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隨著新公共管理思想的發(fā)展,“顧客取向”、“成本取向”等理念開始廣為公眾接受。現(xiàn)代政府一方面面臨公眾要求政府提供更多、更好的公共服務(wù),另一方面又面臨著公眾要求政府縮減開支,降低施政成本的雙重壓力。因此,政府績效評估作為一項(xiàng)有效的管理工具,在世界各國理論與實(shí)踐研究中受到廣泛關(guān)注。

一、政府績效管理的涵義

(一)績效的涵義

績效在不同時(shí)期、不同類型的組織中有不同的涵義。但總而言之,績效可以劃分為個(gè)人績效、組織績效兩個(gè)層面。

從個(gè)人層面來講,績效可以區(qū)分為兩種價(jià)值取向。一種是以“結(jié)果”為衡量標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為績效是個(gè)人工作所達(dá)到的結(jié)果,是個(gè)人工作成績的記錄。另一種績效價(jià)值取向則重點(diǎn)關(guān)注“行為過程”,認(rèn)為結(jié)果取向的績效觀容易滋長為達(dá)目的而不擇手段的做法,關(guān)注過程有助于測評管理者的努力程度以及指揮組織能力。因此,需要重點(diǎn)考慮個(gè)人在獲取績效過程中的努力程度。筆者以為,這兩種看法均有失偏頗,應(yīng)該將兩種價(jià)值取向綜合起來?？冃У墨@取,是個(gè)人在行為過程中努力的結(jié)果,但是這個(gè)行為過程本身就是為績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)的,因此不能將二者截然對立起來。

從組織層面來講,學(xué)者們對組織績效的探討主要是基于組織績效是由個(gè)人績效決定的假設(shè)。他們認(rèn)為在制定績效計(jì)劃時(shí),組織目標(biāo)將被分解為部門目標(biāo),部門目標(biāo)又繼續(xù)被分解為下一級部門目標(biāo),最終被分解為個(gè)人目標(biāo)。大多數(shù)個(gè)人目標(biāo)實(shí)現(xiàn),意味著部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn),最終意味著組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)政府績效的涵義

美國國家績效評估的績效衡量小組曾定義績效管理為:“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo),進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排,以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃,并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程?！彼麄冋J(rèn)為,績效管理是對公眾鼓舞和計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與實(shí)現(xiàn),并對實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)評估的過程。這種解釋在一定范圍內(nèi)影響較大。

政府績效是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力?；蛘哒f,政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果所反映的績效進(jìn)行評價(jià)和劃分等級。

另外,楊紅明認(rèn)為政府績效不單純是一個(gè)政績層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。具體而言,政府績效包括:經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、政治績效。三者之中,經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的核心,在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,社會(huì)財(cái)富穩(wěn)定增長,是政府績效的首要指標(biāo)。社會(huì)績效是政府績效體系中的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效的目的,就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)績效,保持國家安全、社會(huì)穩(wěn)定,居民安居樂業(yè)。政治績效是整個(gè)政府績效的中樞。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。

二、國內(nèi)外政府績效評估的現(xiàn)狀

(一)國外政府績效評估現(xiàn)狀

以政府為對象的績效評估始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度,興起于20世紀(jì)70～80年代。從此時(shí)開始掀起巨大改革浪潮的各國政府重塑運(yùn)動(dòng),強(qiáng)調(diào)顧客取向和以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理,無一不將績效評估放在首要位置。英國、美國、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭等國家都引進(jìn)并實(shí)施了政府績效評估,并將其視為提高政府的工作績效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。

1.美國。

如前所述,20世紀(jì)50年代,美國開始推行績效預(yù)算制度。1973年,尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”,依據(jù)這一方案,有關(guān)部門擬訂了三千多個(gè)績效示標(biāo),由勞工統(tǒng)計(jì)局對各個(gè)政府部門的工作績效進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。到了20世紀(jì)90年代,一方面,民間對政府績效評估開始關(guān)注,如曾任卡特總統(tǒng)人事改革顧問、聯(lián)邦人事總署署長的坎貝爾在1990年退休后,創(chuàng)辦了名揚(yáng)歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機(jī)構(gòu)的名義對政府展開了大規(guī)模的績效評估活動(dòng);另一方面,政府為了應(yīng)對20世紀(jì)60～80年代政府管理中遭遇的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、政府信任等一系列危機(jī),開始主動(dòng)展開政府績效評估活動(dòng)。

