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調(diào)整村級行政區(qū)劃是為了順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的一項(xiàng)積極的探索和實(shí)踐，如何審時(shí)度勢，明確發(fā)展目標(biāo)，研究制定切實(shí)有效的政策措施，有領(lǐng)導(dǎo)有步驟地推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整，已是當(dāng)前農(nóng)村工作的一項(xiàng)重大課題。

一、必要性和重要性

十一屆三中全會(huì)以來，依靠改革促使農(nóng)村生產(chǎn)力的大發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村面貌的大改變。但是由于我市現(xiàn)有的村級行政區(qū)劃“小、散、多、亂”現(xiàn)象突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，因此，順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的新形勢，調(diào)整村級行政區(qū)劃已勢在必行。

(一)推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和確立，“四個(gè)多樣化”趨勢的加劇，我市農(nóng)村的客觀環(huán)境和基礎(chǔ)條件發(fā)生了深刻變化。一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在向以市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律配置生產(chǎn)要素的方向轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以市場為導(dǎo)向，人流、物流、信息流不斷涌動(dòng)，各種生產(chǎn)要素積極尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的最大化，人口、產(chǎn)業(yè)的集聚日趨明顯，主要表現(xiàn)在“四個(gè)轉(zhuǎn)移”，即，承包土地向種養(yǎng)能手轉(zhuǎn)移，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，分散企業(yè)向集鎮(zhèn)園區(qū)轉(zhuǎn)移，零星村宅向新村小區(qū)轉(zhuǎn)移。村級行政區(qū)劃的調(diào)整，有利于人流、物流、信息流的集聚和輻射，促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和優(yōu)勢互補(bǔ)，從而使農(nóng)村生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放和提高。二是村級行政管理正在向發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)為主的服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村級管理的職能、方式、內(nèi)容都發(fā)生了變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)這三級組織壟斷了農(nóng)村的資源權(quán)屬和事務(wù)管理?，F(xiàn)在，村級行政管理職能擺脫了原來計(jì)劃體制下的組織生產(chǎn)、催種催收等繁雜的內(nèi)容，而且可依靠科技進(jìn)步和便利的交通通訊工具，使得管理的空間和時(shí)間相對縮短了許多，村干部有精力和條件調(diào)整管理內(nèi)容、擴(kuò)大管理幅度、提高管理質(zhì)量，著重為本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公益事業(yè)服務(wù)，帶領(lǐng)村民為改善村容村貌積極工作。三是農(nóng)民生活方式正在向現(xiàn)代文明的要求轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，富裕起來的農(nóng)民，衣、食、住、行和通訊等條件大為改善，反映生活質(zhì)量的恩格爾系數(shù)已下降到0.4左右，我市農(nóng)民生活水平已進(jìn)入小康階段，對生活方式也有了新的理解，渴求先進(jìn)文化的滋養(yǎng)和熏陶，更加注重農(nóng)村的生存和發(fā)展環(huán)境，要求有配套齊全的基礎(chǔ)設(shè)施、休閑娛樂的文化公園、方便的衛(wèi)生醫(yī)療條件、高質(zhì)量的學(xué)校教育、豐富的商貿(mào)購物場所，長期以來形成的封閉的村落生活風(fēng)俗和自然經(jīng)濟(jì)的格局正在逐漸打破。因此，深入分析和把握我市當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的狀況，推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整，既是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，又是“代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求”的具體實(shí)踐。

(二)推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整是加速中心村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提

