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政府非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中曾發(fā)揮了重要作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府非稅收入的規(guī)模不斷擴(kuò)大，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府非稅收入的管理。近年來，黨中央國(guó)務(wù)院不斷加強(qiáng)政府非稅收入管理，相繼出臺(tái)了加強(qiáng)“收支兩條線”管理等多項(xiàng)政策規(guī)定，但這些政策主要側(cè)重于規(guī)范收入分配秩序。隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的實(shí)施，我國(guó)非稅收入收繳管理有了重大改變。20**年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，政府非稅收入收繳管理成為其中的重要組成部分，現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建立，為規(guī)范政府非稅收入管理建立起了有效的執(zhí)行機(jī)制。

一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義

（一）政府非稅收入的含義。

廣義上講，政府非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。國(guó)際上（包括世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織）通常將政府財(cái)政收入分為經(jīng)常性收入、資本性收入和贈(zèng)與收入三大類，其中，經(jīng)常性收入又分為稅收收入和政府非稅收入。經(jīng)常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無需償還的收入，如罰款、管理費(fèi)、政府財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，以及政府以外的單位自愿和無償?shù)叵蛘Ц兜目铐?xiàng)等。經(jīng)常性政府非稅收入不包括政府間撥款、借款、前期貸款收回以及固定資產(chǎn)、股票、土地、無形資產(chǎn)的售賣變現(xiàn)收入，也不包括來自非政府部門的以資本形成為目的的贈(zèng)與收入。

我國(guó)在財(cái)政管理中長(zhǎng)期使用預(yù)算外資金的概念。1996年以后，我國(guó)政府將預(yù)算外資金收入納入預(yù)算內(nèi)管理的步伐顯著加快，隨著收支兩條線管理改革的擴(kuò)大和部門預(yù)算管理改革的不斷深入，預(yù)算內(nèi)外資金逐步統(tǒng)一納入部門預(yù)算編制范圍。財(cái)政收入中稅收之外的其他資金，由于其在很多方面與稅收存在不同之處，必然需要按不同的方式加強(qiáng)管理，理論界的一些文章和部分政府的文件中已開始出現(xiàn)了“非稅收收入”、“非稅收入”等提法。20**年7月，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合的《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財(cái)庫(kù)[2**]37號(hào)）和《中央單位預(yù)算外資金收入收繳管理改革試點(diǎn)辦法》（財(cái)庫(kù)[20**]38號(hào)）中，將收入收繳改革后的票據(jù)定名為《非稅收入一般繳款書》。隨著收入收繳改革的開展，社會(huì)各方面逐漸接受和認(rèn)可了“政府非稅收入”的提法。20**年7月財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[20**]53號(hào)），對(duì)我國(guó)政府非稅收入的概念與內(nèi)涵進(jìn)行了界定，文中指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式”。該文件還清晰界定了政府非稅收入的管理范圍，包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收人等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入我國(guó)政府非稅收入的管理范圍。

（二）政府非稅收入在公共財(cái)政中地位重要。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府非稅收入在整個(gè)政府財(cái)政收入中所占份額通常較低，但卻是財(cái)政收入不可或缺的重要組成部分。隨著政府級(jí)次的降低，政府非稅收入在財(cái)政收入的比重逐漸提高，對(duì)于地方政府來說，政府非稅收入往往更為重要的作用。政府非稅收入不僅有其存在的合理性和必然性，也是對(duì)稅收收入必要的、有益的補(bǔ)充，在公共財(cái)政體制建設(shè)中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的作用。

1．政府非稅收入有其存在的合理性和必然性。

絕大多數(shù)政府非稅收入是依據(jù)使用者付費(fèi)理論存在的，即政府在提供特定服務(wù)或特許權(quán)時(shí)向使用者索取一定的價(jià)格，這種使用價(jià)格通常只是提供這類服務(wù)的部分成本。而這類服務(wù)一般是準(zhǔn)公共品，或是由政府提供的具有私人商品性質(zhì)的產(chǎn)品。使用者付費(fèi)隱含著三個(gè)組成部分：一是準(zhǔn)入費(fèi)，承擔(dān)全部或部分資本性成本；二是使用費(fèi)，包括全部或部分與使用有關(guān)的政府經(jīng)營(yíng)成本；三是擁擠費(fèi)，即由額外增加的使用者加到其他使用者身上的那個(gè)成本。政府在確定非稅收入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要考慮兩塊價(jià)格，一是固定成本，二是邊際使用費(fèi)，包括邊際經(jīng)營(yíng)成本和邊際擁擠成本。由于政府非稅收入的征收與享受或消費(fèi)特定政府服務(wù)直接聯(lián)系，消費(fèi)者面臨其消費(fèi)決策的真實(shí)成本，政府非稅收入因此成為政府提高公共品效率的重要途徑，可以減少“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象。

