為進一步加強對全市國有存量土地資產的管理，根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產管理法》和國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》精神，結合我市實際，特提出如下意見：

一、指導思想

進一步加強國有存量土地資產管理，規(guī)范對土地使用者因改變用途、利用現(xiàn)狀和容積率等土地使用條件，涉及土地資產的補充處置，維護土地市場公開公平公正的交易規(guī)則，實現(xiàn)政府的土地收益權，促進廉政建設。

(一)全面實行經營性土地公開交易，完善市場配置機制。

凡商業(yè)、旅游、娛樂、金融、辦公、房地產開發(fā)等經營性用地，堅持以招標、拍賣或掛牌方式出讓國有土地使用權。對于原工業(yè)、倉儲、市政公用、交通、教育醫(yī)療等非經營性用地，按照規(guī)劃須改變?yōu)榻洜I性用地的，也必須實行公開交易。全面實行建設用地有償使用制度，包括行政機關事業(yè)單位盈利性的非自用辦公用房，街道社區(qū)居委會盈利性的對外服務用房，均要按照出讓方式供地。

(二)維護土地供地條件的嚴肅性，防止產生新的不公平競爭。

編者按：本文主要從嚴格計劃管理，控制供應總量；嚴格收購儲備，規(guī)范土地市場；嚴格交易程序，規(guī)范交易行為；嚴格土地出讓收支管理，確保政府收益不流失進行講述。其中，主要包括：用地單位或個人需要改變現(xiàn)有土地用途，須向國土資源管理部門提出申請，并由國土部門在符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的前提下，草擬土地供應計劃，報市政府審批后執(zhí)行、本著應收盡收的原則，土地儲備中心負責城區(qū)需要改變用途的土地收購工作、收購方將原土地使用者的收購申請、收購方擬定的收購協(xié)議、可行性分析報告等相關資料上報國土部門，由國土部門簽署初審意見，報分管市領導審批后予以實施、土地補償標準由有評估資質的土地評估機構按照收購時土地使用性質和批準的原土地用途進行評估確定、處置方式、前置條件、處置程序、政府土地收益是指土地出讓總價款減去土地、房屋使用權補償及前期費用等收購儲備成本后的余額、確定改變土地用途的政府收益、國土部門、財政部門要相互配合，共同做好改變土地用途后土地出讓收入的結算工作等，具體材料請詳見：

為進一步加強土地市場建設，強化國有土地的用途管制，規(guī)范用地行為，合理優(yōu)化配置土地資源，有效解決我市集鎮(zhèn)及中心城區(qū)部分用地單位因企業(yè)改制安置職工、企業(yè)轉型、城市規(guī)劃調整、退城進園等原因申請改變現(xiàn)使用土地用途特別是將工業(yè)用途變更為商業(yè)、商品房開發(fā)等經營性用地的報批管理問題，確保政府土地收益不流失，根據(jù)上級有關精神，經2009年第三次政府常務會議同意，提出如下意見：

一、嚴格計劃管理，控制供應總量

用地單位或個人需要改變現(xiàn)有土地用途，須向國土資源管理部門（以下簡稱“國土部門”）提出申請，并由國土部門在符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的前提下，草擬土地供應計劃，報市政府審批后執(zhí)行。

二、嚴格收購儲備，規(guī)范土地市場

（一）本著應收盡收的原則，土地儲備中心負責城區(qū)需要改變用途的土地收購工作。對土地儲備中心認定不宜收購的土地，可由原土地使用者直接委托土地交易中心公開交易。

近年來，隨著市場經濟的快速發(fā)展，土地供需矛盾不斷突出，土地資產在社會經濟領域中日益顯現(xiàn)。而國家實行土地用途管制制度，對土地的使用用途有嚴格的限定：改變土地使用用途需經土地出讓方（人民政府）批準。但實際上土地使用者為了規(guī)避招拍掛制度，常常是先斬后奏，不經批準擅自改變使用用途。在土地市場監(jiān)管中，由于改變土地用途行為隱蔽性很強，致使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)，而且對既成事實的行為的處罰法律上又缺乏可操作性，因此對擅自改變使用用途行為，是多年來一直困擾我們的一大難題。筆者在多年的實際工作中，探索了一些思路。

一、違法行為的認定及表現(xiàn)形式

《土地管理法》規(guī)定:國家實行土地用途管制制度。按照新的《土地分類》，建設用地分為商業(yè)服務、工礦倉儲、公用設施、住宅等八大類。建設用地經依法批準后，用地單位就不得擅自改變原批準的土地用途，擅自改變的則構成了非法改變土地用途的違法行為。