我市不少農(nóng)村居民點(diǎn)，歷史上形成了高度的分散布局。就村落模式分類大致有三種：第一種是“核桃”式，主要位于歷史比較悠久的東南部地區(qū)，以小宗族單位成核分布，村莊建筑密度較高；第二種是“散沙”式，位于沿海一帶，均為近代移民，農(nóng)居一般都是沿江、沿塘而立，呈現(xiàn)“天女散花”的境況，大部分連自然村落的格局都未成形；第三種是“羊肉串”式，一般位于集鎮(zhèn)周圍，村村相連，沒有明顯的地域界限，在城鎮(zhèn)的建成區(qū)中居多。這種村落的模式和格局，已制約了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，阻礙了人口的正常流動(dòng)，形成了城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”，影響了農(nóng)村城市化進(jìn)程。調(diào)整村級行政區(qū)劃，是加快中心村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城市化的基礎(chǔ)，它有利于村莊規(guī)劃，重新描繪現(xiàn)代化新農(nóng)村的籃圖?？纱蚱妻r(nóng)村現(xiàn)有分散、自然、低檔次的建設(shè)格局，使村村之間道路、水系、電力、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等可以合理布局，涉及村民生產(chǎn)生活的一些配套功能設(shè)施可得到有機(jī)銜接和實(shí)施，農(nóng)村的資源配置可以得到優(yōu)化，進(jìn)一步提高資源的共享率。它有利于合理利用資源，推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。通過擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施等資源的共享范圍，可大大降低管理運(yùn)行成本，提高資源利用效益，對一些小村實(shí)施遷村并點(diǎn)，還可以盤活農(nóng)村土地資源。它有利于產(chǎn)業(yè)集聚，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使一部分農(nóng)民割斷與土地的直接聯(lián)系，離土離鄉(xiāng)到中心村和城鎮(zhèn)謀求生存和發(fā)展，既為合理流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營提供條件，又能逐步改變廣大農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式和思想觀念。同時(shí)，不僅促使鎮(zhèn)村向城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)集聚，而且拓展了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，這些都為加快城市化進(jìn)程提供了有力支撐?？傊?，推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪發(fā)展，提前基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，是與城市化發(fā)展趨勢相適應(yīng)、加快中心村建設(shè)步伐的一個(gè)重大戰(zhàn)略部署。

(三)推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位的重要保證

黨的十五大以后，我市各級黨組織重視農(nóng)村黨的基層組織建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村的改革、發(fā)展、穩(wěn)定，取得了明顯成效。今年我市被評為全省農(nóng)村基層組織建設(shè)先進(jìn)縣(市)。但是深刻分析我市黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)的現(xiàn)狀，從面臨的新形勢、新任務(wù)的要求來看，還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，基層基礎(chǔ)工作還有許多不相適應(yīng)的地方，突出的有兩方面，一是部分村干部的素質(zhì)與肩負(fù)的任務(wù)不相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對村干部素質(zhì)提出了更高的要求，既要有帶領(lǐng)群眾共同致富的本領(lǐng)，還必須有為民服務(wù)的奉獻(xiàn)精神。但現(xiàn)在有很大一部分規(guī)模較小的村和地理集團(tuán)偏僻的村，村干部人選渠道狹窄、素質(zhì)較低、管理水平不高，資源不能有效配置，出現(xiàn)了“中用的人不愿當(dāng)，愿當(dāng)?shù)娜擞植恢杏谩钡默F(xiàn)象，村干部選配難度增大，從根本上解決有人辦事是一大難點(diǎn)。二是村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。幾年來，盡管市委、市政府對扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村采取了一系列政策措施，但一些村仍然不能解決脫貧問題。有的村經(jīng)過連續(xù)幾輪扶貧，面貌依舊未變，個(gè)別村的干部報(bào)酬都難以保證。這些問題的存在將嚴(yán)重影響村黨組織的凝聚力、號召力和戰(zhàn)斗力?？倳浽?jīng)指出，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。黨的農(nóng)村基層組織處在改革和建設(shè)的第一線，是黨的農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，只有農(nóng)村基層組織堅(jiān)強(qiáng)有力，兩個(gè)文明建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)才能落到實(shí)處；只有農(nóng)村基層工作全面加強(qiáng)，全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；只有農(nóng)村基層穩(wěn)定，才能有效地維護(hù)全社會(huì)的穩(wěn)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位才能鞏固。因此，要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的重要性和緊迫性。針對農(nóng)村基層組織建設(shè)存在的突出問題，只有用改革的辦法，才能把農(nóng)村這個(gè)基礎(chǔ)夯實(shí)，從而進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位。從一些鎮(zhèn)的實(shí)踐來看，調(diào)整村級行政區(qū)劃是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的治本之策。調(diào)整村級行政區(qū)劃，可切實(shí)改變因村規(guī)模小，導(dǎo)致選人渠道狹窄，干部素質(zhì)不高的狀況，從而可在更大的范圍物色村干部，使村干部的素質(zhì)得到明顯提高。同時(shí)還可精簡干部職數(shù)，提高工作效率，進(jìn)一步夯實(shí)黨在農(nóng)村的組織基礎(chǔ)。調(diào)整村級行政區(qū)劃，可以拓展村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，通過精簡職數(shù)，降低管理成本，減少非生產(chǎn)性開支；同時(shí)隨著村域面積的擴(kuò)大，能更加充分地發(fā)揮各種資源優(yōu)勢，開辟村級集體經(jīng)濟(jì)的新財(cái)源。調(diào)整村級行政區(qū)劃，可改變現(xiàn)有的鎮(zhèn)—辦事處—村管理層次多，管理幅度大，辦事效率低的狀況，使管理層次和幅度更加科學(xué)合理，鎮(zhèn)村之間的聯(lián)系更加便捷，政令更加暢通。綜上所述，推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整，是被實(shí)踐證明了的加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的成功之舉。