政府非稅收入還是政府矯正負(fù)外部性的有效工具。由于外部性的產(chǎn)權(quán)難以界定，損益的范圍和大小也很難確定，受“負(fù)外部性”影響的主體很難因受害而向生產(chǎn)“負(fù)外部性”者索賠，這樣，客觀上誘發(fā)“負(fù)外部性”生產(chǎn)者過度地從事這類活動(dòng)，而相關(guān)治理成本卻要由社會(huì)來承擔(dān)，造成明顯的不公平和社會(huì)福利的損失。政府可以就此征收“矯正性收費(fèi)”或罰款，有效修正社會(huì)成本與微觀（個(gè)體）成本的差距，使生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)真實(shí)的活動(dòng)成本，從而達(dá)到校正或制止這類行為發(fā)生的目的，以實(shí)現(xiàn)懲戒、體現(xiàn)公平。

此外，對(duì)于礦產(chǎn)、草原、能源等社會(huì)共有的公共資源來說，需要建立資源有償使用制度，明確這些資源為國(guó)家所有，政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行合理配置和管理，通過費(fèi)用征收制度避免社會(huì)主體對(duì)國(guó)有資源進(jìn)行掠奪性開發(fā)和浪費(fèi)，并可以使國(guó)家在保護(hù)和再生國(guó)有資源方面的投資得到充足的經(jīng)費(fèi)保障。

2．政府非稅收入是稅收收入必要的、有益的補(bǔ)充。

稅收收入是政府為提供公共服務(wù)，憑借國(guó)家政治權(quán)力向法人或居民的強(qiáng)制性征收，具有一般性和普遍性。稅收收入的普遍征收和強(qiáng)制性，雖然有效的保證了政府財(cái)政資金的來源，但居民負(fù)擔(dān)的籌資與其享受到的公共產(chǎn)品之間缺乏相關(guān)性，也在一定程度上導(dǎo)致了政府籌資在居民之間分配的不合理性。政府非稅收入在這方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于上面提到的具有特定使用者、受益者或產(chǎn)生負(fù)外部性的群體和行為，政府可征收非稅收入，政府非稅收入的征收，往往與享受某項(xiàng)公共產(chǎn)品或特定行為密切相關(guān)，更好的體現(xiàn)了財(cái)政收入籌集的公平、提高效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

與稅收收入相比，政府非稅收入還具有較大的靈活性。首先，從立法層級(jí)上看，稅收的立法權(quán)限相對(duì)集中且層次高，其立法或制定程序非常規(guī)范和嚴(yán)格，而政府非稅收入的立法權(quán)限層次往往較低，其立項(xiàng)和政策制定程序也不及稅收收入嚴(yán)格。其次，稅收要素一旦確定往往相對(duì)穩(wěn)定，其稅率、稅目的修訂需要嚴(yán)格的審批程序，政策時(shí)滯較長(zhǎng)，而政府非稅收入相關(guān)制度的修訂則容易得多，立項(xiàng)和費(fèi)率調(diào)整也更具靈活性和時(shí)效性。

政府非稅收入雖然在規(guī)模上難以成為政府財(cái)政收入的主體，但其具有的收益相關(guān)性和籌資靈活性等優(yōu)勢(shì)，使其成為政府財(cái)政收入的重要組成部分，是對(duì)稅收入收入必要的、有益的補(bǔ)充。

（三）我國(guó)政府非稅收入管理的沿革。

我國(guó)政府非稅收入收繳改革以預(yù)算外收入改革為主線和突破點(diǎn)，從理論基礎(chǔ)到具體實(shí)踐都實(shí)現(xiàn)了突破，歷經(jīng)從放權(quán)到集中的漫長(zhǎng)過程。

建國(guó)初期，政府非稅收入項(xiàng)目很少，資金數(shù)額也不大。國(guó)家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央政府進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府和企業(yè)的自主權(quán)，逐步調(diào)整了中央與地方、國(guó)家與企業(yè)之間的關(guān)系，政府非稅收入的項(xiàng)目和規(guī)模不斷擴(kuò)大。為了調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)的積極性，緩解財(cái)政壓力，政府非稅收入收繳實(shí)行分散管理。在放權(quán)讓利思想的指導(dǎo)下，大部分政府非稅收入未納入預(yù)算，以預(yù)算外資金的形式由各部門和單位自收自管自用。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的不斷深入，政府非稅收入規(guī)模迅猛增加，但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因，許多問題逐漸地暴露出來，特別是有些地方和部門從局部利益出發(fā)，超越權(quán)限亂設(shè)基金、亂收費(fèi)、亂攤派，加重了企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)；有的把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外，化大公為小公，甚至違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，私設(shè)小金庫(kù)，還有的炒股票、房地產(chǎn)等，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入流失。預(yù)算外資金的不斷膨脹，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，干擾和沖擊了正常的政府公共分配秩序，加劇了固定資產(chǎn)投資和消費(fèi)基金膨脹，助長(zhǎng)了不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

