街、鎮(zhèn)街之間）利益格局的形成有其歷史沿襲性，完全圍繞區(qū)與鎮(zhèn)街財政收入格局實(shí)行體制微調(diào)，或僅僅借助于稅收返還進(jìn)行保存量、調(diào)增量的改革，均難以從根本上改變公共服務(wù)水平與可支配財力相脫節(jié)的情況，難以找到財權(quán)與事權(quán)的結(jié)合點(diǎn)，也難以使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各不相同、發(fā)展?jié)摿τ写笥行?、分稅比例相差懸殊、社會?fù)擔(dān)有輕有重的全區(qū)各鎮(zhèn)街找到和認(rèn)同調(diào)整體制的共同標(biāo)準(zhǔn)與方法。

二是從我區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的趨勢來看，目前個別鎮(zhèn)街呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“成長期——高速增長期——平穩(wěn)增長期”的態(tài)勢（與此相適應(yīng)，稅收收入由超經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度增長），從而導(dǎo)致轄區(qū)稅源與事權(quán)負(fù)擔(dān)之間出現(xiàn)不相匹配的現(xiàn)象，在一定程度上代表了今后其他鎮(zhèn)街的可能發(fā)展趨勢。為此只有按照公共財政方向調(diào)整現(xiàn)行分稅格局，才能使財政體制適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求。

2、方案三的先進(jìn)性與科學(xué)性主要體現(xiàn)在該方案較好地解決了公共支出體系的劃分問題。

在收入體系的基本框架已建立的基礎(chǔ)上，推進(jìn)收入體制一個非常重要的前提就是要解決公共支出體系的劃分問題，為此，需要首先解決的問題是合理地定位市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能和財政支出的范圍。方案三在結(jié)合公共財政研究的成果和借鑒其他兄弟縣市的公共支出范圍方面的經(jīng)驗(yàn)，對整個支出體系進(jìn)行了較為科學(xué)的分類，并按照與政府的核心活動范圍人密切程度分別給予不同的保障，這一做法既符合公共財政的基本方向，又兼顧了我區(qū)現(xiàn)階段的具體實(shí)際，具有可操作性。

篇7

行政區(qū)劃對國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接而深遠(yuǎn)的影響，合理的行政區(qū)劃將促進(jìn)國家的發(fā)展。我國行政區(qū)劃現(xiàn)狀，同歷史和國外比都存在很多不合理之處，如省級規(guī)模過大，省區(qū)間規(guī)模懸殊，管理層級過多等，而市管縣體制最為典型。在保持社會穩(wěn)定前提下，逐步對我國行政區(qū)劃與管理體制進(jìn)行合理調(diào)整是很有必要的。

一、歷史發(fā)展

所謂市管縣體制，是指地級市對其周圍縣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的區(qū)域整體。建國后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開始出現(xiàn)。1958年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)京、津、滬三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，1982年，中央下達(dá)了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前來看，市管縣體制已成為各省市區(qū)最基本的區(qū)劃模式，構(gòu)成了最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這一體制的施行，使我國行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級制向五級制轉(zhuǎn)化，成為世界上少數(shù)的多級制國家之一。

二、改革的必要性

1.市管縣體制違背憲法

我國憲法第三十條規(guī)定，地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級制。但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們看到在省、縣之間又多了一級建制——地區(qū)或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”格局，使我國實(shí)際運(yùn)行中的地方行政區(qū)劃轉(zhuǎn)化為四級制，這在本質(zhì)上是違背憲法原則的。

2.市管縣體制運(yùn)行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和強(qiáng)化地方行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉(xiāng)之間的矛盾。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制下，縣的自較小，資源配置成本增高、效益低，而且，增設(shè)一個地級行政層次，管理機(jī)構(gòu)和行政人員增多，管理成本加大。

2)市職能定位不清，市縣競爭加劇。市管縣限制了縣級政府自治能力的發(fā)揮，市政府職能定位不清，對縣的主動輻射與帶動作用有限。由于市縣財政體制的相對獨(dú)立，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中競爭多于合作，其結(jié)果往往是縣(縣級市)被束縛，缺乏應(yīng)有的活力。不改變現(xiàn)有體制，各種經(jīng)濟(jì)利益沖突就會加劇，制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3)管理幅度不平衡，違背科學(xué)管理原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量少；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量反而多。這與行政管理原則相悖。管理幅度過小，會使管理事務(wù)繁瑣化，增加管理負(fù)擔(dān)。

4)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一治理，不符合國際規(guī)律。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政管理的一個客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著本質(zhì)差異的兩種完全不同的地域，在人口結(jié)構(gòu)與密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及社會組織結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，實(shí)行市管縣體制，不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點(diǎn)進(jìn)行分類管理。

三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上，學(xué)者們提出很多獨(dú)創(chuàng)性意見，觀點(diǎn)主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點(diǎn)在理論界較為盛行，按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn)，后者是前者的延伸和推進(jìn)。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實(shí)質(zhì)是省直接領(lǐng)導(dǎo)縣，市縣分治，這也是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強(qiáng)地級市的建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動作用

2)縮省擴(kuò)縣。在市縣分治基礎(chǔ)上，實(shí)施省直管縣體制，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了省一級的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認(rèn)為從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)全國可以設(shè)50～60個省級建制，在劃小省區(qū)的同時，可以合并規(guī)模過小的縣。學(xué)術(shù)界對此觀點(diǎn)意見不一，大多數(shù)認(rèn)為大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級區(qū)劃不可行，但可以適當(dāng)調(diào)整個別省級行政區(qū)劃。

2.市協(xié)縣論。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立互相協(xié)作的平行互動關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，通過改革探索，加快經(jīng)濟(jì)社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區(qū)，它們在改革中獲得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源。

4.復(fù)合行政論。所謂復(fù)合行政，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。復(fù)合行政旨在轉(zhuǎn)變政府職能，注重政府內(nèi)部職能的整合與轉(zhuǎn)化，引入公共治理理念，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)合作以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

四、體制改革的理性思考與設(shè)想

從實(shí)踐中看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛，但也遇到了很多問題：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策與國家體制與法律法規(guī)不適應(yīng)，權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)財政壓力日益增大；土地、工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊；縣級政府?dāng)U權(quán)后，省級政府管理半徑增加，缺乏對縣級政府權(quán)力的有效監(jiān)督。此外，在省直管縣試點(diǎn)改革方面，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，總體效果不錯，但也同樣面臨著政策與法律、法規(guī)不適應(yīng)、省級政府管理壓力大等問題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實(shí)踐方面存在諸多問題，亟需進(jìn)一步探討解決。

可見，對市管縣體制改革現(xiàn)有理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文在結(jié)合省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等多種理論的優(yōu)勢和中國國情的基礎(chǔ)上，提出“擴(kuò)權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對市管縣改革問題的解決有所裨益。

擴(kuò)權(quán)與自治相結(jié)合，自上而下擴(kuò)權(quán)，自下而上推進(jìn)自治，二者同時進(jìn)行、相互補(bǔ)充，最終達(dá)到減少行政層級、提高行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性，撤銷地級市行政級別，實(shí)行城市級別統(tǒng)一化，并且市、縣分治，處于同一行政級別并且接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)管轄。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整省、市縣級行政單位的數(shù)量和管理幅度，增加省級行政單位數(shù)量，限制市管轄的區(qū)域范圍，實(shí)行縣級行政單位的升級與合并。給予市、縣更多的行政權(quán)力，充分發(fā)揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴(kuò)大縣級以下自治范圍，隨著城市化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政層級，實(shí)現(xiàn)從中央到地方三級制。具體操作如下：