二、難點(diǎn)的審視

村級行政區(qū)劃調(diào)整是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、復(fù)雜而敏感的系統(tǒng)工程。在實(shí)施過程中，還存在著一些難點(diǎn)問題。

難點(diǎn)之一是思想認(rèn)識問題。一些干部擔(dān)憂村級行政區(qū)劃的調(diào)整，是艱巨、復(fù)雜、長期的過程，涉及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、局部利益、風(fēng)俗習(xí)慣、群眾意愿、干部情緒和基層穩(wěn)定等一系列問題，在部分干部群眾當(dāng)中，有以下幾種思想困擾著并村工作的順利推進(jìn)。第一種是擔(dān)憂心理。有的干部認(rèn)為把過多的精力投入到并村工作，會(huì)影響和干擾抓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線。有些經(jīng)歷過60年代前后村級行政區(qū)劃調(diào)整的老干部，對當(dāng)時(shí)所感受的曲折，特別是農(nóng)民的利益被人為簡單平調(diào)，影響了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力的發(fā)展，還心有余悸，對現(xiàn)在又要并村，不免顧慮重重。第二種是畏難情緒。有些干部也認(rèn)為并村是農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，但因并村工作比較復(fù)雜，因此，想得更多的是求穩(wěn)怕亂。其主要原因是有些干部缺乏為官一任、造福一方的事業(yè)心和時(shí)不我待、只爭朝夕的緊迫感，在工作上不求有功、但求無過，沒有從率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的高度來勾劃未來、促進(jìn)發(fā)展，缺乏負(fù)重奮進(jìn)、迎難而上的勇氣和膽略。第三種是消極態(tài)度。還有些干部以為，前幾年大量的農(nóng)村建房基本告一段落，再抓村村合并，進(jìn)行規(guī)模建設(shè)為時(shí)已晚。個(gè)別干部甚至還盲目樂觀，覺得我市農(nóng)村建設(shè)形勢不錯(cuò)，農(nóng)民生活條件有普遍提高，不愿再有“折騰”，偏面強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整要慎重，對并村還存在觀望態(tài)度。有些村干部，對并村后，將面對新的選擇，怕失去現(xiàn)有的既得利益，不免憂心忡忡，個(gè)別還有抵觸情緒。有些村民，對長久形成的宗族、血緣、地域等人文情結(jié)和村落文化難以割舍，不愿一下子放棄原有的管理背景甚至留傳至今的村名。第四種是簡單化思想。有些干部認(rèn)為解放以來村級的行政區(qū)劃拆并調(diào)整已有好幾次，方法上很簡單，都是靠強(qiáng)制的行政手段進(jìn)行拆并，現(xiàn)在如果要并村，也不過如此，對新形勢下并村的新情況、新問題，認(rèn)識不全、重視不夠、準(zhǔn)備不足。