為了加強(qiáng)政府非稅收入管理，黨中央國(guó)務(wù)院相繼頒布了許多政策。1986年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》（國(guó)發(fā)[1986]44號(hào)），第一次提出了預(yù)算外資金要實(shí)行“財(cái)政專戶管理”。1993年，由于企業(yè)會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度的改革，《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》的實(shí)施，國(guó)營(yíng)企業(yè)的預(yù)算外資金已作為所有者權(quán)益來體現(xiàn)，預(yù)算外資金的管理范圍也發(fā)生了相應(yīng)變化。1996年，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)[1996]29號(hào)）,明確了預(yù)算外資金的所有權(quán)、使用權(quán)不再是部門、單位，而是政府，預(yù)算外資金的性質(zhì)是財(cái)政性資金，必須納入財(cái)政管理。1999年，財(cái)政部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》，提出對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒款實(shí)行“單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管”的管理制度，并且以政府非稅收入納入財(cái)政專戶管理并逐步納入預(yù)算管理為目標(biāo)，不斷深化“收支兩條線”管理改革。

1998年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院提出公共財(cái)政思想，積極推進(jìn)公共財(cái)政體制改革。2**0年開始的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革就是其中的一項(xiàng)重大舉措，其目標(biāo)是建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)、國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。政府非稅收入收繳改革作為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要組成部分，也于20**年7月正式開始試點(diǎn)。收入收繳改革按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變和建立健全公共財(cái)政制度的要求，通過設(shè)立新的收繳賬戶、規(guī)范收入收繳程序、加強(qiáng)健全票據(jù)監(jiān)管、利用現(xiàn)代信息技術(shù)等改革措施，對(duì)政府非稅收入的收繳管理進(jìn)行了全面的改革，真正開始向現(xiàn)代化、規(guī)范化、嚴(yán)格的管理方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步規(guī)范了政府分配秩序，促進(jìn)了執(zhí)收單位依法履行職責(zé)，加強(qiáng)了財(cái)政管理監(jiān)督，增強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)的深入開展。

（四）政府非稅收入收繳管理改革具有重要意義。

政府非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，20**年全國(guó)政府非稅收入相當(dāng)于同期財(cái)政收入的近40%，地方政府非稅收入占財(cái)政收入的比重還要更高。加強(qiáng)政府非稅收入的收繳管理，深入挖掘財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力，具有重大的意義。政府非稅收入具有有效彌補(bǔ)成本、減少過度消費(fèi)公共產(chǎn)品、糾正不合理行為、靈活快速籌集資金等重要作用。政府非稅收入管理規(guī)范，可以為政府管理發(fā)揮重要的作用，政府非稅收入管理不當(dāng)，也容易造成政府收入分配秩序混亂、嚴(yán)重干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、危害國(guó)家政權(quán)建設(shè)等嚴(yán)重后果。因此，加強(qiáng)政府非稅收入收繳管理，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。

