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一、稅源管理文化理論溯源與現(xiàn)實偏向分析

稅源管理的基本內(nèi)涵是指征稅主體按照國家稅法規(guī)定，對分布于稅源形成各個環(huán)節(jié)的納稅人相關涉稅信息，通過一系列科學的方法與手段進行有效應用，達到稅源全方位控管，從而最大限度地防止稅收流失，盡可能地實現(xiàn)應收盡收。稅源管理文化是指征稅主體在特定的社會文化環(huán)境下，在稅源管理活動中表現(xiàn)出來的一種具有稅收特色的獨特文化形式，是人們對于稅源管理體制、機制及其稅源管理活動的態(tài)度、情感、信仰和價值觀以及所遵循的管理原則、傳統(tǒng)與習慣。從稅收與稅源管理的關系來看，以稅源管理過程為研究的客體、以征稅主體為研究的重點對象的稅源管理文化是稅收文化的有機組成部分。

當前，由于征稅主體對電子政務把握的偏差和社會文化環(huán)境的影響，稅源管理文化尚未引起征稅主體的足夠重視。從稅收文化建設看，還停留在物質(zhì)與制度的層面上，在稅源管理活動中的偏向日益顯現(xiàn)。

一是“事本主義”?！笆卤局髁x”的稅源管理文化偏向主要體現(xiàn)在政策導向上的偏差。從2005年3月11日國家稅務總局頒布的《稅收管理員制度（試行）》來看，涉及到“事”的有20條，而涉及到“人”僅有2條。建國以來的稅收基本法規(guī)中，從未對稅源管理部門的征稅主體資格即準入“門檻”作出過剛性的規(guī)定。關于準入關的設定，無論從稅務系統(tǒng)的內(nèi)在需要看，還是從“業(yè)外”如法院、檢察院系統(tǒng)的實踐看，都是必需的更是可行的。“事本主義”稅源管理文化偏向在操作層面上的主要體現(xiàn)是脫離了“人”的開發(fā)而去謀求“事”的發(fā)展，即人與事的脫節(jié)。忽略了人的全面發(fā)展而企圖實現(xiàn)稅源管理工作的可持續(xù)發(fā)展是一種短視的文化。在稅源管理活動中，征稅主體對財務會計知識的應用力決定著稅源控制力。征納之間素質(zhì)不對稱問題已成為制約稅源管理效率的瓶頸之一。

二是“唯信息化”。稅務信息化是順應信息化時代背景而產(chǎn)生的一種稅源管理手段。它以計算機及其網(wǎng)絡在稅源管理中的運用為主要特征，有助于提高稅收行政效率，改變固有思維方式和管理理念，進而改變機構設置和工作機制，最終改變資源配置和征收方式，是稅收征管的一場革命。但是在實際稅源管理活動中，在對信息化“依托”與“依賴”的矛盾把握上出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象。“唯信息化”的突出表現(xiàn)一是對信息技術的迷信。稅源管理是征稅主體對稅基稅源的控管，現(xiàn)代信息技術作為一種管理工具，其信息源主要來自于納稅人的傳輸，是一種對于信息流的控制運用。而稅源管理的關鍵在于管住“源”而非管住“流”。由于缺乏一個漸進的、目標一致的系統(tǒng)設計，導致管理信息系統(tǒng)頻繁的升級換代，喪失了現(xiàn)代信息技術作為一種稅源管理工具應有的穩(wěn)定性。二是認為“機控一切”，即計算機可以包辦一切稅收事項。在基層稅源管理活動中，計算機及其網(wǎng)絡的功能主要有：傳輸稅源管理有關政策文件、查詢由紙質(zhì)轉(zhuǎn)化的信息、電子文檔的報送，唯獨較弱的是信息技術工具——計算機作為輔助工具的功能，即操作層面的“源控”指導功能弱，流程控制功能強，這一特征既是后天的不足，更是先天的缺憾。管理理念的偏離導致了征稅主體與稅源間漸行漸遠趨勢的出現(xiàn)及其加劇。三是機構設置與工作機制的不匹配。目前與稅務信息化相配套的組織機構是各級稅務機關的信息中心，屬于事業(yè)編制的建制，而且信息中心成員的構成一般為純技術人員，缺乏稅收分析與稅源管理專業(yè)背景。從稅務信息化狀態(tài)下的工作機制看，目前基于征管數(shù)據(jù)的一根循環(huán)往復的鏈條：稅源分析——稅源監(jiān)控——納稅評估——稅務稽查必將作為一種科學的運作機制穩(wěn)定下來，而目前的機構設置仍是沿用八十年代的模式，在“唯信息化”的形而上學觀念指導下，稅源數(shù)據(jù)中心——稅源分析部門——稅源監(jiān)控部門——稅務稽查部門四個系列的機構尚未全面實現(xiàn)法定化。由此可見，“唯信息化”是一種不完整的稅源管理思維模式，它既忽視了稅源管理的機制約束功能，也弱化了信息流本身的傳遞功能。