難點(diǎn)之二是村域規(guī)劃問題。改革開放以來，我市曾在1982年、1994年組織搞過兩次大規(guī)模的村莊規(guī)劃，但由于村莊規(guī)模過小，且村與村之間界線縱橫交錯(cuò)，在進(jìn)行規(guī)劃布局時(shí)，缺乏科學(xué)性和操作性，各自為戰(zhàn)、起點(diǎn)不高、村村之間難以有機(jī)銜接，村莊的功能不能合理的配置，大都缺乏建設(shè)性詳規(guī)，到1999年末，全市村莊規(guī)劃有建設(shè)詳規(guī)只有22個(gè)中心村。在規(guī)劃實(shí)施過程中，大部分村也剛性不強(qiáng)，有的村莊規(guī)劃有圖無實(shí)，成為“紙上畫囤，墻上掛掛”的擺式。即使近幾年來開展合并的村，編制新村總體規(guī)劃也是薄弱環(huán)節(jié)，對新村的目標(biāo)定位相當(dāng)模糊，不成章法，使得現(xiàn)有的建設(shè)缺乏整體性、長遠(yuǎn)性和全局性，給可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。上述問題的存在，究其原因：一是思想重視不夠。長期以來，一些干部重建設(shè)、輕規(guī)劃，重眼前、輕長遠(yuǎn)，對規(guī)劃的作用認(rèn)識還相當(dāng)膚淺，造成“新房年年建，新村看不見”的散亂局面。二是部門協(xié)調(diào)不夠。村莊建設(shè)規(guī)劃涉及到城建、土管、交通、電力、教育、文化等部門，而有關(guān)部門對全市村莊規(guī)劃缺乏足夠有力的指導(dǎo)。三是政策措施不夠。目前，規(guī)劃費(fèi)用較高，約每平方公里2萬元，一個(gè)村一般需要5萬元左右，村集體經(jīng)濟(jì)承受困難，各級政府對開展村莊規(guī)劃缺乏扶持措施。四是規(guī)劃力量不夠。目前市內(nèi)具備村莊規(guī)劃資質(zhì)的只有市建筑設(shè)計(jì)院、市規(guī)劃設(shè)計(jì)院等少數(shù)幾家單位，沒有積極引進(jìn)外來的規(guī)劃力量，各鎮(zhèn)也明顯缺少規(guī)劃骨干。

難點(diǎn)之三是資產(chǎn)融合問題。目前，村集體資產(chǎn)的構(gòu)成主要由土地資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、貨幣資產(chǎn)三大類。并村過程中，如何處理好原有各村集體資產(chǎn)是一大難點(diǎn)，也是干部群眾最為關(guān)心的熱點(diǎn)之一。我市部分鎮(zhèn)在并村中曾出現(xiàn)這樣的情況：從土地資產(chǎn)上分析，有的村靠近城鎮(zhèn)旁邊，村的大量土地被征用，土地資產(chǎn)一塊自然減少，村村之間土地資產(chǎn)上出現(xiàn)了差異。從固定資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)上分析，有的村這兩塊資產(chǎn)達(dá)到幾十萬甚至上百萬，而有的村沒有固定資產(chǎn)，還虧損數(shù)萬元。在并村中，應(yīng)在堅(jiān)持不搞平調(diào)的原則下，對村集體資產(chǎn)具體情況作具體分析。從整體的觀點(diǎn)看，在村集體資產(chǎn)構(gòu)成中，土地是各村最大的集體資產(chǎn)，也是公有制的體現(xiàn)，農(nóng)民的根本利益在于擁有30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)。并村不涉及土地的調(diào)整，這與公社化初期的“一平二調(diào)”有本質(zhì)的區(qū)別。從辯證的觀點(diǎn)看。有的村有較濃厚的資產(chǎn)，大都來源土地開發(fā)出讓所得。因此，資產(chǎn)融合時(shí)，不能光看表面上的數(shù)量多少，而應(yīng)從集體總資產(chǎn)的構(gòu)成進(jìn)行綜合辯證地分析，有的固定資產(chǎn)多了，而土地少了；有的固定資產(chǎn)少，而土地的開發(fā)潛力大。從發(fā)展的觀點(diǎn)看。盡管一些村合并中，資產(chǎn)的差距比較明顯，但通過合并拓寬了發(fā)展的空間，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，對經(jīng)濟(jì)薄弱村帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，為合并后的新村發(fā)展也增添了后勁。同時(shí)，有些實(shí)力較強(qiáng)的村，合并了一些小村、弱村，以強(qiáng)帶弱，是從根本上使貧困村擺脫貧困的有效舉措，也體現(xiàn)了社會(huì)主義走共同富裕道路的精神。