(1)升級擴(kuò)權(quán)

首先，增加省級行政單位數(shù)量，減少管理幅度，提高管理效率。重點(diǎn)考慮增加新的直轄市，將各省市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高、人口多的較大城市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等增設(shè)為直轄市，不再受原所在省管轄，直接由中央政府管轄。這些城市的選擇都有一定的理由和基礎(chǔ)，至少應(yīng)有10～20個左右省級單位的空間，從原所在省剝離出來之后，將大大減少省級政府的管理壓力。

其次，取消副省級和地級政權(quán)層次，市、縣同級。本著城鄉(xiāng)分治的原則，可將一些與中心城市有著密切關(guān)聯(lián)、不可分割的縣、市轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，規(guī)定城市的行政管轄區(qū)域僅限于城市中心區(qū)域及其周邊與其依托關(guān)系密切、可作為其郊區(qū)或者衛(wèi)星城的地區(qū)。既減少省級政府的管理幅度，也解決了中心城市發(fā)展空間問題；原地級市管轄下的縣或縣級市按照大小和城市化發(fā)展程度進(jìn)行升級或合并，面積較大、人口較多、城市化程度較高的縣級行政單位可以升格為市；面積較小的、地理位置相鄰的縣適度合并，與其余不適合合并的縣同樣保留縣級行政級別，并且與市同級，直接受省管轄。省直管市、縣的有效管理應(yīng)保持在在40～50個范圍內(nèi)，否則將導(dǎo)致管理失效。

(2)推進(jìn)民主自治

市、縣作為中央、省(直轄市、自治區(qū))行政層級之下的第三級別，享有相同的自治權(quán)利。市下設(shè)區(qū)和衛(wèi)星城，城市可以行使其各項(xiàng)法定職能以保證所轄區(qū)域的健康、高效、有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部的民主自治，即將社區(qū)管理模式放大，自下而上進(jìn)行擴(kuò)大自治范圍。至于縣，短期內(nèi)，仍要以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府為下一級行政單位，但從長遠(yuǎn)來看，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和基層民主范圍的不斷擴(kuò)大、自治權(quán)的不斷提升，如增強(qiáng)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉的公開性、競爭性、選擇性，有條件的地方進(jìn)行直選試點(diǎn)，逐步建立對下問責(zé)制，建立縣、鄉(xiāng)，村民主的有效銜接，最終將實(shí)現(xiàn)從村級自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最后到縣級政府的民主自治，從而取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)層級，實(shí)現(xiàn)從中央到地方的三級行政區(qū)劃。

五、結(jié)語

行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級政府職能的合理設(shè)定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實(shí)行“省管縣”的改革，從目前的實(shí)踐來看，必須按照中央的精神，按照“試點(diǎn)先行”的原則，在加強(qiáng)諸多配套改革的情況下，穩(wěn)步推進(jìn)，才能取得理想的效果。

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[3]姚旭豪，市管縣體制改革理論綜述[J]資料通訊，2007，(2)

篇8

加強(qiáng)我市核心景區(qū)門票管理，為了積極推進(jìn)旅游綜合改革。有力促進(jìn)旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，確保旅游收入穩(wěn)定增長。9月中旬，市財政局、市旅游局、市物價局組成聯(lián)合調(diào)研組，前往三地（以下簡稱“三地”對其景區(qū)門票體制及門票收入的管理等工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)。一致認(rèn)為，三地”有很多經(jīng)驗(yàn)值得我市借鑒，對我市的管理有很好地促進(jìn)作用?，F(xiàn)就三地的管理情況和如何搞好我市景區(qū)門票管理工作演講如下。

一、三地”景區(qū)門票管理的基本概況

（一）三地”景區(qū)管理模式

主要存在兩種管理模式：一是政府管理模式，三地”景區(qū)管理。即政府絕對管理國有資源，掌控景區(qū)的開發(fā)與利用，其代表是二是企業(yè)管理模式，即政府參股企業(yè)，對國有資源的管理保管控制權(quán)，景區(qū)運(yùn)營實(shí)行企業(yè)化管理，其代表是

1政府管理模式

市政府對景區(qū)行使管理權(quán)，行政管理體制上。設(shè)立了正縣級管理委員會具體辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)景區(qū)管理、經(jīng)營與開發(fā)等事務(wù)性的工作。市政府控制了景區(qū)所有的經(jīng)營設(shè)施，對景區(qū)的維護(hù)與利用、整理與開發(fā)都有決策權(quán)，對國有資源的有償使用擁有強(qiáng)勢管理權(quán)。景區(qū)內(nèi)所有的經(jīng)營設(shè)施，均由市政府建設(shè)，如景區(qū)的三條索道、門票站口及道路設(shè)施等。州政府對景區(qū)的管理，與基本相似，州政府設(shè)立了景區(qū)管理局，專門負(fù)責(zé)景區(qū)管理與開發(fā)，負(fù)責(zé)景區(qū)資源經(jīng)營、管理以及景區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)，直接管理景區(qū)門票及門票收入。

市政府對管理委員會實(shí)行市級財政管理。景區(qū)門票收入和索道收入作為非稅收入，財政管理體制上。全額繳入市級財政金庫。對管理委員會經(jīng)營、管理所需要的各項(xiàng)資金，實(shí)行定額補(bǔ)助，即市級財政以年為基數(shù)，結(jié)合當(dāng)年的建設(shè)需要，給予布置。其景區(qū)門票收入大部分歸市級所有，以年為例，景區(qū)門票收入和索道收入的安排比例，經(jīng)推算，市對管委會的資金安排比例是6:4根據(jù)規(guī)定，對新提價的門票價格所形成的收入，90%歸市級財政，10%歸管理委員會。州政府對實(shí)行預(yù)算管理，景區(qū)管理局嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算，收支相抵后，結(jié)余局部全額上繳州財政局。

門票管理體制上。門票的印制、保管、發(fā)放由管理委員會負(fù)責(zé)；門票的印制、保管、發(fā)放均由管理局負(fù)責(zé)。

2企業(yè)管理模式

市政府對景區(qū)的管理通過股份制企業(yè)的管理模式來實(shí)現(xiàn)，行政管理體制上。市政府占有51%股份。

景區(qū)屬公司化運(yùn)作，財政管理體制上。整個景區(qū)是一個上市企業(yè)，景區(qū)按國家規(guī)定上繳稅費(fèi)，政府依照所持股份比例享有景區(qū)營運(yùn)利潤。

景區(qū)門票的印制、保管、發(fā)放由旅游發(fā)展股份公司負(fù)責(zé)。門票管理體制上。

（二）三地”對門票免票、門票優(yōu)惠的管理情況

但各不盡同。三地”景區(qū)都有門票免票及門票優(yōu)惠。

1三地”門票免票管理

實(shí)行先登記，市政府對景區(qū)門票免票的管理。后結(jié)算。市直單位沒有接待免票，四大家”全年接待免票實(shí)行年度控制，每年不超過3萬張。凡工作接待，必需在管理委員會料理進(jìn)山登記手續(xù)，年底統(tǒng)一結(jié)算。對于特殊情況(如救災(zāi)、搶險等)須進(jìn)山的由綠色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年風(fēng)景區(qū)免票較少。