三是“孤立運作”。稅源管理作為一種基于對涉稅信息充分掌握基礎上的管理工作，對信息獲取的廣泛性、完整性、準確性與及時性有著很高的要求，對社會綜合治稅的需求日益明顯。然而，在當前的稅源管理文化上，有一種作為“孤立運作”的偏向。其表象主要有兩類。一類是“信息孤島”。稅源管理的信息包括源自工商部門的注冊信息、源自海關的出口報關信息、源自交通部門的出入境信息、源自房交所的產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓信息等。但在“孤立運作”的稅源管理理念支配下，無論是信息獲取的渠道還是機制都被阻滯了。從信息源看，目前是“納稅人+工商部門”的兩種來源，從僅有的兩種來源來看，還是以納稅人申報信息作為主要來源，其中大部分是自動導入或通過介質(zhì)轉(zhuǎn)換取得的；工商部門的信息輸入尚處在系統(tǒng)分隔狀態(tài)，即使是可以獲取的信息，其使用價值也非常有限。至于其他相關涉稅信息，在一般情況下是無法獲取的。在稅源管理活動中，政府部門的“觀念孤島”比“信息孤島”更可怕。在電子政務推行過程中，政府部門間所共享的信息尚停留在時政與法規(guī)層面，部門間核心業(yè)務信息真實地互聯(lián)互通地共享是困難而緩慢的。就從國稅與地稅的稅源管理信息系統(tǒng)來看，也是各自為戰(zhàn)、相互隔離的。第二類是“單兵作戰(zhàn)”。時至今日，稅源管理依然停留在征稅主體孤立運行的層面上，社會綜合治稅的局面尚未形成。主要原因是法律支撐度低。盡管《中華人民共和國稅收征收管理法》的第五條規(guī)定了“各有關部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務”。第六條則規(guī)定了“國家有計劃地用現(xiàn)代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度?！钡珡?001年5月該法實施至今，既沒有具體的操作層面的法規(guī)出臺，部門協(xié)作僅僅維持了工商稅務之間的協(xié)作。對相關部門不履行協(xié)作義務所承擔的法律責任難以落實。

四是“無限服務”。納稅服務是國際上通行的征稅主體職能，基本目的是通過提供熱情、便捷、高效的辦稅過程，預防涉稅犯罪發(fā)生，推動工商業(yè)的發(fā)展。納稅服務并不是孤立的，它與稅款征收、稅務稽查是并行不悖的。因為征稅主體并不是一個純粹的公共服務部門，其職能在于組織收入、協(xié)調(diào)社會發(fā)展。納稅服務又不是無限的，正如警察與小偷不能妥協(xié)一樣，征稅主體也承擔著對偷稅者的打擊功能。而目前在“招商引資、納稅人至上”的名義下，“無限服務”偏向值得警惕?！盁o限服務”偏向的表象有兩類。一類是對納稅人稅法遵從度的輕信。先進的稅法與管理模式總是植根于適宜的土壤的。我國稅源管理方式應當與國情相適應，與納稅人的稅法遵從度相適應。從現(xiàn)階段我國納稅人的基本素質(zhì)來看，納稅意識雖然逐漸增強，但仍較淡薄。納稅評估作為一種以“約談評稅”為主要特征的先進的稅收服務模式，是建立在信息充分披露的高度誠信的商業(yè)文化基礎上的稅源管理方式。盡管也有人提出，征稅主體在納稅評估中發(fā)現(xiàn)偷稅的，會依法向稅務稽查部門移送。但納稅評估也在一定程度上削弱了稅收的強制性，稅收服務容易演變成合理的庇護。另一類表象是對社會評議的迎合。而目前的征稅主體面臨著來自社會各界層出不窮的評議考核，同時考核評議的成績又將成為部門政績的一部分。目前最主要的測評者——政府，主要的測評者——納稅大戶往往就是有話語權的群體，選票和分值在其手中。征稅主體要保持納稅服務的合法邊界確已面臨著不小的壓力。在一年一度的行風測評時，征稅主體變成了受眾人評議的弱勢群體，有的地方還遇到了由對征稅主體工作一無所知的群體來測評稅源管理工作的尷尬情況。在這種壓力之下，推行“無限服務”已成為必然。其帶來的最大影響是征稅主體稅源管理剛性的日趨弱化，進而延緩稅收法治化進程。