難點(diǎn)之四是班子重組問題。如何抓住村級區(qū)劃調(diào)整的機(jī)遇，優(yōu)化組合村級領(lǐng)導(dǎo)班子，既關(guān)系到并村工作的平衡過渡，也是并村的生命力所在。在并村實(shí)踐中，班子重組主要有3個(gè)難點(diǎn)。(1)村書記選配難。并村后，新村村書記面臨重新確定，而在農(nóng)村，村書記是一個(gè)十分重要的工作崗位，所以一些原來的村干部有爭當(dāng)新村書記的傾向。部分農(nóng)民群眾長期來受宗族、宗派、宗教等狹隘封閉思想的影響，對自己本村的干部能否擔(dān)任新村的書記，也非常敏感，這一點(diǎn)在兩個(gè)村合并時(shí)尤為突出，上述這些思想不能順利解決，會(huì)直接影響并村工作的實(shí)施。(2)干部精簡難。現(xiàn)有的村級組織主要是村黨支部、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社，其它還有如團(tuán)支部、婦聯(lián)、民兵連等群團(tuán)組織，村干部職數(shù)多則12—15人。并村后，村干部的職數(shù)將大大減少，被精簡的干部，怕失“位子”、怕失“票子”、怕失“面子”，需要重新尋找工作，對他們壓力較大。如何妥然處理干部職數(shù)的精簡問題，也是并村過程中必須引起高度重視的環(huán)節(jié)。(3)依法選舉難。按照法律規(guī)定，新村成立后，其原有村級組織自然撤消，應(yīng)該依法產(chǎn)生新的村民委員會(huì)，因村民對新村干部的認(rèn)可還有一段時(shí)間，各種關(guān)系尚未理順，需要有一個(gè)磨合的過程，因此，并村后，要馬上產(chǎn)生新的村民委員會(huì)還比較困難，有些村新村民委員會(huì)暫時(shí)由村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組等形式替代，其它還沒有找到更加可行的辦法。

三、基本思路

通過近幾年的成功實(shí)踐，全面推進(jìn)村級行政區(qū)劃調(diào)整的條件基本成熟，必須抓住機(jī)遇，果斷決策，以取得整體效應(yīng)。

(一)明確目標(biāo)原則

總體目標(biāo)：按照率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要求，通過兩年時(shí)間的努力，全市行政村從目前730個(gè)合并到350個(gè)左右，基本取消600人規(guī)模以下的行政村，形成良好的村級區(qū)劃格局。依據(jù)是：目前全市行政村人口規(guī)模平均約為1200人，根據(jù)目前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平及《市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》對中心村規(guī)模要求，合并村人口規(guī)模一般以2000人以上為宜，這樣可以并成400個(gè)左右；按照中央關(guān)于加快小城鎮(zhèn)發(fā)展要求，規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的行政村(目前為332個(gè))應(yīng)逐步向社區(qū)體制過渡，從我市目前城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢判斷，通過實(shí)施“村居合一”或“村改居”，兩年內(nèi)城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)可以減少100個(gè)左右的村，這樣行政村又可以進(jìn)一步減少到300個(gè)左右；考慮到一部分村規(guī)模雖小但無法合并，因此，總體上看并成350個(gè)左右是比較可行和合理的目標(biāo)。

實(shí)施原則：按照《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》、《村民委員會(huì)組織法》和《村經(jīng)濟(jì)合作社條例》要求，村級行政區(qū)劃調(diào)整必須堅(jiān)持以下四項(xiàng)原則：一是堅(jiān)持規(guī)劃先行的原則。在村級行政區(qū)劃調(diào)整前，要按照《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)綱要》以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源條件，科學(xué)、合理地做好村級行政區(qū)劃調(diào)整的總體規(guī)劃。二是堅(jiān)持尊重民意的原則。行政區(qū)劃調(diào)整涉及到村民的切身利益，必須尊重村民的意愿，讓村民行使自治權(quán)，確保村民的民主權(quán)利不受損害，不能不顧群眾意愿搞“拉郎配”。三是堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展的原則。在村級區(qū)劃調(diào)整過程中，無論是方案的出臺和對象的選擇上，還是在班子的確定和目標(biāo)的定位上，都必須堅(jiān)持有利于村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)進(jìn)步，有利于強(qiáng)化村級組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”，有利于人們?nèi)罕娚a(chǎn)和生活水平的提高。這也是檢驗(yàn)并村工作是否成功的主要標(biāo)準(zhǔn)。四是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則。村級財(cái)政區(qū)劃調(diào)整方向正確，必須大膽推進(jìn)。同時(shí)，它是深層次的改革，牽涉到方方面面，要取得預(yù)期效果，必須有計(jì)劃、有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)合理選擇模式