違法主體：是取得出讓國有土地使用權或劃撥土地使用權的單位和個人。

違法客體：出讓或劃撥土地使用權及地上建筑物。

表現(xiàn)形式一般為：（1）企事業(yè)單位和個人占據(jù)優(yōu)越的地勢而改變土地用途用于經營活動（2）單位和個人看上某企業(yè)優(yōu)越的地理位置，而買斷企業(yè)，進行改制，伺機進行開發(fā)。（3）房地產企業(yè)囤積土地搞房地產開發(fā)。

編者按：本文主要從最高最佳使用分析的定義；兩國最高最佳使用分析的區(qū)別原因；最高最佳用途的分析；房地產市場與最高最佳使用分析的關系；最高最佳使用分析與傳統(tǒng)估價方法間的聯(lián)系；最高最佳使用分析舉例；差異與啟示；小結進行論述。其中，主要包括：最高最佳使用分析是要尋找到一種最合理、最可能的用途、“技術上可能”，主要分析土地上可以建造怎樣的建筑物、任何法律法規(guī)以及城市規(guī)劃對物業(yè)的土地用途或建筑物用途的特別限制、美國房地產估價中的最高最佳分析是與其市場基礎扎實的特點相適應的、土地制度不同、土地規(guī)劃水平不同、房地產市場基礎不同、不同類型房地產市場有各自不同參與者，使得市場的參與程度相對較低、兩國體制的差異造成了最高最佳使用分析應用的不同等，具體請詳見。

本文通過介紹美國（MAI）估價體系在最高最佳使用分析及三種主要估價方法（市場比較法、收益法和成本法）等方面的操作辦法，結合案例分析，試圖比較中美兩國估價體系和方法的不同之處，希望能給讀者帶來一些啟示。

關鍵詞：最高最佳使用；假設空地；價外支付：“大尾款”；功能減值；外部減值

1.最高最佳使用分析的定義

最高最佳使用分析是要尋找到一種最合理、最可能的用途，并使得標的物業(yè)價值達到最大。物業(yè)是否達到最高最佳使用應從以下四個角度去衡量：

技術上可能（PhysicallyPossible）；

編者按：本文主要從嚴格計劃管理，控制供應總量；嚴格收購儲備，規(guī)范土地市場；嚴格交易程序，規(guī)范交易行為；嚴格土地出讓收支管理，確保政府收益不流失進行講述。其中，主要包括：用地單位或個人需要改變現(xiàn)有土地用途，須向國土資源管理部門（以下簡稱“國土部門”）提出申請、本著應收盡收的原則，土地儲備中心負責城區(qū)需要改變用途的土地收購工作、收購方案報批、補償標準的確定、處置方式、前置條件、處置程序、政府土地收益是指土地出讓總價款減去土地、房屋使用權補償及前期費用等收購儲備成本后的余額、確定改變土地用途的政府收益、政府土地收益最低標準的確定、超過土地收益最低標準的分配、土地儲備中心收購的土地成交后，按土地出讓總價款全額入財政等，具體材料請詳見：

為進一步加強土地市場建設，強化國有土地的用途管制，規(guī)范用地行為，合理優(yōu)化配置土地資源，有效解決我市集鎮(zhèn)及中心城區(qū)部分用地單位因企業(yè)改制安置職工、企業(yè)轉型、城市規(guī)劃調整、退城進園等原因申請改變現(xiàn)使用土地用途特別是將工業(yè)用途變更為商業(yè)、商品房開發(fā)等經營性用地的報批管理問題，確保政府土地收益不流失，根據(jù)上級有關精神，經2009年第三次政府常務會議同意，提出如下意見：

一、嚴格計劃管理，控制供應總量

用地單位或個人需要改變現(xiàn)有土地用途，須向國土資源管理部門（以下簡稱“國土部門”）提出申請，并由國土部門在符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的前提下，草擬土地供應計劃，報市政府審批后執(zhí)行。

二、嚴格收購儲備，規(guī)范土地市場

（一）本著應收盡收的原則，土地儲備中心負責城區(qū)需要改變用途的土地收購工作。對土地儲備中心認定不宜收購的土地，可由原土地使用者直接委托土地交易中心公開交易。

根據(jù)《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號）、《安徽省國有土地儲備辦法》（省政府177號令）、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》(國土資源部39號令)，結合我市實際，現(xiàn)制定淮北市2008年度國有土地收購儲備及供應計劃。