實(shí)行按購票總?cè)藬?shù)定額控制，州政府對進(jìn)入景區(qū)的免票管理。即按年度購票總?cè)藬?shù)的1%定額控制，逾越定額控制指標(biāo)的由景區(qū)管理局自行負(fù)責(zé)。由于事關(guān)切身利益，每年風(fēng)景區(qū)免票也非常少。

股份制模式。旅游發(fā)展股份公司規(guī)定，市政府對景區(qū)的管理。除政策性規(guī)定外沒有免票，一律購票進(jìn)入景區(qū)。

2三地”門票優(yōu)惠政策

門票（125元/張）優(yōu)惠政策。對學(xué)生、60歲以上老年人憑

旺季每人100元，證享受旺季60元/人、淡季50元/人的優(yōu)惠；對現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊(duì)離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）70歲以上老年人憑有效證件實(shí)行免票進(jìn)山；對教師、省部級以上勞模、英模、道德模范享受門票優(yōu)惠。淡季每人80元；特殊日期（每年農(nóng)歷正月初二、三月三、九月九）對60歲以上老年人免票進(jìn)山。

革命傷殘軍人、70歲以上老年人、離休干部憑有效證件免購門票，門票（3-11月份220元/張、淡季80元/張、不含環(huán)保車90元/人）優(yōu)惠政策。身高在1.30米以下兒童免門票和車票。另購車票?，F(xiàn)役軍人、殘疾人、60-69歲老年人及在校學(xué)生，憑有效證件可購買優(yōu)惠門票（旺季大約優(yōu)惠50元，門票價格為170元，淡季優(yōu)惠10元，門票價格為70元）觀光車票沒有優(yōu)惠，無論淡季旺季均需要購買全票。

憑全日制大學(xué)錄取通知書原件和自己有效身份證原件，門票（230/張）優(yōu)惠政策。對當(dāng)年考取大學(xué)的學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠。門票執(zhí)行每張60元的優(yōu)惠政策（執(zhí)行時間7月1日-8月31日）對特殊群體的優(yōu)惠，學(xué)生（全日制本科及以下學(xué)校）現(xiàn)役軍人、軍隊(duì)退離休干部、未成年人、全國道德模范、英雄模范和省部級以上勞動模范，憑相關(guān)證件門票按旺季價格享受半價優(yōu)惠，即115元/張；60歲以上的老年人憑自己有效居民身份證件，門票按旺季價格享受半價優(yōu)惠，即115元/張，殘疾人憑《中華人民共和國殘疾人證》門票按旺季價格享受半價優(yōu)惠，即115元/張，持有國家殘聯(lián)頒發(fā)的一至四等殘疾證的殘疾人士可享受免票待遇。淡季優(yōu)惠幅度15%-40%

（三）三地”景區(qū)購票人數(shù)、收入情況

表一：景區(qū)-年購票人數(shù)、收入數(shù)單位：萬人、萬元

（四）對“三地”管理模式、經(jīng)驗(yàn)比較和利弊分析。

認(rèn)為，1從管理模式上。政府管理模式較好。其優(yōu)勢在對景區(qū)的維護(hù)與利用有強(qiáng)硬的管理權(quán)，既能對景區(qū)的管理有決策權(quán)和調(diào)控權(quán)，又能夠很好地貫徹國家、省有關(guān)方針政策和按照政府的意圖對景區(qū)實(shí)施管理，更能運(yùn)用景區(qū)資源爭取國家、省的大力支持。同時，政府對景區(qū)的收入可統(tǒng)籌兼顧，集中財力辦大事，如管理經(jīng)驗(yàn)充分證明了這一點(diǎn)。企業(yè)化管理體制，如企業(yè)管理，外表上實(shí)現(xiàn)了利益的最大化，但因其體制問題，政府不能在景區(qū)開發(fā)建設(shè)、管理等方面全面掌控，景區(qū)資源得不到科學(xué)的運(yùn)用，景區(qū)的收入政府難以統(tǒng)籌兼顧，政府對景區(qū)管理的意圖得不到充分地體現(xiàn)。

預(yù)算管理是景區(qū)門票管理很實(shí)用的管理手段。三地”政府有實(shí)行嚴(yán)格的財政預(yù)算管理，2從財政體制上分析。特別是市政府將門票收入納入市財政統(tǒng)一管理，體制明、關(guān)系順、效益高。而市因企業(yè)管理模式，不能實(shí)行財政預(yù)算管理。兩者比擬，實(shí)行政府模式下的預(yù)算管理更能體現(xiàn)政府的管理意圖，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，經(jīng)濟(jì)和社會效益可以得到同時提高，運(yùn)行效率也能得到大幅度的提升。而企業(yè)管理模式，只是經(jīng)濟(jì)效益單方面的提高。

政府管理模式下，3從政策制定上分析。政策的制定能充分體現(xiàn)政府意圖。如對現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊(duì)離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）70歲以上老年人的優(yōu)惠政策，和于這一群體的政策就不一樣，實(shí)行免票進(jìn)山，而只實(shí)行優(yōu)惠票。前者失去了經(jīng)濟(jì)效益而實(shí)現(xiàn)了社會效益，后者失去了社會效益而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。

從免票、門票優(yōu)惠政策上比較，另外。三地”政府從免票對象、優(yōu)惠幅度上，都是從緊控制，但相比之下，免票、門票優(yōu)惠政策按從緊排列，分別是

二、三地”景區(qū)門票管理的基本特點(diǎn)

把景區(qū)資源性有償使用收入作為重要的生財途徑，1政府的重視、完善的體制是搞好景區(qū)門票管理的前提。三地”政府對景區(qū)資源的維護(hù)與利用都高度重視。制定本級政府發(fā)展規(guī)劃中，將景區(qū)資源的維護(hù)與利用列入了政府的重要議事日程。以景區(qū)旅游資源的充分運(yùn)用，作為經(jīng)濟(jì)增長的切入點(diǎn)，通過資源性有償使用獲得更多的門票收入，增加地方政府財力。特別是三地”都有一個完善的體制，一是管理模式上，市政府強(qiáng)化市級政府管理，對景區(qū)的維護(hù)與利用、整理與開發(fā)都有決策權(quán)，對國有資源的有償使用有強(qiáng)勢的管理權(quán)。財政管理體制上，實(shí)行財政預(yù)算管理。嚴(yán)格景區(qū)門票收入的收支管理，確保景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游大環(huán)境的建設(shè)，充分發(fā)揮了資金的使用效益。市政府對景區(qū)的管理采取股份制模式，實(shí)現(xiàn)收入最大化。二是完善的預(yù)算體制。對門票收入都進(jìn)行了科學(xué)的預(yù)算，其收入均實(shí)行兩級分成，操作便利，運(yùn)行高效。三是權(quán)、責(zé)明晰，利益分明。市政府、州政府對于授權(quán)管理景區(qū)的管委會和管理局，明確了職能、細(xì)化責(zé)任，如管委會只負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的管理、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)，重大的決策由市政府決定，管委會具體執(zhí)行，門票收入由市財政統(tǒng)一布置，不存在兩級的利益紛爭。市屬政府管理模式，其管理機(jī)構(gòu)與基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、體制不順、預(yù)算失控、權(quán)責(zé)不明等問題，這就要求我市需在完善景區(qū)管理體制上下功夫。