傳統(tǒng)的收繳管理機(jī)制，在初期曾有效提高了執(zhí)收單位收取政府非稅收入的積極性，確保了政府非稅收入的征收，有力地支援了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與建設(shè)，但隨著政府非稅收入的規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府非稅收入傳統(tǒng)收繳管理機(jī)制下的弊端也逐漸暴露出來。一是收入來源不規(guī)范。很多部門未經(jīng)財(cái)政部和國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)，自行設(shè)立各種收費(fèi)項(xiàng)目，超標(biāo)準(zhǔn)和范圍收費(fèi)，金額巨大。長(zhǎng)期以來，亂收費(fèi)亂罰款亂攤派等問題屢禁不止，根本問題在于沒有建立起有效的收入執(zhí)行機(jī)制，從而無法做到令行禁止。二是收入不及時(shí)足額上繳財(cái)政。部門和單位多頭開設(shè)銀行賬戶，財(cái)政部門無法對(duì)部門的賬戶實(shí)行有效的監(jiān)控，資金上繳財(cái)政的主動(dòng)權(quán)掌握在部門手中，加之后期檢查處罰力度無法保障，從而造成截留、坐支、挪用應(yīng)繳財(cái)政收入的問題長(zhǎng)期以來難以有效解決。三是監(jiān)管難度太大。原有收繳方式下，政府非稅收入的征收與上繳過程均由主管部門和單位自行完成，弊端較多。收入能否及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，全靠執(zhí)收單位的自覺性，收入在單位過渡性存款賬戶上滯留幾個(gè)月是普遍的現(xiàn)象，還出現(xiàn)了許多公款私存、私設(shè)“小金庫(kù)”、貪污挪用、揮霍浪費(fèi)等違法違紀(jì)問題，嚴(yán)重?cái)牧它h風(fēng)。財(cái)政又缺乏有效的監(jiān)控手段，無法實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)管，只能依靠財(cái)政專員辦進(jìn)行事后的抽查或?qū)ｍ?xiàng)檢查，收效不太顯著。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，財(cái)稅體制進(jìn)行了幾次比較重大的改革，但改革的重點(diǎn)主要是調(diào)整收入分配關(guān)系，對(duì)政府非稅收入收繳的基本運(yùn)作方式基本沒有觸動(dòng)，主要還是采取通過征收機(jī)關(guān)層層設(shè)立收入過渡性賬戶來實(shí)現(xiàn)的。這種傳統(tǒng)的收繳方式在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)保證財(cái)政收入的收繳起到了積極作用。但是，由于管理機(jī)制不健全等原因，政府非稅收入收繳管理中長(zhǎng)期存在的問題一直無法得到解決。其根本問題就是沒有建立起一套嚴(yán)格有效的執(zhí)行機(jī)制，致使很多良好的政策無法得到切實(shí)地落實(shí)。當(dāng)前政府非稅收入管理，迫切需要建立起一套運(yùn)行管理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府非稅收入的真正有效的規(guī)范管理。政府非稅收入收繳管理改革，在我國(guó)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域都將產(chǎn)生重要的積極影響，具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府非稅收入收繳管理改革實(shí)施情況及面臨問題

（一）改革工作簡(jiǎn)要回顧。

1.政府非稅收入收繳管理改革的主要做法。

中央單位政府非稅收入收繳管理改革按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的總體要求，以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式，應(yīng)用《非稅收入一般繳款書》，以信息系統(tǒng)為技術(shù)支撐，對(duì)中央非稅收入收繳進(jìn)行了規(guī)范。

一是設(shè)立新的收繳銀行賬戶。政府非稅收入收繳改革，取消了執(zhí)收單位原收入過渡性賬戶，重新開設(shè)財(cái)政匯繳專戶，實(shí)行零余額管理，收繳的資金在1個(gè)工作日內(nèi)就能到達(dá)中央財(cái)政專戶。

二是規(guī)范了收入收繳程序。收入收繳改革采取直接繳庫(kù)或集中匯繳方式，規(guī)范了政府非稅收入的收繳行為。

三是應(yīng)用新的執(zhí)收票據(jù)。改革新設(shè)計(jì)了《非稅收入一般繳款書》，制定了嚴(yán)格規(guī)范的使用程序，適應(yīng)了現(xiàn)代信息管理需要。

四是運(yùn)用信息技術(shù)。建立現(xiàn)代化的收入收繳管理信息系統(tǒng)，并根據(jù)收繳改革的推進(jìn)及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)和完善。

2.中央非稅收入收繳管理改革進(jìn)展情況。

按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的總體要求，20**年從預(yù)算外資金入手，對(duì)包括行政事業(yè)性收費(fèi)，政府性基金等資金在內(nèi)的政府非稅收入進(jìn)行了改革。20**年7月，制定了《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財(cái)庫(kù)[20**]37號(hào)）和《中央單位預(yù)算外資金收入收繳管理改革試點(diǎn)辦法》（財(cái)庫(kù)[20**]38號(hào)），初步建立起了政府非稅收入收繳改革的制度框架。

20**年上半年財(cái)政部選擇了證監(jiān)會(huì)等第一批8個(gè)中央部門實(shí)施政府非稅收入收繳管理制度改革試點(diǎn)，20**年下半年又確定了第二批7個(gè)部門，2**3年第三批新增20個(gè)部門，20**年第四批新增12個(gè)部門，2**5年，將剩余的29個(gè)部門一并納入改革范圍，至此，76個(gè)具有政府非稅收入的中央部門全部納入收入收繳管理制度改革范圍。

截至2**5年底，共對(duì)32個(gè)中央部門和35個(gè)專員辦正式印發(fā)改革文件并實(shí)施收繳改革，20**年7月至2**5年12月。

3.地方非稅收入收繳管理改革進(jìn)展情況。

在中央收入收繳管理制度改革不斷推進(jìn)的同時(shí)，地方收入收繳管理制度改革工作也取得了較大進(jìn)展。地方非稅收入收繳改革具有多種模式，有的嚴(yán)格按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的要求實(shí)施改革，有的自行進(jìn)行探索，結(jié)合本地實(shí)際制定改革方案并予以實(shí)施，改革工作取得了不同程度的進(jìn)展。