由于各地行政村情況不同，因此村級行政區(qū)劃調(diào)整的模式也必須因地制宜，分類實(shí)施，不能搞“一刀切”。從目前一些鎮(zhèn)的實(shí)踐和全市的行政村實(shí)際情況看，有以下三種模式：

村莊遷移式合并。即把地處偏僻、規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)薄弱的村，遷移合并到地理位置相對較好的村。實(shí)施遷移的村莊，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村民建房實(shí)行規(guī)劃控制，使之逐步自然淘汰。這類合并方式需較長時(shí)間。如匡堰鎮(zhèn)尖峰村，只有300多名村民，原大部分村民居住在山上，生活生產(chǎn)環(huán)境惡劣?？镅哝?zhèn)便動(dòng)員村民搬遷到山下邵岙村附近，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)與邵岙村合并，4年多時(shí)間已搬遷了30％的村民。優(yōu)勢互補(bǔ)式合并。即將區(qū)位相鄰、資源各異的村合并，通過資源重新配置，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。這類村合并后發(fā)展比較快。如周巷鎮(zhèn)原笆西村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，全市最大的私營企業(yè)奇迪集團(tuán)就在該村，該村在發(fā)展中急需土地資源。而與之毗鄰的原廟后村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，土地資源尚待開發(fā)。兩村合并后實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，有力地促進(jìn)了新村的發(fā)展。

區(qū)域聯(lián)合式合并。即按照中心村定位，對一定區(qū)域內(nèi)的村進(jìn)行合并，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)模開發(fā)，逐步形成區(qū)域中心。這類合并方式一般建立在有歷史淵源的基礎(chǔ)上。如勝山鎮(zhèn)路南村、三灶村、河?xùn)|村原都是薄弱村，三村合并后，通過區(qū)域開發(fā)，村級集體經(jīng)濟(jì)連年翻番，基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，其發(fā)展速度明顯快于原有水平。

(三)把好關(guān)鍵環(huán)節(jié)

村級行政區(qū)劃調(diào)整一般包括制訂方案、民主決議、清產(chǎn)核資、組織審批、物色班子、成立新村、健全制度等七個(gè)步驟。主要應(yīng)把好以下四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

一要精心制訂規(guī)劃。為正確定位并村工作，在并村前，要對村級面積、人口、自然村分布、歷史沿革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾思想等狀況進(jìn)行深入調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，著眼于推進(jìn)農(nóng)村城市化、率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，科學(xué)論證，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地搞好村級行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃。做到規(guī)模適度。要以生產(chǎn)要素的最佳配置、各種功能的效能最佳發(fā)揮為標(biāo)準(zhǔn)，確定并村規(guī)模。做到功能突出。要體現(xiàn)人與自然、社會(huì)和諧統(tǒng)一的主題，前瞻勾劃未來新村的框架，按生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的要求，合理設(shè)置村莊的功能，對村工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、建設(shè)、文化等有明確的定位，形成自身的個(gè)性和特色，使每個(gè)功能區(qū)塊布局錯(cuò)落有致、生態(tài)優(yōu)美、相得益彰。做到配套完善。村莊的形象和活力必定需要道路、綠化、電力、環(huán)保、消防、給排水、休閑等設(shè)施配套，在規(guī)劃時(shí)，要留出足夠的空間，避免以后發(fā)生補(bǔ)償性的巨大浪費(fèi)。

二要嚴(yán)格依法辦事。村級行政區(qū)劃調(diào)整必須按照《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》、《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社管理?xiàng)l例》的規(guī)定辦理。一般需要經(jīng)過以下五個(gè)步驟：(1)鎮(zhèn)黨委政府將村級行政區(qū)劃調(diào)整方案提交村民代表大會(huì)討論表決，形成并村決議；(2)召開經(jīng)濟(jì)合作社社員代表會(huì)議，對資產(chǎn)合并的方式形成決議；(3)由村黨支部和村民委員會(huì)，經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)村民代表會(huì)議、社員代表會(huì)議決議向鎮(zhèn)黨委政府提出報(bào)告；(4)鎮(zhèn)黨委政府討論決定后向市民政局提出正式調(diào)整報(bào)告。(5)市民政局考察論證審批。