嚴(yán)格管理是搞好景區(qū)門票管理工作的關(guān)鍵。首先，2制度健全。三地”都有比較健全的門票管理制度，有嚴(yán)格的管理措施。對免票、獎勵票、優(yōu)惠票、直放的管理都是嚴(yán)格依照制度執(zhí)行的從幾個景區(qū)門票管理來分析，市對接待免票，實(shí)行先登記，后結(jié)算。管理局每年按總購票人數(shù)的1%控制免票、獎勵票、優(yōu)惠票。旅游發(fā)展股份有限公司有嚴(yán)格的優(yōu)惠政策，從嚴(yán)控制免票直放。而我市的門票免票管理，以年為例，市年未購票人數(shù)370105人，主要構(gòu)成是市免3人、區(qū)免7186人、張管處免6161人、獎勵免112534人、直放224131人（包括學(xué)生126216人、現(xiàn)役軍人16057人、70歲以上老人30845人、殘疾人5278人、記者8711人、其他簽批、市民等直放37024人）未購票人數(shù)占進(jìn)山總?cè)藬?shù)18.13%而同期不購票進(jìn)山人數(shù)分別只占總?cè)藬?shù)的1.32%1%1%從景區(qū)門票收入分析，年，比少0.4億元，比少1.53億元。其原因是除進(jìn)山總?cè)藬?shù)比“三地”少以外，市的免票、獎勵票、優(yōu)惠票、直放人數(shù)相對較多，未購票金額高達(dá)9065萬元（含獎勵票）其次，三地”嚴(yán)格控制景區(qū)經(jīng)營本錢，門票印制利息低廉。從門票印制利息上，對門票利息控制很嚴(yán)。以100萬人計算，比我市節(jié)約門票利息分別是585萬元、607萬元、497萬元。也就是說，按100萬人計算，比我市增加門票收入585萬元、607萬元、497萬元。第三，三地”嚴(yán)格控制了促銷本錢。三地”政府對旅游促銷經(jīng)費(fèi)，實(shí)行了嚴(yán)格的預(yù)算，年初預(yù)算一步到位，如市政府每年預(yù)算600萬元，中途不開其他口子，正因?yàn)檎畬﹂T票及門票收入管理工作的高度重視、嚴(yán)格政策，使其旅游從形式到內(nèi)容上，達(dá)到人旺財旺”目的相對而言，市核心景區(qū)的門票管理相對松散、文件執(zhí)行不嚴(yán)，致使門票收入流失嚴(yán)重。

理順關(guān)系，3嚴(yán)格預(yù)算。強(qiáng)化職責(zé)是搞好門票管理工作有力措施。三地”對于門票收入的預(yù)算，已經(jīng)作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作來抓。以市為例，多年來景區(qū)的門票收入全額上繳市財政金庫，門票收入歸市、區(qū)兩級所有。市政府對一年的管理、建設(shè)、維護(hù)都有詳細(xì)的預(yù)算，市財政按年初預(yù)算撥付，管理委員會依照預(yù)算執(zhí)行。三地”對景區(qū)及門票管理權(quán)責(zé)劃分清楚，收入分配簡單明晰。目前，從我市情況來看，不只管理層次多，收支沒有預(yù)算約束，門票收入分流也相對復(fù)雜。一張門票價格245元，參與收入分流的單位有省級、市級、武陵源區(qū)、張管處、環(huán)保車公司五個單位，分別占3.26%22.45%24.23%25.57%24.49%景區(qū)的門票收入雖然實(shí)行了當(dāng)日分流、月底結(jié)算”運(yùn)行良好，但是目前實(shí)行或準(zhǔn)備實(shí)行的一城通”獎勵票提取、POS支付費(fèi)用等，都要從當(dāng)日收入中零星支付，沒有預(yù)算控制，且操作復(fù)雜，相互脫節(jié)。更重要的由于多家享受分成，利益均等，直接管理景區(qū)的武陵源、張管處的積極受到損傷，一張門票收入中，武陵源、張管處只占24.23%25.57%對于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策減少的局部收入，武陵源、張管處不會引起足夠重視，總認(rèn)為自己的損失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不積極去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理體制、科學(xué)的門票收入分配秩序、嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，市門票管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

三、市加強(qiáng)景區(qū)門票管理的對策

一是現(xiàn)有體制上進(jìn)一步完善

加大景區(qū)門票及門票收入管理的力度。加強(qiáng)核心景區(qū)門票管理，1強(qiáng)化政府管理職能。對籌集更多的鄉(xiāng)村建設(shè)資金、增加市區(qū)兩級財政收入都有著明顯的現(xiàn)實(shí)意義。特別是對我市工業(yè)基礎(chǔ)單薄、財政收入增長點(diǎn)不多、鄉(xiāng)村建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏的客觀現(xiàn)實(shí)來說，顯得尤為重要。因此，一是要加強(qiáng)對景區(qū)的管理力度，理順市、區(qū)、處的關(guān)系。二是要建立完善各項(xiàng)管理制度，景區(qū)管理上，形成進(jìn)入從嚴(yán)、稽查從緊、責(zé)任分明、利益明晰、實(shí)行賞罰、應(yīng)收盡收的管理格局。

適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠獎勵政策會短期拉動旅游市場，2從嚴(yán)出臺優(yōu)惠獎勵政策。不可否認(rèn)。贏得暫時“繁榮”但同時也透支了未來市場，客觀上造成了收入流失。認(rèn)為，不能過多的利用門票“杠桿”來撬動旅游市場，要清醒地看到市核心景區(qū)的門票價格（表二）相對其他景區(qū)來說不是很高，旅游費(fèi)用中所占份額也不是很大。因此，考慮啟動市場的同時，更要考慮“人旺財旺”實(shí)際，不可過多地出臺優(yōu)惠獎勵政策，確保收入的增長，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。

規(guī)范免票直放。第一、對我市的接待用票，3嚴(yán)格門票管理。要從嚴(yán)控制。從每年接待票40000張壓縮到30000張以內(nèi)，并由市區(qū)兩級政府掌握使用，不再分配到市直單位和張管處。嚴(yán)格接待票使用制度，對以前年度的使用情況進(jìn)一步清理。按市政府2005年第20次常務(wù)會決定，逐步取消免票。第二、非特殊情況不再簽批直放，對簽批直放的進(jìn)行公示，接受社會各界的監(jiān)督。第三、實(shí)行嚴(yán)格的登記制度和結(jié)算制度。

壓縮支出。要對現(xiàn)有的門票本錢、IC卡、一城通”過高的問題進(jìn)行整改，4節(jié)約本錢。2011年可采取公開招標(biāo)、競標(biāo)等方式來控制門票印制本錢。

二是景區(qū)的管理體制上改革

篇9

1997年以來，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，實(shí)施了較為規(guī)范的分稅制財政體制。實(shí)踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮(zhèn)兩級分配關(guān)系，規(guī)范鎮(zhèn)財政收支管理，調(diào)動鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性，保障鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。

一、浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設(shè)經(jīng)歷了四次變革。1950年至1985年，實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下?lián)?，?shí)際上是個報帳制的財政管理體制。1985年至1992年實(shí)行了劃分收支，分級管理的半統(tǒng)半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實(shí)行了劃分收支，核定收支基數(shù)，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定市級和鎮(zhèn)級各自的固定收入（所得稅、調(diào)節(jié)稅）、共享收入（產(chǎn)品稅），同時考慮到地區(qū)間的平衡，對不同地區(qū)的收支基數(shù)、遞增比例作了區(qū)別對待。以上體制都是與各個發(fā)展時期基本情況相適應(yīng)的財政體制，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的基礎(chǔ)和迅猛發(fā)展的趨勢，改革現(xiàn)行財政體制已迫在眉睫。