1993年,克林頓政府頒布了《政府績效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并將其作為國家財(cái)政預(yù)算改革的舉措之一。根據(jù)GPRA的要求,美國所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要制定一個(gè)至少包括未來5年工作目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,并將戰(zhàn)略計(jì)劃分解成年度執(zhí)行計(jì)劃,同時(shí)每年都要對年度計(jì)劃執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評價(jià),形成年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告。戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行計(jì)劃、年度執(zhí)行計(jì)劃情況報(bào)告將提交給國會(huì)中相應(yīng)的專門委員會(huì)、美國審計(jì)總局以及行政管理和預(yù)算局。各機(jī)構(gòu)的規(guī)劃制定情況及工作績效的評估情況將與來年的財(cái)政預(yù)算分配掛鉤?？梢哉f,GPRA試圖通過運(yùn)用財(cái)政撥款的杠桿去調(diào)節(jié)政府部門的工作績效,其特點(diǎn)正是在于將財(cái)政預(yù)算與政府績效緊密結(jié)合起來,以幫助政府決策者從整體的角度進(jìn)行決策。GPRA頒布后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)并沒有引起各政府部門的重視,直到1998年,前副總統(tǒng)戈?duì)柖啻螐?qiáng)調(diào)提高政府績效的問題,才算得到貫徹和廣泛的重視。

2.英國。

1979年,英國撒切爾夫人當(dāng)選首相后,推行了“雷納評審”,對公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評估。雷納評審針對公共部門中人們相當(dāng)熟悉并司空見慣的事務(wù)提出問題和置疑,以便發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,并廣泛征詢意見。在相關(guān)人員對這些方法和措施達(dá)成共識后,由被評審單位的負(fù)責(zé)人組織實(shí)施改革的具體措施。1980年,英國環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長信息系統(tǒng)”,集目標(biāo)管理與績效評估于一體,旨在向部長提供全面、規(guī)范的信息。隨后,撒切爾政府頒布了“財(cái)務(wù)管理新方案”,要求政府的各個(gè)部門樹立濃厚的“績效意識”。1983年,英國衛(wèi)生與社會(huì)保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績效評估方案,在衛(wèi)生管理部門與衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施運(yùn)用。1987年,著名的《下一步》報(bào)告(《改變政府管理:下一步行動(dòng)方案》),將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能,以提高政府提供公共服務(wù)的效率。這些舉措又都進(jìn)一步促進(jìn)了英國政府績效評估的實(shí)踐。

3.澳大利亞。

澳大利亞審計(jì)署從20世紀(jì)70年代初期開始對聯(lián)邦公共部門開展績效審計(jì)。當(dāng)時(shí)主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。1997年,議會(huì)通過的《1997審計(jì)長法案》規(guī)定了審計(jì)長作為聯(lián)邦公共部門的外部審計(jì)人員,享有對聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和公司及其下屬單位進(jìn)行績效審計(jì)的權(quán)力。

(二)我國政府績效評估現(xiàn)狀

在我國,隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行,政府績效評估問題已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界研究的熱點(diǎn)問題。但是我國政府績效評估無論在理論還是實(shí)踐上都極不成熟。

1.理論研究為主,與政府績效管理實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,有關(guān)政府績效管理的研究在學(xué)術(shù)界是一個(gè)熱門話題,但是在研究人員當(dāng)中以高校教師為主體,政府部門的主動(dòng)參與甚少。高校教師多受西方績效管理思想的影響,對我國政府績效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見解。但是,政府部門作為研究對象,對政府績效管理的研究參與甚少。有些政府部門拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù),造成實(shí)證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績效等同于公務(wù)員評估。

2.政府績效管理在評估環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)、明確的評估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的評估程序。政府部門的績效評估大致可以分為三種:普適性的政府機(jī)關(guān)績效評估、具體行業(yè)的組織績效評估、專項(xiàng)績效評估。目前,大部分政府部門都沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。沒有標(biāo)準(zhǔn),自然談不上評估結(jié)果的客觀性、有效性。另外,政府部門評估多處于自發(fā)狀態(tài),評估過程與結(jié)果存在很大的隨意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府績效評估失去其應(yīng)有的意義。