目前，遼寧、黑龍江、甘肅、廣西等10多個(gè)省市按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的要求實(shí)施了收入收繳改革，四川、海南、內(nèi)蒙、湖南、江西、安徽、新疆等省還成立了非稅收入管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)收入收繳管理。

（二）政府非稅收入收繳管理改革取得的成效。

改革后，逐步建立了新的政府非稅收入收繳管理機(jī)制，充分運(yùn)用了信息技術(shù)，財(cái)政部門加強(qiáng)了對(duì)政府非稅收入收繳的事前事中控制，規(guī)范了單位的執(zhí)收行為，加快了資金入庫(kù)速度，提高了財(cái)政監(jiān)管水平。

1．建立了新的收繳管理機(jī)制。非稅收入收繳管理改革改變了過去政府非稅收入由執(zhí)收單位自行收繳入庫(kù)、自行管理的做法，實(shí)施了系統(tǒng)化的收入項(xiàng)目管理、規(guī)范化的銀行賬戶管理、科學(xué)化的收繳流程管理、電子化的執(zhí)收票據(jù)管理，促進(jìn)了繳款人依法繳款、執(zhí)收單位依法執(zhí)收、財(cái)政部門依法實(shí)施監(jiān)管。隨著改革的開展，新的政府非稅收入收繳管理機(jī)制已逐步確立，成為了財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。

2．保證了資金及時(shí)足額入庫(kù)。改革后，取消了執(zhí)收單位設(shè)立的收入過渡性賬戶，保證了開票所收款項(xiàng)1**%上繳財(cái)政，無論直接繳庫(kù)還是集中匯繳，資金均能在1個(gè)工作日內(nèi)到達(dá)中央財(cái)政專戶，改變了過去政府非稅收入資金長(zhǎng)期滯留在部門自有賬戶、資金入庫(kù)速度慢、坐支挪用等問題，顯著提高了資金入庫(kù)速度和入庫(kù)頻率，大大提高了財(cái)政的資金調(diào)度能力。

3．提高了財(cái)政監(jiān)管水平。改革后，在收繳管理方式上取得了一個(gè)重大改變，就是在充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，將以事后監(jiān)督為主改變?yōu)橐允虑笆轮锌刂茷橹鳌Ｒ皇秦?cái)政部門通過信息系統(tǒng)對(duì)單位的執(zhí)收項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，防止了亂設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、擅自調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題，有效杜絕了征收政府非稅收入的隨意性；二是通過信息系統(tǒng)，財(cái)政部門采集每一張《非稅收入一般繳款書》的原始繳款信息，根據(jù)繳款書信息及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，迅速進(jìn)行核查與糾正；三是通過信息系統(tǒng)，財(cái)政部門全面、及時(shí)掌握了政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模及變動(dòng)等情況，提高了政府非稅收入預(yù)算執(zhí)行分析水平，為預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付和宏觀決策提供詳實(shí)準(zhǔn)確的參考依據(jù)，提高了財(cái)政管理水平。

政府非稅收入收繳改革的推行，取得了明顯的成效，同時(shí)，收入收繳改革中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

1.形成統(tǒng)一規(guī)范的模式。加強(qiáng)政府非稅收入收繳管理，對(duì)于挖掘財(cái)政收入潛力，做大財(cái)政蛋糕具有重大意義和作用，多種收繳方式并存必然造成管理脫節(jié)，統(tǒng)一規(guī)范的管理方式，有利于保證收入及時(shí)足額上繳，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入。

2.強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理職能。收繳改革前，財(cái)政部門基本上是被動(dòng)接受資金繳庫(kù)的結(jié)果，通過實(shí)施政府非稅收入收繳管理改革，有利于發(fā)揮財(cái)政國(guó)庫(kù)對(duì)政府非稅收入收繳的監(jiān)管作用，健全和完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理職能。

3.提高財(cái)政信息管理水平。財(cái)政收支信息的明細(xì)程度是一個(gè)國(guó)家財(cái)政管理水平的重要體現(xiàn)之一，收入收繳改革依托現(xiàn)代信息技術(shù)，提供及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、詳細(xì)的收入信息，為部門預(yù)算編制、執(zhí)行分析、國(guó)庫(kù)集中支付及財(cái)政監(jiān)督管理提供必要的依據(jù)，有利于不斷提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平。

4.注重服務(wù)與效率。政府非稅收入收繳改革涉及眾多執(zhí)收單位，又往往與繳款人自身利益密切相關(guān)。改革過程中，一方面加強(qiáng)了政府非稅收入收繳的規(guī)范管理；另一方面從方便執(zhí)收單位和繳款人出發(fā)，特別注重加強(qiáng)了服務(wù)與效率，為領(lǐng)導(dǎo)、部?jī)?nèi)司局、單位和繳款人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）改革中面臨的主要問題。