一、總體目標和原則

2008年全市計劃收購儲備土地總面積10000畝，供應土地6000畝，其中工業(yè)用地4500畝，實現(xiàn)土地出讓收入10億。在供應中要堅持不飽和供地原則，加強土地調控，規(guī)范土地市場運行，確保房地產市場平穩(wěn)發(fā)展，盡可能采用熟地方式供應土地。經營性用地、工業(yè)用地供應一律進入市場交易，采取招標、拍賣、掛牌方式，包括城市規(guī)劃區(qū)范圍內新修道路兩側新增建設用地、存量建設用地、改變規(guī)劃用途為經營性用地，列入本年度土地儲備供應計劃，努力實現(xiàn)政府對國有土地資產的統(tǒng)一管理,發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用。

二、土地收購儲備計劃

(一)以前年度已經政府批準收儲，2008年繼續(xù)結轉的土地14宗,面積3848.87畝

1、位置：相陽路西、南黎路南；用途：居住用地；面積：80.25畝。擬收儲，未補償。

為進一步加強國有劃撥土地使用權(以下簡稱劃撥土地使用權)管理，維護土地使用權人的合法權益，防止國有土地資產流失，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《江蘇省土地管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，制定本實施辦法。

一、劃撥土地使用權處置方式

依法申請?zhí)幹脛潛芡恋厥褂脵嗟模瑧獏^(qū)別不同情形，分別按保留劃撥土地使用權、劃撥土地使用權出讓、劃撥土地使用權租賃、劃撥土地使用權抵押等方式進行處置。

（一）保留劃撥土地使用權

轉讓劃撥土地使用權，由受讓方辦理，經市、縣（市）人民政府批準，下列情形可以保留劃撥土地使用權：

1、劃撥土地使用權轉讓后土地用途符合《劃撥用地目錄》的；

第一條為加強國有土地資產管理。根據(jù)等有關法律法規(guī)和文件精神，結合我縣實際，制定本辦法。

第二條國有土地改變用途由縣政府批準。

第三條下列土地改變用途的依法收回土地使用權。

但未經批準擅自改變土地用途的一）國有土地使用權出讓合同》明確約定了改變土地用途應當收回土地使用權的或原《國有土地使用權出讓合同》雖未明確約定改變用途應收回土地使用權。

二）法律、行政法規(guī)、規(guī)章等明確規(guī)定了土地使用權人改變土地用途應當收回土地使用權的

三）縣政府確定的其他應當依法收回土地使用權后再改變土地用途的

【摘要】規(guī)劃能否有效實施是保障集體建設用地使用權有序流轉的前提。從集體建設用地使用權流轉的地方立法看，雖然各地規(guī)章規(guī)定了以行政法或民法方式控制規(guī)劃的實施，但違反規(guī)劃的流轉行為仍屢禁不絕。有效的規(guī)劃控制方式首先應改變土地利用規(guī)劃的行政法或民法調控的思維定勢，確定規(guī)劃的宏觀調控法律規(guī)范屬性；其次通過配置經濟法律規(guī)范，優(yōu)化土地利用規(guī)劃的法律控制機制，包括厘定規(guī)劃的決策主體、吸收各種利益主體的合理訴求、形成遵守規(guī)劃的內在激勵、增加土地用途的登記與公示制度等。

【關鍵詞】土地利用規(guī)劃集體建設用地流轉行政法控制民法控制宏觀調控法

一、集體建設用地使用權流轉規(guī)劃實施面臨的現(xiàn)實沖擊聯(lián)合國糧農組織《土地利用規(guī)劃指南》指出：“土地利用規(guī)劃是指對自然、社會和經濟因素的系統(tǒng)評價，以此幫助用地者選擇提高其生產力、可持續(xù)利用和滿足社會需要的最佳途徑。”①土地利用規(guī)劃法律制度是調整規(guī)劃關系主體在利用規(guī)劃決策、實施中發(fā)生的權利義務關系的行為規(guī)范，其目的是協(xié)調各種利益沖突，通過對土地的合理利用來實現(xiàn)土地資源配置的公共利益目標。因此，遵循土地利用規(guī)劃是集體建設用地使用權流轉的基礎。2（104年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第l0條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法轉移。”2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》規(guī)定，農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。據(jù)官方網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2000年至2009年間，全國共有16個省、市的地方政府制定了集體建設用地流轉的暫行（試行）辦法。②這些地方立法無一例外地將規(guī)劃置于原則地位；在具體規(guī)則上還詳細規(guī)定了土地利用規(guī)劃對集體建設用地使用權流轉的控制制度覆蓋集體建設用地使用權流轉的一級市場和二級市場；在規(guī)劃的控制結構上，包括流轉行為的事前控制與事后控制，出讓合同的民法控制與行政審批的行政法控制等。