3.在績效評估的形式上趨于單一,缺乏全面有效的監(jiān)督。目前,政府部門的評估主要以上級對下級的評估為主,政府自評為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級的好評就能夠得到提拔,這種績效管理方式促使其將上級的評估指標(biāo)擺在第一位,而忽視社會(huì)公眾的利益與需求。因此,我國政府績效管理缺乏社會(huì)公眾與專家的參與,媒體的監(jiān)督甚少,不夠開放、透明。

三、改進(jìn)我國政府績效管理的思考

由于起步較晚,我國政府績效評估的發(fā)展還處于初級階段,所以有必要借鑒國外先進(jìn)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國國情和政治環(huán)境,逐步探索、完善、發(fā)展我國的政府績效評估。我以為,改進(jìn)我國政府績效管理應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

1.在制度上,為開展政府績效評估提供立法保障。政府的公共權(quán)力在很大程度上具有壟斷性,有國家強(qiáng)制力作為支撐。因此,政府績效的評估不同于工商領(lǐng)域的績效評估,尤其是對其自身行為的績效評估,沒有法律保障是很難進(jìn)行下去的,而且規(guī)范化、法律化、制度化也是當(dāng)前國際上評估活動(dòng)的趨勢之一。對于我國,當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法,通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆贰?/p>

2.在思想意識上,樹立以公眾為本的績效觀。我國過去對政府績效的評估往往是通過政府內(nèi)部的工作檢查制度實(shí)現(xiàn)的,這種制度往往激勵(lì)被評價(jià)的政府官員更多地去琢磨上級政府的檢查評估意圖,而不是著眼于為本地公民服務(wù)。隨著政府職能進(jìn)一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,評價(jià)政府績效的參照系不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員,而應(yīng)該是公眾。而且政府管理所追求的經(jīng)濟(jì)、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意程度等,都是從公眾的立場和角度來看待政府績效的。因此,以公眾為政府績效評估的最終出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是有效開展政府績效評估的必要條件。

3.在評估方法上,采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測技術(shù)等作為技術(shù)支持。計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展使政府績效評估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲、分析、快速查詢得以實(shí)現(xiàn),評估方法更為科學(xué),增強(qiáng)了評估結(jié)果的真實(shí)性、可信性。同時(shí)節(jié)省了大量人力、物力、財(cái)力,提高了效率,減輕了政府工作人員的壓力。同時(shí),信息化使政府績效評估的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化,有利于社會(huì)公眾對政府工作績效的監(jiān)督。另外,政府績效評估的成功還需要建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng),廣泛、及時(shí)地進(jìn)行信息收集、分析,從而既滿足政府績效評估的信息需求,又滿足政府日常管理工作的信息需求。

4.以公民評估促進(jìn)政府績效。在中國政府績效評估體制方面,不僅包括政府機(jī)關(guān)的自我評估、上級評估、黨的組織和權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)的評估,還包括相關(guān)專業(yè)的專家評估。但我以為更重要的是引進(jìn)政府管理和服務(wù)的對象即社會(huì)公眾的評估,逐步實(shí)現(xiàn)官方評估與民間評估并重,如美國的“坎貝爾實(shí)驗(yàn)室”。通過民間渠道進(jìn)行的考核和評價(jià)方式,運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、民意測驗(yàn)等方法,定期征求社會(huì)公眾對政府工作的滿意程度等,可以作為對政府績效評價(jià)的最終依據(jù)。這使政府機(jī)關(guān)不僅對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),更重要的是對公民負(fù)責(zé),形成上級自上而下的監(jiān)督和公民自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績效推動(dòng)機(jī)制,強(qiáng)化政府的服務(wù)意識。

5.強(qiáng)調(diào)專家獨(dú)立評估作用。政府績效評估是通過制度保障的、規(guī)范化的工作行為,同時(shí)也是專業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)含量很高的研究活動(dòng)。除了社會(huì)公眾對政府進(jìn)行績效評估之外,還有必要成立包括各方面專家的績效評估機(jī)構(gòu)。為了保證評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作,必須保證評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,使其免受被評估的政府部門的干擾,從而保證評估結(jié)果只對客觀事實(shí)負(fù)責(zé),只對數(shù)據(jù)和法律負(fù)責(zé)。例如許多西方國家的政府績效評估機(jī)構(gòu)雖然也是政府的一個(gè)部門,但其官員從屬于文官系列,不受政府內(nèi)閣更替的影響,確保了評估工作的獨(dú)立性。