政府非稅收入收繳管理制度改革雖然取得了明顯的成效，但也面臨一些問題。

1．改革的相關(guān)制度需進(jìn)一步修訂。目前政府非稅收入收繳改革實(shí)施的主要依據(jù)是在改革初期制定的，隨著改革不斷深化，需要盡快對(duì)其加以修訂和完善。政府非稅收入收繳改革實(shí)施的主要依據(jù)是《中央單位預(yù)算外資金收入收繳管理改革暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[20**]38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱38號(hào)文），38號(hào)文中的有關(guān)規(guī)定已難以適應(yīng)改革進(jìn)一步發(fā)展的需要，應(yīng)盡快加以修訂和完善。一是改革的資金范圍需要調(diào)整。20**年7月，我部下發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[20**]53號(hào)，以下簡(jiǎn)稱53號(hào)文）正式提出了“政府非稅收入”的概念，明確了政府非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、彩票公益金等10大類，38號(hào)文規(guī)定的資金管理范圍已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)的需要了，應(yīng)隨之作相應(yīng)調(diào)整；二是隨著收入收繳改革的不斷深化，收入收繳管理系統(tǒng)也得到了不斷的完善，38號(hào)文中的某些操作規(guī)定還是基于改革初期的系統(tǒng)之上的，對(duì)于當(dāng)前收入收繳管理系統(tǒng)已經(jīng)能夠支撐的某些信息化操作方法，需要在制度上提供相應(yīng)保障。

2.收繳管理改革進(jìn)展不平衡。政府非稅收入收繳管理改革進(jìn)展在中央部門之間、中央部門內(nèi)部、中央與地方之間均不太平衡，難以形成統(tǒng)一有效的管理，一定程度上削弱了改革的成效。在中央部門之間，76個(gè)中央部門已全部納入改革范圍，但其中尚有部分部門未真正實(shí)施改革；中央非稅收入收繳在資金范圍上僅局限于行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等部分項(xiàng)目，國(guó)有資源（產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本有償使用收益、海域使用金、彩票公益金等政府非稅收入項(xiàng)目都未納入改革范圍，同一部門的各種政府非稅收入改革進(jìn)展不同；中央財(cái)政按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的總體要求實(shí)施了政府非稅收入收繳改革，地方非稅收入收繳改革呈現(xiàn)出開展較早、模式多樣、進(jìn)展不一等特點(diǎn)，中央地方之間發(fā)展不太平衡。

3.多種收繳方式并存。目前，政府非稅收入的收繳處于一種多種收繳方式并存的狀況。收入收繳改革處于一個(gè)漸進(jìn)的過程之中，目前實(shí)際實(shí)施了收繳改革的中央部門還只有一部分，從整體部門來看，部分部門按照改革后的方式操作，部分部門仍采用改革前的方式收繳資金，從單個(gè)部門來看，個(gè)別部門的政府非稅收入項(xiàng)目并未全部實(shí)施改革，同一部門存在多種收繳方式。在改革過程中，多種收繳方式并存，處于一種雙軌制運(yùn)行的“二元”機(jī)構(gòu)狀態(tài)。由于管理機(jī)制差異，各種繳庫(kù)方式間難以建立相互對(duì)應(yīng)關(guān)系，容易造成管理上的脫節(jié)，從而帶來一些問題。一是同一部門同時(shí)應(yīng)用多種收繳方式，在票據(jù)、賬務(wù)、具體操作方面較為復(fù)雜，部門在工作和管理存在諸多不便；二是收繳改革通過賬戶、票據(jù)、收繳程序、系統(tǒng)監(jiān)控等方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)收入收繳的有效監(jiān)控，由于多種收繳方式并存，改革的成效難以有效發(fā)揮；三是不利于財(cái)政部門統(tǒng)一管理，多種收繳方式并存導(dǎo)致了多種信息系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算途徑，財(cái)政部門難以通過同一系統(tǒng)及時(shí)掌握整體非稅收入情況，管理效率不高。