令人遺憾的是，現(xiàn)實中集體建設用地使用權流轉市場的無序與地方規(guī)章中嚴密的規(guī)劃法律控制規(guī)則形成了反差。規(guī)劃失序、用途管制失靈、違反規(guī)劃的流轉行為已成為沖擊集體建設用地市場的一股暗流，來勢洶洶，并由此引起了國家土地資源行政主管機關的關注。2005年，國土資源部專門發(fā)出《關于堅決制止“以租代征”違法違規(guī)用地行為的緊急通知》，指示各開展集體建設用地流轉的地區(qū)，必須嚴格實行規(guī)劃的控制。集體建設用地使用權流轉中違反規(guī)劃行為的表現(xiàn)主要有：（1）未經批準隨意占用耕地，將耕地出讓、出租用于非農建設，非法批準建設用地等問題已有蔓延上升之勢。根據(jù)歷年國土資源部衛(wèi)星照片檢查的數(shù)據(jù)估算，每年新增建設用地95％以上屬于集體農用地。華北某市到2006年年底，由村組織自行“審批”的用地達5萬多宗、480多平方公里，分別占全市鄉(xiāng)村企事業(yè)用地宗數(shù)的77％和面積的67％，③其嚴重程度可見一斑。“在深圳的保安、龍崗兩區(qū)，村民自行進行了‘城市化’，幾乎所有的農地都被用于工商業(yè)開發(fā)，農民的收益已經不再來源于土地收益，幾乎全部依靠廠房和土地的租金收入。龍崗、保安兩地總計300多公頃的農地被用于工商業(yè)開發(fā)。”④（2）擅自變更土地用途。有些土地利用人利用農村臨時用地的名義改變農地用途，將農用地作為建設用地出讓、開發(fā)。比如，在集體建設用地上從事商品房開發(fā)，形成了大量的小產權房。此外，由于發(fā)展地方經濟、招商引資的需要以及收取相關費用的利益驅動，許多地方政府對土地用途變更的審批流于形式，從而規(guī)避了規(guī)劃的控制。

二、行政法調控與民法調控規(guī)劃的局限性：集體建設用地規(guī)劃控制失靈的制度成因在各地集體建設用地流轉的規(guī)章中，規(guī)劃實施的法律控制方式集中為行政法控制與民法控制兩個方面，并且以行政法控制為主。但是，法律規(guī)范調節(jié)主體行為的有效性的標準是，法律配置的行為規(guī)范必須與行為屬性相適應，以達到制度與行為的激勵相容。從集體建設用地規(guī)劃的實施效果反思兩種規(guī)劃的控制模式，發(fā)現(xiàn)立法者對規(guī)劃制度的法律屬性定位含混，其選擇的規(guī)劃控制制度與土地利用行為發(fā)生了偏離，導致法律規(guī)范不能有效地促進土地利用行為主體規(guī)劃的實施。

（一）行政法控制的掣肘在集體建設用地流轉中，土地利用規(guī)劃的行政許可和用途變更的行政審批是規(guī)劃控制的主導模式。

第一條為提升我市產業(yè)集聚區(qū)節(jié)約集約用地水平，強化配套服務功能，探索“工業(yè)鄰里中心”模式，促進新型產業(yè)用地發(fā)展，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃相關法律法規(guī)、《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》、國土空間規(guī)劃編制相關政策要求，借鑒外地經驗，結合我市實際，制定本辦法。

第二條混合用地是指城市規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）確定的建筑功能使用需求為主體的復合性用地模式，主要包括土地混合利用和建筑復合使用方式，使單一宗地上具有兩類或兩類以上使用用途。

第三條引導功能用途互利的研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、檢驗檢測、技術推廣、科技孵化、數(shù)據(jù)中心等多種新型產業(yè)功能，及配套總部、行政辦公、商務、會議會展、居住等相關配套服務用地混合布置、空間共享，支持部分公共服務設施和市政基礎設施統(tǒng)籌與整合建設。

第四條混合用地依據(jù)城市規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）進行布局，原則上在新供項目用地中合理安排；屬更新改造區(qū)域的已出讓項目用地，按規(guī)劃布局可以混合用地的，原則上政府收回后按規(guī)劃用途重新出讓。

第五條混合用地主要用途的建筑面積原則上不低于地上總建筑面積的70%;兼容商業(yè)建筑面積不得超過地上總建筑面積的30%，其中零售商業(yè)及餐飲原則上不得超過地上總建筑面積的10%，服務型公寓原則上不得超過地上總建筑面積的20%，且不宜采用套型式設計。

第六條產業(yè)集聚區(qū)的工業(yè)、倉儲物流用地比例不得低于60%。嚴控產業(yè)集聚區(qū)工業(yè)用地改變用途,不得以編制產業(yè)集聚區(qū)各類規(guī)劃為由減少國土空間總體規(guī)劃確定的工業(yè)用地總量。