二、實(shí)施分稅制財政體制應(yīng)具備的條件

財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權(quán)之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)根本制度，既屬于經(jīng)濟(jì)范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r等因素為基礎(chǔ)的，分稅制作為分級財政管理體制下進(jìn)行收支劃分的體制，其實(shí)施需要具備相應(yīng)的條件。即經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財政規(guī)模及與此有密切關(guān)系的人口集聚度、地理?xiàng)l件、交通等因素，要求以上諸項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到一定的規(guī)模，才有實(shí)施的基礎(chǔ)。

目前慈溪市的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展已具備實(shí)施鎮(zhèn)財政分稅制條件。

慈溪市區(qū)域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發(fā)揮頭腦活、市場經(jīng)濟(jì)意識強(qiáng)、吃苦耐勞的特點(diǎn)，全市有10萬人長期在外經(jīng)商、辦企業(yè)、跑供銷，占總?cè)丝跀?shù)的10％，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了源源不斷的動力。1999年全市實(shí)現(xiàn)gdp143億元，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值514.35億元，全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值在10億元以上的鎮(zhèn)有18個，個私工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上的鎮(zhèn)有2b個，區(qū)域特色的個私塊狀經(jīng)濟(jì)初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發(fā)生了深刻變化：

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，基本實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)大市的跨越，正在向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市邁進(jìn)。目前，我市已步入了工業(yè)化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業(yè)已達(dá)11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產(chǎn)業(yè)的比重已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的91％，農(nóng)村已有65.4％的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。

2.經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變化，基本實(shí)現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，正在向經(jīng)濟(jì)國際化邁進(jìn)。全市已有自營出口企業(yè)130家，出口供貨企業(yè)656家，1999年全市自營出口額達(dá)3.3億美元，外向型經(jīng)濟(jì)已成為推動慈溪市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產(chǎn)權(quán)清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規(guī)范運(yùn)作機(jī)制。

3.城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，基本實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村為主體向城鎮(zhèn)為主體的跨越。全市所轄23個行政區(qū)已全部建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)已消失，并且市城區(qū)面積已達(dá)22平方公里，各鎮(zhèn)建成區(qū)面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮(zhèn)，工業(yè)向小區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐進(jìn)一步加快，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)日益完善。

4.財政收入已初具規(guī)模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮(zhèn)級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮(zhèn)3435萬元；一般預(yù)算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預(yù)算外資金，全市鎮(zhèn)財政支出為5.15億元，平均每個鎮(zhèn)2239萬元。應(yīng)該說，鎮(zhèn)財政已具有一級政府所要求的總量規(guī)模。

三、鎮(zhèn)財政分稅制體制實(shí)施后產(chǎn)生的效果及存在問題

（一）鎮(zhèn)財政分稅制體制的基本內(nèi)容

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，進(jìn)一步理順市與鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系，充分調(diào)動鎮(zhèn)財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，增強(qiáng)鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施分稅制財政體制嘗試。實(shí)踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強(qiáng)市財政宏觀調(diào)控能力，又能照顧鎮(zhèn)政府利益，調(diào)動鎮(zhèn)增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。從2000年開始，我們在總結(jié)分稅制試點(diǎn)取得一定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)實(shí)施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補(bǔ)基數(shù)為主要內(nèi)容的分稅制財政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。根據(jù)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)，合理劃分收支范圍，進(jìn)一步完善其財權(quán)。二是綜合平衡的原則。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分類確定，轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)調(diào)整鎮(zhèn)際間的既得利益。三是穩(wěn)定基礎(chǔ)，發(fā)展財政的原則。保持鎮(zhèn)級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮(zhèn)，以壯大鎮(zhèn)級財力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮(zhèn)共享收入、鎮(zhèn)級固定收入?？紤]到各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性及財政供養(yǎng)人口差距較大的實(shí)際情況，實(shí)行了按鎮(zhèn)分類確定市鎮(zhèn)共享收入分成比例。二是根據(jù)市與鎮(zhèn)的事權(quán)劃分，核定支出范圍。鎮(zhèn)財政主要承擔(dān)本級政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展和社會管理所需的支出，并規(guī)定，實(shí)行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調(diào)整而增加的鎮(zhèn)財政支出，也由鎮(zhèn)財政自求平衡，市財政不作補(bǔ)助。

3.核定上解或定補(bǔ)基數(shù)。為合理調(diào)節(jié)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的財力分配，在確定分稅分成的基礎(chǔ)上，1999年實(shí)際稅收入庫數(shù)和應(yīng)得財力為基礎(chǔ)，計算所得可用財力大于應(yīng)得財力的，其差額為定額上解數(shù)，從2000年開始按市鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補(bǔ)助數(shù)，一定三年不變。

4.建立轉(zhuǎn)移支付。在劃分財政收支范圍基礎(chǔ)上，市財政適當(dāng)集中統(tǒng)籌一部分財力作為轉(zhuǎn)移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮(zhèn)新增財力留鎮(zhèn)部分中集中統(tǒng)籌20％用以轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)相對困難鎮(zhèn)的財力不足，縮小鎮(zhèn)際間財力差距。

（二）實(shí)施分稅制初見成效

1.促進(jìn)鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。分稅制財政體制的實(shí)施，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長的根本源泉是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量和質(zhì)量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動地引導(dǎo)鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，著力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升經(jīng)濟(jì)層次。一是發(fā)展個私經(jīng)濟(jì)。黨的十五大把個私等非公有制經(jīng)濟(jì)從“拾遺補(bǔ)缺”、“有益補(bǔ)充”上升到“社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，個私經(jīng)濟(jì)的地位有了質(zhì)的提高，其在農(nóng)村的發(fā)展具有了天時、地利、人和的優(yōu)越條件，對政府來說既是新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮(zhèn)財政分稅制體制下，鎮(zhèn)政府支持和發(fā)展個私經(jīng)濟(jì)、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進(jìn)了鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)由量的擴(kuò)張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變。企業(yè)所得稅作為我市鎮(zhèn)財政分稅制體制中80％留鎮(zhèn)的稅種，其增長的顯著特點(diǎn)就是效益推進(jìn)，就必然要求鎮(zhèn)政府注重經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展市場前景好，能出口創(chuàng)匯，效益顯著的經(jīng)濟(jì)增長項(xiàng)目，同樣，營業(yè)稅、個人所得稅等的分成也能使鎮(zhèn)政府產(chǎn)生觸動，引導(dǎo)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是推動鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)走科技發(fā)展道路。鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)要持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展就必須依靠科技進(jìn)步，由科技帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)品競爭力，同時以新的管理理論提高企業(yè)的管理檔次，增強(qiáng)企業(yè)家的素質(zhì)。分稅制體制的實(shí)施，使鎮(zhèn)政府對科技推動經(jīng)濟(jì)作用的認(rèn)識進(jìn)一步明確，更加注重科技人才的引進(jìn)，提高產(chǎn)品科技含量，提升企業(yè)管理層次。