4.個(gè)別部門改革采取了過渡性措施。中央部門的非稅收入收繳改革工作中存在很多特殊性因素，改革的復(fù)雜性較大，有時(shí)不得不被迫采取一些過渡性措施，主要是保留單位收入過渡賬戶。如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，目前有80多萬的專利申請(qǐng)人，收繳改革如對(duì)其原有銀行賬戶進(jìn)行變更，則需逐一通知各申請(qǐng)人，否則因未能及時(shí)繳費(fèi)造成專利受到侵犯就可能引發(fā)行政訴訟，而現(xiàn)實(shí)中很難準(zhǔn)確通知到每一位申請(qǐng)人；院校收費(fèi)，很多院校建立了包括收費(fèi)系統(tǒng)在內(nèi)的校園管理系統(tǒng)，并為學(xué)生辦理銀行卡用于收取學(xué)費(fèi)，這些銀行往往還同時(shí)為學(xué)生提供助學(xué)貸款等服務(wù)，收繳改革如更換學(xué)校目前的收費(fèi)銀行，還同時(shí)要解決發(fā)放銀行卡以及助學(xué)貸款等問題，因此，有的學(xué)校收入過渡性賬戶一時(shí)難以取消。

三、深化政府非稅收入收繳改革的政策建議

為保障政府非稅收入及時(shí)足額上繳財(cái)政，規(guī)范執(zhí)收單位行為，加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政資金收繳全過程的有效監(jiān)控，應(yīng)按照公共財(cái)政框架的整體要求，建立起現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度下的政府非稅收入收繳管理的有效機(jī)制。

（一）深化收繳管理改革的總體思路。

完善政府非稅收入收繳管理機(jī)制的長(zhǎng)期目標(biāo)和思路是，按照現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制要求，深化收入收繳管理制度改革，完善操作運(yùn)行機(jī)制，健全票據(jù)管理和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，推進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理，逐步建立起管理規(guī)范、運(yùn)行高效、監(jiān)督控有力的政府非稅收入收繳管理制度。

收入收繳改革過程中面臨著各種復(fù)雜情況，為順利推進(jìn)政府非稅收入收繳管理改革，改革實(shí)施中應(yīng)充分考慮以下幾個(gè)方面：

1.注重強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理職能。傳統(tǒng)方式下，財(cái)政部門基本上是被動(dòng)接受資金繳庫(kù)的結(jié)果，對(duì)收繳過程沒有發(fā)揮出有效的監(jiān)管職能，人民銀行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)也僅是側(cè)重對(duì)財(cái)政資金的收付進(jìn)行合規(guī)性管理。原體制下財(cái)政國(guó)庫(kù)部門的職能是不健全的，無法滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政管理的要求。政府非稅收入收繳管理改革，要注重發(fā)揮財(cái)政國(guó)庫(kù)部門的應(yīng)有職責(zé)，加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政資金收繳過程的管理和監(jiān)督，建立起完善的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理職能。

2.注重與國(guó)庫(kù)集中支付協(xié)調(diào)推進(jìn)。收入收繳和資金支付是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的兩個(gè)基本環(huán)節(jié)。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革包括支出支付改革和收入收繳改革兩部分。政府非稅收入收繳管理應(yīng)當(dāng)與國(guó)庫(kù)集中支付管理相銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)，以支統(tǒng)收、以收保支，實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金“收”、“支”活動(dòng)的全面管理。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革在加大國(guó)庫(kù)集中支付改革力度的同時(shí)，也要同時(shí)注重收入收繳管理改革，落實(shí)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》的總體要求，做到“收付”制度改革“兩手抓”。

3.注重規(guī)范與效率的統(tǒng)一。規(guī)范管理和講求實(shí)效是按照國(guó)庫(kù)集中收付制度的兩項(xiàng)基本要求。政府非稅收入收繳改革必須從加強(qiáng)管理出發(fā)，通過收繳改革機(jī)制的確立，有效地規(guī)范執(zhí)收單位行為，維護(hù)繳款人合法權(quán)益，確保收入及時(shí)足額上繳。同時(shí)，政府非稅收入收繳管理改革制度設(shè)計(jì)也以方便執(zhí)收單位和繳款人為原則，充分考慮現(xiàn)有實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的同時(shí)，切實(shí)保障工作效率。政府非稅收入收繳管理改革實(shí)施過程中，要注重規(guī)范與效率的統(tǒng)一，逐步推進(jìn)改革，全面規(guī)范政府非稅收入收繳管理，確立和鞏固國(guó)庫(kù)集中收付制度在財(cái)政財(cái)務(wù)工作中的基礎(chǔ)地位。

4.注重提高預(yù)算執(zhí)行管理水平。政府非稅收入收繳管理改革是加強(qiáng)財(cái)政收入預(yù)算執(zhí)行的重要內(nèi)容，提高預(yù)算執(zhí)行管理水平是建設(shè)公共財(cái)政的重要內(nèi)容。收繳改革前，財(cái)政資金收繳信息反饋較遲緩，難以為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和財(cái)政監(jiān)督等財(cái)政管理活動(dòng)及時(shí)提供詳細(xì)可靠的依據(jù)。政府非稅收入收繳管理改革要本著寓管理于服務(wù)的理念，嚴(yán)格規(guī)范收繳監(jiān)管、及時(shí)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)收入實(shí)現(xiàn)、安全高效管理資金、依托現(xiàn)代化信息技術(shù)，提供及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、詳細(xì)的數(shù)據(jù)，全面提高預(yù)算收入執(zhí)行管理水平。