二、重塑現(xiàn)代稅源管理文化的思考

當前稅源管理文化偏向的形成，既有外部環(huán)境的影響，更有稅務系統(tǒng)治稅觀的偏離。樹立正確的治稅觀，關鍵要有務本的思維。要把對“治稅人”的治理擺在十分重要的位置；要關注當前“人機不對稱”現(xiàn)象，加強稅務干部的業(yè)務培訓；要正視稅收法治的現(xiàn)實，強化對偷稅的打擊力度，從當前對納稅人的迷信與盲從中走出來；要加強部門協(xié)同，從當前孤軍深入的現(xiàn)實中走出來；要高度珍惜稅源管理文化遺產(chǎn)，堅持在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，保持稅收服務的有限性與稅務部門的獨立性。當前，重塑符合現(xiàn)代法治精神和人本化需求的先進的稅源管理文化，要從以下五個方面入手，從機制上尋求合理的路徑。

（一）強化人本管理，實現(xiàn)人事相宜。人本管理，即在稅源管理活動中，把“人”作為管理的核心要素。從根本上看，稅源管理究竟以什么為本，是由當時的商業(yè)文化和生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的。從世界近代管理文化發(fā)展軌跡看，大致經(jīng)歷了以下更替：以機器為本——以技術為本——以資為本——以人為本。以人為本的管理文化出現(xiàn)于二十世紀五十年代以后，這時的戰(zhàn)略資源是信息、知識和人的創(chuàng)造性。美國管理學家德魯克認為：“人是企業(yè)最大資產(chǎn)。”筆者認為，矯治當前“事本主義”的文化偏向，重塑符合人本管理時代特征的稅源管理文化，應當從優(yōu)化兩個機制上尋求突破。第一是征稅主體的選擇機制。要把人定位于稅源管理最核心的資源，改革目前的稅務系統(tǒng)公務員進入機制。從近年稅務系統(tǒng)錄用的公務員看，跨專業(yè)、跨行業(yè)的人員已成主流，這與征稅主體顯著的技術特征相悖。與相關特殊行業(yè)相比——如《法官法》對法官資格的規(guī)定——也是相形見絀的。從我國近年的實踐來看，為稅務系統(tǒng)新錄用公務員設置專業(yè)門檻是必要的，這樣可以防止隱性冗員的產(chǎn)生。同時，在存量人力資源的管理上也應實施改革，尤其是解決當前稅源管理人員“無條件準入”問題。目前的問題是，技術骨干往往集中于辦稅服務大廳從事機械的操作，而非骨干人員則被分派從事復雜多變的稅源管理工作。這種選用機制對于加強稅源管理、保障國家稅收收入及時足額入庫、維護稅收的強制性、穩(wěn)定性是極為不利的。筆者建議應修訂《稅收管理員制度》，從可操作的層面上明確稅源管理員應當具備的工作經(jīng)歷、專業(yè)技術職稱如注冊稅務師、注冊會計師等。從準入資格的設置上克服“事本主義?！钡诙羌訌妼Χ愒垂芾砣藛T的技術培訓。鑒于人才已成為決定稅源管理成敗的決定性因素，征稅主體應開發(fā)和充分利用存量人力資源，同時由于知識更新速度的不斷加快，征稅主體應不斷追加對員工的人力資本投資。當前，除在機制上變革外，還要在培訓的法定化上實施變革。稅源管理員處在實施稅源管理的前沿陣地，每年要接受定期的更新知識培訓，以不斷扭轉(zhuǎn)當前征納之間在財務實踐能力上的不對稱局面。

（二）發(fā)掘傳統(tǒng)優(yōu)秀稅源管理文化，根治信息化依賴癥。稅源管理文化的一個基本取向特征是歷史的傳承性。盡管信息技術已經(jīng)廣泛地運用于我國的稅收征收管理活動，但對于傳統(tǒng)稅源管理手段的時間價值仍然應當予以珍惜。無論現(xiàn)代信息技術多么先進、數(shù)據(jù)分析多么科學，稅源管理手段的科學性仍決定于其是否符合當代稅收的行政效率原則，即以最低的成本確保應征盡征，使稅收的實際收入與名義收入的差額最小。根據(jù)這一衡量標準，我們判斷一種稅源管理手段的科學性并不在于其是使用傳統(tǒng)工具還是現(xiàn)代工具。目前，基層稅務機關面對一些計算機難以監(jiān)管的行業(yè)和企業(yè)，在實踐中逐步摸索出許多行之有效的日常稅源監(jiān)控基本方法：如以耗電量推測產(chǎn)量法、庫存盤點法，等等。不僅獲得了稅源管理的關鍵數(shù)據(jù)，還實現(xiàn)了稅源管理的個性化，而采用的基本方法卻正是20年前曾被廣泛運用的“納稅鑒定法”。這帶給我們的啟示是深刻的：一是計算機工作流本身并不能產(chǎn)生稅源，在稅基既定的條件下，只有強化管理才能產(chǎn)生稅源、控制稅源。二是對稅源管理的傳統(tǒng)文化要采用揚棄而非拋棄的態(tài)度。在長期稅源管理活動中，有許多稅源管理文化遺產(chǎn)值得去發(fā)掘與運用。如上一世紀八十年代的納稅鑒定制度、商業(yè)企業(yè)的源泉扣繳制度等。