2.促進(jìn)了鎮(zhèn)財政的發(fā)展。分稅制財政體制的實(shí)施，明確了財權(quán)和事權(quán)，強(qiáng)化了鎮(zhèn)財政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自主權(quán)，真正體現(xiàn)了當(dāng)家作主，提高了理財積極性。一是鎮(zhèn)財政收入呈增長態(tài)勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發(fā)揮，使鎮(zhèn)政府積極做好增加財政收入的各項(xiàng)工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮(zhèn)財政真正成為一級獨(dú)立的財政實(shí)體，可用財力由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一調(diào)度，沒有了區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外收入的必要性，真正實(shí)施了鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設(shè)”的關(guān)系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮(zhèn)財政收支平衡。三是注重把節(jié)流工作和合理有效使用財政資金結(jié)合起來，大力遏制財力浪費(fèi)現(xiàn)象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格預(yù)算辦事，使管理真正到位。鎮(zhèn)財政分稅制的實(shí)施，還有利于相關(guān)管理措施的推行，如對鎮(zhèn)級行政事業(yè)單位實(shí)行“零戶統(tǒng)管”等，進(jìn)一步強(qiáng)化部門單位財務(wù)收支活動的監(jiān)督。

3.促進(jìn)了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達(dá)6萬多戶，稅收征管難度大任務(wù)重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建立帶來負(fù)面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮(zhèn)財政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實(shí)施后，鎮(zhèn)政府開始認(rèn)識到要增加財政收入，必須加強(qiáng)稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉(zhuǎn)向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮(zhèn)普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶特別是家庭個體加工業(yè)進(jìn)行徹底的調(diào)查，建立起一批以鎮(zhèn)政府為主，國地稅參加的聯(lián)合征收站，逐漸形成鎮(zhèn)政府牽頭，稅務(wù)為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮(zhèn)政府真正起到領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)一方稅收征管工作的作用。（2）促進(jìn)了鎮(zhèn)政府維護(hù)稅收執(zhí)法的堅定性。以往出現(xiàn)的鎮(zhèn)政府單純考慮地方企業(yè)利益，爭取減免稅優(yōu)惠，甚至替被查企業(yè)說情的狀況大為改善，使鎮(zhèn)政府增強(qiáng)了政策原則性。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有了較大改善。稅收征管工作的加強(qiáng)，有力地維護(hù)了正常的稅收秩序。

（三）在設(shè)計分稅制體制時存在的主要問題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數(shù)遞增和定額補(bǔ)助基數(shù)不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮(zhèn)財力起到了一定作用，但隨著運(yùn)作的深入和時間的推移，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之間財力差距不斷拉大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較大，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財力增加額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財力增加額，更何況經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅收增長速度要高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。

四、研究和思考的問題

1.建立適應(yīng)分稅制需要的鎮(zhèn)國庫體系。首先，要建立鎮(zhèn)級國庫。國庫工作是財政預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，《國家金庫條例》規(guī)定：　“國家金庫按照國家財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫”。雖然我市各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各項(xiàng)改革也不斷深化，實(shí)施了市對鎮(zhèn)分稅制財政體制，但絕大部分鎮(zhèn)財政沒有國庫的配套，導(dǎo)致鎮(zhèn)財政的許多職能不能得到充分發(fā)揮。建立和完善適應(yīng)分稅制體制的鎮(zhèn)級國庫，有利于稅收分成落到實(shí)處，節(jié)約資金滯留時間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r”，鎮(zhèn)財政可以更好地調(diào)度資金，統(tǒng)籌安排財政預(yù)算。其次，要完善鎮(zhèn)國庫管理法規(guī)，理順鎮(zhèn)國庫管理體制。要進(jìn)一步修改、完善和健全《條例》與《細(xì)則》，將鎮(zhèn)國庫職能、職責(zé)、權(quán)限予以明確到位，在鎮(zhèn)國庫會計基礎(chǔ)制度建設(shè)上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費(fèi)的規(guī)定與做法，對所有經(jīng)辦和監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定出細(xì)化的處罰規(guī)定，以強(qiáng)化加強(qiáng)國庫管理基礎(chǔ)建設(shè)的“根子”。最后，建立鎮(zhèn)國庫會計核算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在監(jiān)控體系上“復(fù)位”。當(dāng)前，稅務(wù)、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業(yè)務(wù)，但各行業(yè)各自為戰(zhàn)，不成體系，為此，建議盡快構(gòu)建財稅庫銀等相關(guān)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作電腦橫向聯(lián)網(wǎng)，達(dá)到各行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，實(shí)質(zhì)性地促使市、鎮(zhèn)政府各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)快速、健康、高效和全面發(fā)展。

2.建立和完善財政預(yù)算調(diào)度資金。為保證預(yù)算內(nèi)資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，簡化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調(diào)度辦法，緩解鎮(zhèn)財政收入增長缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預(yù)算內(nèi)資金的不平衡性。市財政應(yīng)加大均衡力度，對已建立國庫的鎮(zhèn)，合理確定鎮(zhèn)國庫留解比例，提前下?lián)芏~補(bǔ)助數(shù)；對未建立國庫的鎮(zhèn)，按照核定返還基數(shù)和上解基數(shù)相抵后的凈返還數(shù)同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進(jìn)行清算。市財政應(yīng)加速鎮(zhèn)財政資金周轉(zhuǎn)速度，保證鎮(zhèn)財政各項(xiàng)支出及時足額到位。這樣，鎮(zhèn)財政應(yīng)得財力同所調(diào)度的資金基本一致，既減少了工作環(huán)節(jié)，又保證了鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)資金的供應(yīng)。

3.建立相對完善的財政運(yùn)作機(jī)制。市府要嚴(yán)格按照受益原則，決定鎮(zhèn)政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任范圍及相應(yīng)的財力，盡可能減少職能的交叉。在設(shè)計鎮(zhèn)分稅制體制時，應(yīng)按照一級政府，一級事權(quán)，事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則劃分市、鎮(zhèn)財政收支范圍，保證鎮(zhèn)政府能集中足夠財力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮(zhèn)政府財力的不合理現(xiàn)象。如土管所、派出所等部門實(shí)行市主管局垂直管理。目前，我市村級基層政權(quán)與鎮(zhèn)級相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業(yè)開支。但鎮(zhèn)政府承擔(dān)著村級政權(quán)建設(shè)的職能，每年有相當(dāng)一部分財力用于彌補(bǔ)村級建設(shè)和事業(yè)發(fā)展正常開支不足。針對這一現(xiàn)狀，我市今年開展了為期一個月的固本強(qiáng)基工作組進(jìn)村幫扶活動，對鞏固村級政權(quán)、發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)起到一定的作用，但無法從機(jī)制上徹底解決各村的種種實(shí)際困難。為此，在設(shè)計分稅制體制時，應(yīng)建立一種長期、有效的扶村機(jī)制，以保障鎮(zhèn)財政有足夠的財力扶持、發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)政府?dāng)U大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經(jīng)營路子。

篇10

對比改革前后的公交出行數(shù)據(jù)，公交服務(wù)水平有了明顯的提升和發(fā)展。從2007年底至2011年底，佛山市公交線路從246條增至496條，全市公交分擔(dān)率和萬人公交車擁有量從改革前7%和8.8標(biāo)臺/萬人提升至21.4%和13.4標(biāo)臺/萬人，公交投訴率比實(shí)施前下降60%，中心城區(qū)500米的線路站點(diǎn)覆蓋率由實(shí)施前的87%上升到95%，公交IC卡刷卡量從實(shí)施前的10%上升到90%左右。同時，在TC改革的帶動下，佛山市城鄉(xiāng)公交服務(wù)均等化方面也實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，2010年，佛山市實(shí)現(xiàn)了全市100%行政村通公交，2011年實(shí)現(xiàn)了全市達(dá)到通車條件的自然村（占全市自然村數(shù)量的96.3%）100%通公交。