（二）深化收繳管理改革的有關(guān)建議。

政府非稅收入收繳改革應(yīng)在積極穩(wěn)妥基礎(chǔ)上，堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，不斷完善和深化改革。

1.擴(kuò)大政府非稅收入收繳管理改革范圍。改革幾年來，政府非稅收入收繳管理改革制度有效地覆蓋了中央單位和非稅收入項(xiàng)目。76個(gè)具有政府非稅收入的中央部門已全部納入改革范圍。預(yù)算外資金和部分預(yù)算內(nèi)的政府非稅收入已實(shí)施了收繳改革?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[20**]93號(hào)）要求，“預(yù)算外資金收入收繳制度改革是實(shí)施財(cái)政收入收繳制度改革的第一步。今后，還將對(duì)納入預(yù)算管理的其他政府非稅收入和稅收收入收繳制度實(shí)施改革”。下一步，政府非稅收入收繳管理改革要從廣度和深度上擴(kuò)大范圍，在中央單位全面實(shí)施非稅收入收繳管理改革，并將改革資金范圍擴(kuò)大到所有的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。

2.健全非稅收入收繳管理改革操作運(yùn)行機(jī)制。改革實(shí)施幾年來，對(duì)改革中的問題有了較為清晰全面的認(rèn)識(shí)，逐步探索出了一些解決思路，總結(jié)出了一些改革經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前應(yīng)在改革實(shí)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善非稅收入收繳管理改革操作運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)改革向縱深發(fā)展。一是妥善解決政府非稅收入退付問題。抓緊完善相關(guān)政策制度，研究合理有效的政府非稅收入退付辦法。二是整合簡(jiǎn)化政府非稅收入票據(jù)。目前仍存在多種票據(jù)并用、票據(jù)分類細(xì)、名目較多等問題。政府非稅收入收繳管理的核心控制思路之一就是“以票控款”，因此深化政府非稅收入收繳改革必須整合簡(jiǎn)化政府非稅收入票據(jù)。三是實(shí)現(xiàn)中央地方分成收入在財(cái)政間處理。中央地方分成收入的處理，也是改革的難點(diǎn)問題之一。在全面推進(jìn)中央部門非稅收入收繳改革的同時(shí)，要積極推動(dòng)地方非稅收入收繳改革實(shí)施力度。

3.加強(qiáng)非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)。政府非稅收入收繳管理改革是以現(xiàn)代化的信息技術(shù)為支撐的，非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的完善程度對(duì)收繳管理改革機(jī)制的完善起著重要的作用。政府非稅收入收繳管理改革是一項(xiàng)全新的工作，中央各部門以及中央與地方之間情況千差萬別，并且隨著改革深化也將對(duì)信息系統(tǒng)不斷提出更高的要求，從而非稅收入收繳管理改革的信息系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)和壓力較大，面臨的困難也較多。今后應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)收入收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步按照“金財(cái)工程”“五統(tǒng)一”的原則，完善非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)，為收繳改革的順利推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

4.完善收繳管理改革的相關(guān)配套措施。政府非稅收入收繳管理改革是對(duì)我國(guó)財(cái)政資金收繳管理方式的重大變革，為作好改革工作，需要完善相關(guān)配套措施。一是加強(qiáng)非稅收入立項(xiàng)審批管理。立項(xiàng)審批制度是政府非稅收入規(guī)范管理的起點(diǎn)，政府非稅收入的立項(xiàng)管理的完善，將為收繳管理改革提供必要的前提，需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府非稅收入的立項(xiàng)管理，使之更為嚴(yán)格規(guī)范、統(tǒng)一合理、切合實(shí)際。二是深化相關(guān)預(yù)算管理制度改革。政府非稅收入收繳管理是預(yù)算管理的重要內(nèi)容，收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府收支分類改革等相關(guān)預(yù)算管理制度不斷完善，將為政府非稅收入收繳管理的深化，提供有力的配套支持，政府非稅收入收繳管理改革也將進(jìn)一步促進(jìn)相關(guān)預(yù)算管理制度的完善。三是修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)。政府非稅收入收繳管理改革的一些做法，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)有所突破，隨著改革的不斷擴(kuò)大和深入，以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的政府非稅收入收繳管理制度逐漸成為我國(guó)財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性管理制度，需要對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，為政府非稅收入的收繳管理提供一個(gè)完善的法制環(huán)境。