（三）強化稅務中立，保持清晰的納稅服務邊界。從稅源管理的文化傳統(tǒng)看，稅收的社會協(xié)調(diào)功能是指稅收對社會事業(yè)的保障。而在現(xiàn)實社會中，行政干預多、人治現(xiàn)象還很嚴重。稅收往往成為政府實現(xiàn)其政績的工具。稅收主動的社會協(xié)調(diào)功能異化為被動的行政協(xié)調(diào)，稅源管理目標錯位的最大特征是地方政府以計劃指導征收和政府對企業(yè)無限保護的客觀現(xiàn)實。要建設先進的稅源管理文化，當前最緊要的是要在稅收環(huán)境上賦予稅務中立。應充分發(fā)揮社會中介組織的作用，由行政監(jiān)察部門委托獨立的社會調(diào)查咨詢機構負責對征稅主體的評議。以此確保評議的公正性。同時，要改革目前納稅評估的機構設置，由各級稅務稽查局的選案部門負責納稅評估工作，為納稅評估尋求客觀的流向。維護稅務中立，既是加強稅源管理文化塑造的現(xiàn)實需要，更是國際上通行的做法。從國內(nèi)的司法部門看，也有退出社會評議的先例。只要在稅源管理活動中強化稅務中立，那么納稅服務的邊界就漸趨明晰，稅源管理文化也會逐漸符合法治的要求。

（四）確立“一體化”理念，建設高效的電子稅務。信息孤島與部門分割是影響電子稅務建設的障礙。要克服孤島文化對當前稅源管理的影響，建設高效率電子稅務的核心便是樹立“一體化”的理念。當前，要在具體的操作層面解決三大問題。其一，要徹底解決規(guī)劃問題?；谛畔⒓夹g支撐的現(xiàn)代稅源管理，要在電子稅務的建設上始終堅持統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一設計，統(tǒng)一執(zhí)行和互相聯(lián)通的原則，保證全國稅收信息系統(tǒng)的一體化。要通過行政手段，優(yōu)化開發(fā)、推廣、共享機制，有效克服當前在稅源管理軟件開發(fā)上“遍地開花”和重復開發(fā)的積弊。其二，要徹底解決數(shù)據(jù)平臺問題。數(shù)據(jù)的統(tǒng)一是電子稅務建設的一個重要內(nèi)容。要實現(xiàn)對全國稅源的及時有效監(jiān)測，應逐步實現(xiàn)稅收征管數(shù)據(jù)的國家級集中，建立一個覆蓋全國的數(shù)據(jù)交換平臺。從征管改革以來的實踐看，只有建立跨區(qū)域的數(shù)據(jù)平臺，才能真正地提升電子稅務的效益，減少低效投入。通過建立起一個覆蓋全國的先進的數(shù)據(jù)平臺，整合原有的基礎設施、應用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，為不同的應用子系統(tǒng)搭建起橋梁，能讓當前尤如“千島湖”一般孤立的應用系統(tǒng)如“金稅工程”、財務管理、行政管理系統(tǒng)實現(xiàn)有效聯(lián)通，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合。其三，要徹底解決“一體化”的環(huán)境問題。這里的環(huán)境是指落實“一體化”的稅源管理理念所必須的機制、體制、制度及人力資源保障。從機制來看，數(shù)據(jù)的采集與交換標準應由唯一的組織制定，防止信息的失真與濫化。從體制來看，目前的稅源管理組織體制應與信息流相一致，與電子稅務相呼應，建議設立“數(shù)據(jù)采集與分析管理——數(shù)據(jù)應用——政策因應”相對應的機構，即“信息管理——納稅評估——稅務稽查——政策法規(guī)”四大系列管理部門，實現(xiàn)業(yè)務流與信息流的銜接和對應。當前，需要重組信息管理部門的技術人員和稅源管理的技術人員。從制度來看，當前尤其需要出臺《涉稅軟件開發(fā)管理條例》，節(jié)約稅務行政成本；出臺《涉稅數(shù)據(jù)采集管理條例》，控制數(shù)據(jù)入口關。從人力資源支持來看，當前稅務系統(tǒng)亟需從“機本”向“人本”轉(zhuǎn)移，必須清醒地認識到作為現(xiàn)代稅源管理手段的電子稅務，既需要包括廣域網(wǎng)、主機設備、硬件、數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)軟件、應用軟件等硬、軟件，更需要能有效管理維護硬軟件又不為其所囿的多層次、高水平的技術人員。