為探索TC公交模式的內(nèi)涵，改革背景，改革的原則，改革的成效和未來發(fā)展方向，《運(yùn)輸經(jīng)理世界》記者特約訪佛山市交通運(yùn)輸局局長高榮堂，就讀者的各種問題進(jìn)行一一解答，期望為全國公共交通行業(yè)改革提供借鑒。

既政府主導(dǎo) 又市場運(yùn)作

《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：高局長您好，佛山作為與廣州瀕臨的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的市區(qū)，為什么要開展TC公交改革呢？TC公交改革的內(nèi)涵是什么？TC公交改革的背景、原則、歷程是怎樣的？

高榮堂：佛山市地處珠江三角洲腹地，現(xiàn)轄禪城、南海、順德、高明和三水共五個區(qū)，全市總面積3，800平方公里，常住人口719萬人，隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》出臺，佛山市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

2011年佛山全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)6，600億元，汽車保有量已突破100萬輛，成為廣東省第四個“百萬車城”、全國第16個百萬汽車城市。此外，佛山與廣州相鄰，兩市邊界長約200公里，兩市政府所在地相距僅20公里（直線距離），城市建成區(qū)實(shí)質(zhì)上已連成一片，是名符其實(shí)的雙子城。

佛山市委市政府堅定不移地堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，轉(zhuǎn)變政府職能，在公共服務(wù)領(lǐng)域取得了改革的重要成果，推動了服務(wù)型政府建設(shè)。在公共交通領(lǐng)域，佛山市堅持落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進(jìn)公交體制改革，創(chuàng)造了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共交通服務(wù)的新模式，為探索有佛山特色的新型城市化建設(shè)進(jìn)行了有益的嘗試。

佛山公交行業(yè)的發(fā)展，和其他很多城市一樣，經(jīng)歷了國有、承包經(jīng)營、股份轉(zhuǎn)制市場化經(jīng)營的過程，至2007年底，全市共有13家民營或股份制公共交通運(yùn)營企業(yè)，實(shí)行競爭性市場營運(yùn)。

完全市場化的佛山公交，出現(xiàn)了過度競爭、公益服務(wù)功能被弱化的問題，發(fā)車不準(zhǔn)時、候車時間長、尾氣黑煙大、拒載老年人、飛站多、冷線少車走、熱線扎成堆，公交行業(yè)成為市民投訴多、意見大、社會反映強(qiáng)烈的服務(wù)行業(yè)。

另外，城市汽車保有量增加、公交出行需求提升等，都成為政府加快推進(jìn)實(shí)施公交體制改革的重要原因。

佛山公交體制改革涉及方方面面，關(guān)系錯綜復(fù)雜，但我們堅持了一個大原則，就是堅定不移地堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，既要突出公交公益性，又要尊重成熟的市場現(xiàn)狀，特別是要發(fā)揮多年培育出來的、具有豐富市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的民營企業(yè)的作用。

在這樣一個大原則指導(dǎo)下，佛山市政府明確了“政府購買服務(wù)”的改革方向，借鑒歐美交通共同體（Transport Community，簡稱TC）的機(jī)制和做法，構(gòu)建政府決策調(diào)控層、TC公司管理層、企業(yè)營運(yùn)服務(wù)層三級的“交通共同體”機(jī)制和管理模式（即TC模式）。

TC模式是我國城市公交體制和管理模式的革命性創(chuàng)新。與公交資源全部收回國有不同，TC最大的優(yōu)勢在于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立了一種既能讓政府有充分主導(dǎo)權(quán)，又能最大限度發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勢的模式，解決了政府掌控不到位、企業(yè)線路層層承包、社會公益性弱化和服務(wù)質(zhì)量低下等問題。

根據(jù)佛山組團(tuán)式城市的特點(diǎn)，佛山公交定位分為四個層次，構(gòu)建“四層一體”的大公交網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（即城際快巴、區(qū)間城巴、區(qū)內(nèi)公交、鎮(zhèn)內(nèi)公交）。城際快巴和區(qū)間城巴主要解決城市與城市之間、區(qū)與區(qū)之間距離相對較遠(yuǎn)的居民之間的快速出行，這部分主要以市場化經(jīng)營為主。而佛山TC改革的對象，則是針對區(qū)內(nèi)公交和鎮(zhèn)內(nèi)公交，這兩類公交以解決市民短距離出行和日常上下班通勤需求為主，實(shí)施低票價以及對老年人和社會特殊群體免費(fèi)（優(yōu)惠）政策，社會公益性定位要求比較高。

從改革的發(fā)展歷程來說，分為三個階段：2008年7月至2009年3月為試點(diǎn)實(shí)施階段，在區(qū)普通鎮(zhèn)（順德北窖鎮(zhèn)）、區(qū)中心鎮(zhèn)（南海桂城鎮(zhèn)）和市中心區(qū)（禪城區(qū)）三種不同特點(diǎn)的區(qū)域分別采取了三種模式進(jìn)行改革之路的探索；2009年3月至2011年12月為總結(jié)推廣階段；2011年12月至目前為完善提升階段。

從改革的規(guī)模來說，現(xiàn)納入TC的公交線路共有275條，車輛2763輛，分別占全市公交線路條數(shù)、車輛數(shù)的55.4%和59%。納入TC的公交駕駛員5000多名，超過全體駕駛員隊(duì)伍的50%，駕駛員隊(duì)伍穩(wěn)定。

政府購買服務(wù) 企業(yè)運(yùn)營管理

《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：在TC公交模式中，有很多關(guān)鍵性的問題需要明確和確定，比如如何確定政府和企業(yè)各自的定位？如何制定票價？如何對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理？

高榮堂：通過改革，佛山市政府掌控公交線路和場站的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)，把運(yùn)營服務(wù)交給企業(yè)；TC公司代表政府根據(jù)中心城市市民出行的需求，制定了規(guī)范的量化的公交服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以合約的形式向企業(yè)購買服務(wù)，并實(shí)施監(jiān)管落實(shí)。在對運(yùn)營企業(yè)的管理上，由過去單一的行政約束管理轉(zhuǎn)變到以法定合約管理為主、行政約束管理為輔的方式上來。

政府購買服務(wù)成功的前提條件之一，需要有意愿、有能力參與市場競爭的較大規(guī)模企業(yè)。這對于佛山TC改革而言，意味著要有多家具備一定服務(wù)能力的公交企業(yè)。

因此，推進(jìn)TC改革應(yīng)首先需要開展的工作，即是培育競爭性的市場，整合原有公交模式中的線路和車輛。在原有私營化模式中，存在公交線路層層轉(zhuǎn)包情況嚴(yán)重，一條線路往往存在有多個實(shí)際經(jīng)營人和所有人。由于承包人員眾多復(fù)雜，利益矛盾尖銳，內(nèi)部管理混亂，使公交資源在整合過程中遇到了較大的困難和阻力。對此，我們通過引進(jìn)外來優(yōu)質(zhì)有實(shí)力的品牌公交運(yùn)營企業(yè)，在政府的指導(dǎo)監(jiān)管下，由該企業(yè)來整合當(dāng)時我市原有的公交企業(yè)，同時推進(jìn)TC體制改革，有效的解決了原公交企業(yè)線路和車輛的整合問題，形成了具有競爭力的多家公交企業(yè)共同參與的公交市場環(huán)境。

佛山公交改革，也是公共財政體制的改革，是對社會資源重新分配的過程，體現(xiàn)了社會公平原則。

TC改革促進(jìn)社會資源的公平使用，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是TC改革促進(jìn)了資金向車輛等生產(chǎn)資料領(lǐng)域的傾斜，生產(chǎn)力得以提升。按照TC模式要求，企業(yè)應(yīng)配備符合要求的公交車輛，作為進(jìn)入公交市場的基礎(chǔ)條件。為了達(dá)到公交服務(wù)市場的門檻要求，公交企業(yè)投入大量資金購置了新車，僅2011年全市就新增公交車1347輛，其中LNG公交近1200輛，市民乘車環(huán)境大為改善；二是TC改革后，政府在公共交通領(lǐng)域的財政支出制度化、透明化，主要支付免費(fèi)優(yōu)惠群體乘車、票價打折的費(fèi)用，讓市民直接受益，也保證了公共財政資金的公平使用。2011年財政用于支付免費(fèi)優(yōu)惠群體和市民票價折扣的支出約為1.1億元（其中佛山禪城區(qū)就有6000多萬元優(yōu)惠給市民）。

準(zhǔn)確、合理核定公交服務(wù)基準(zhǔn)價，是一項(xiàng)關(guān)系政府財政可持續(xù)、企業(yè)發(fā)展有活力的重要工作。佛山市在制定政府購買公交服務(wù)的價格時，為了做到公平合理，首先公交企業(yè)自報成本并提供原始憑據(jù)，由政府成立專家組計算成本，并聘請中介機(jī)構(gòu)審查各公交企業(yè)上年實(shí)際運(yùn)營成本，最后會同財政部門召開成本核算專題會議，綜合各方意見，確定公平合理的成本。政府除支付運(yùn)營企業(yè)成本外，還給予企業(yè)6%的利潤保障。在運(yùn)營過程中，TC管理公司加強(qiáng)對公交企業(yè)的監(jiān)管，每年聘請中介機(jī)構(gòu)對公交企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營成本進(jìn)行審計，根據(jù)市場物價變化，適時調(diào)整購買服務(wù)的合同成本。

但在改革之初，由于公共交通TC改革在全國尚屬首創(chuàng)，沒有任何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，為了減輕財政壓力，一些政策及細(xì)則的制訂和實(shí)施較為謹(jǐn)慎，采用不分線路“一刀切”原則，核定的結(jié)算基準(zhǔn)價偏低，未考慮不同線路由于運(yùn)行時速、載客量、道路狀況等原因?qū)е碌能囕v油（氣）耗、修理費(fèi)等差異情況，所有線路采用一個結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，造成部分線路結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的現(xiàn)象，加上近年來油（氣）價、司機(jī)工資、車輛維修費(fèi)以及企業(yè)管理成本不斷上漲，有企業(yè)反映日常運(yùn)作十分困難，直接影響到企業(yè)能否繼續(xù)維持運(yùn)營服務(wù)和穩(wěn)定問題。對此，政府及時對企業(yè)實(shí)際運(yùn)營成本進(jìn)行了審計，并及時調(diào)整成本基準(zhǔn)價，保障了TC公交模式的可持續(xù)推進(jìn)和發(fā)展。

TC模式改革后，通過合理確定對市民乘車的票價優(yōu)惠，政府對公交行業(yè)的收支可以基本達(dá)到平衡，政府財政壓力小、企業(yè)有少量盈余。也就是說，政府通過很少的財政支出，達(dá)到了很多城市高額補(bǔ)貼達(dá)不到的服務(wù)提升效果。

實(shí)行公交TC模式，必須有嚴(yán)格科學(xué)的服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，和激勵約束機(jī)制。目前佛山TC服務(wù)監(jiān)督主要有三個途徑，一是以智能公交系統(tǒng)為支撐，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管與服務(wù)考核；二是依靠人工巡查監(jiān)管，包括管理層、TC管理公司的監(jiān)管，和公交義務(wù)監(jiān)督員的監(jiān)管；三是市民和媒體監(jiān)督。

特別是智能公交系統(tǒng)的建立，為監(jiān)督公交服務(wù)是否達(dá)到合約要求提供了強(qiáng)大的支撐，切切實(shí)實(shí)地將科技轉(zhuǎn)化為了生產(chǎn)力。

佛山市智能公交系統(tǒng)主要包括公交基礎(chǔ)信息平臺和公交調(diào)度監(jiān)管系統(tǒng)兩大部分。

公交基礎(chǔ)信息平臺又分為公交基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和公交信息服務(wù)系統(tǒng)。公交基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集主要是實(shí)時采集公交運(yùn)行數(shù)據(jù)（通過GPS和車載錄像等），為公交的監(jiān)控和管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，另外，信息采集也包括了智能IC卡支付系統(tǒng)，其主要用于市民刷卡車資的支付、TC公司與各公交企業(yè)之間票款的清分和結(jié)算以及對線路客流量的分析統(tǒng)計等。目前，我市智能IC卡發(fā)行量超過430萬張，居廣東省第三位，并于2011年成為廣東省嶺南通重要組成之一，在廣州、肇慶、珠海、汕頭等十多個城市互通；而公交信息服務(wù)系統(tǒng)則主要是依靠實(shí)時采集的信息，通過互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、電子站牌等多種方式向市民提供公交信息服務(wù)。

公交調(diào)度監(jiān)管系統(tǒng)則主要是管理部門通過公交基礎(chǔ)信息平臺對公交車輛進(jìn)行實(shí)時調(diào)度和監(jiān)管，及時調(diào)配車輛，減少市民的等候時間，提高車輛運(yùn)行的效率，并通過檢測車輛發(fā)班時間、發(fā)班間隔、準(zhǔn)點(diǎn)率、行駛距離等實(shí)時參數(shù)對公交企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量考核，并將相關(guān)參數(shù)作為支付企業(yè)服務(wù)質(zhì)量價格標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)之一。

2011年12月開始至目前，我們針對在推進(jìn)TC公交發(fā)展先行先試中出現(xiàn)的問題仍在不斷地進(jìn)行完善和提升，包括開展公交運(yùn)營企業(yè)的審計，重新制定公交服務(wù)的基準(zhǔn)價，改革TC合同，完善考核條款和客流激勵機(jī)制等一系列工作部署，進(jìn)一步完善智能化調(diào)度和管理系統(tǒng)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對公交運(yùn)營及時準(zhǔn)確的評估等，力求讓公交TC的體制發(fā)揮出更大的作用，促進(jìn)公交服務(wù)水平更上一個層次，目前相關(guān)的工作仍在推進(jìn)之中。

青出于藍(lán)勝于藍(lán)

《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：對歐美聯(lián)合公交管理體制有所借鑒的佛山公交改革，目前取得了哪些成果？有哪些可以全國推廣的經(jīng)驗(yàn)？

高榮堂：佛山市公交體制改革，以政府購買服務(wù)的方式，通過一系列的制度設(shè)計，保證了公交公益性的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了社會資源的更加公平分配，利用少量的財政支出達(dá)到了利用市場力量提高服務(wù)水平的目標(biāo)，形成了政府財政可持續(xù)、企業(yè)發(fā)展有動力的新局面，市民出行環(huán)境有了極大改善，改革取得了初步成果。

對比改革前后的公交出行數(shù)據(jù)，公交服務(wù)水平有了明顯的提升和發(fā)展。

佛山公交行業(yè)體制改革，屬于社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的范疇，其核心是政府職能改革，其目標(biāo)是調(diào)整政府與市場關(guān)系、突出效率與公平。通過佛山TC模式改革，可以分享的經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩方面。