三要搞好資產(chǎn)融合。要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，認(rèn)真穩(wěn)妥地做好村級集體資產(chǎn)的合并工作。總的原則是堅(jiān)持“不搞平調(diào)”的前提下，采取適當(dāng)?shù)姆绞?，做到既操作簡便，又能使群眾接受。?jīng)社員代表會(huì)議通過，一般可采取以下三種合并方式：一是簡單化合并，即對合并村集體資產(chǎn)基本平衡的，把原村各自的資產(chǎn)全部合并到新村經(jīng)濟(jì)合作社；二是平均化合并，即對合并村集體資產(chǎn)有一定差異的，以合并各村集體資產(chǎn)平均值為大致標(biāo)準(zhǔn)，對村級集體資產(chǎn)超平均部分，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候投入到該村域內(nèi)搞建設(shè)，余下部分與其他村集體資產(chǎn)一起全并到新村經(jīng)濟(jì)合作社；三是股份化合并，即對合并村資產(chǎn)差異較懸殊的，先把集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力濃厚村的集體資產(chǎn)按股份制量化到原村經(jīng)濟(jì)合作社社員，再合并到新村經(jīng)濟(jì)合作社，由新村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理經(jīng)營，按股分紅。

四是配強(qiáng)選好班子。鎮(zhèn)黨委要抓住并村的有利契機(jī)，按照“德才兼?zhèn)?、精干高效”原則和“定崗、定編、定員”要求，選配好新村黨組織及村民委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等領(lǐng)導(dǎo)班子，精減一批年齡大、文化低、能力弱的原村干部。具體方式：一種是一步到位，即鎮(zhèn)黨委對原各村的班子成員進(jìn)行擇優(yōu)篩選，確定新村三套班子人選，對條件成熟時(shí)進(jìn)行正式選舉到位。另一種是逐步到位，即把原各村的班子成員大部分過渡到新村，運(yùn)轉(zhuǎn)一段時(shí)間后，再由鎮(zhèn)黨委擇優(yōu)篩選，確定新村三套班子人選，等條件成熟時(shí)進(jìn)行正式選舉到位。在新村班子的確定中，選配好“一把手”村黨組織書記是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。對新村黨組織書記的選配也有兩種方式：第一，如原各村黨組織書記中有能力特別突出的，則選這位書記任新村黨組織書記。第二，如暫時(shí)沒有村黨組織書記的合適人選，則選派鎮(zhèn)機(jī)關(guān)能力強(qiáng)的干部到新村暫任黨組織書記，避免新村形不成“領(lǐng)導(dǎo)核心”或引發(fā)各老村黨支部書記之間不必要的矛盾。如杭州灣鎮(zhèn)主要采取鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部下派的方式，對下派的干部由鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)，適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，效果比較好。與此同時(shí)，要妥善處理分流原村干部。

(四)落實(shí)保障措施。村級區(qū)劃調(diào)整是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大調(diào)整，市委市政府必須把它提上重要議事日程，建立領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，努力創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。

1、統(tǒng)一思想，要采取多層次、多形式的宣傳教育，使廣大干部群眾充分認(rèn)識村級行政區(qū)劃調(diào)整的目的意義。要教育全市各級干部站在全局的、戰(zhàn)略的高度，切實(shí)增強(qiáng)調(diào)整村級行政區(qū)劃的緊迫感和使命感，以積極的態(tài)度和高度的責(zé)任感做好村級區(qū)劃調(diào)整工作；要教育村干部村民正確處理個(gè)人利益與整體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。

2、落實(shí)責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政村的主管單位，對村級行政區(qū)劃調(diào)整負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任，黨政一把手要親自掛帥。市委組織部、市農(nóng)經(jīng)委、民政局、規(guī)劃局、新聞單位等有關(guān)部門，要從自身的職能出發(fā)，積極支持和做好村級區(qū)劃調(diào)整有關(guān)工作。市委組織部要指導(dǎo)各鎮(zhèn)在村級區(qū)劃調(diào)整中配強(qiáng)村級班子，理順村級組織工作機(jī)制。市農(nóng)經(jīng)委要搞好村級區(qū)劃調(diào)整過程中有關(guān)村級集體資產(chǎn)處理的指導(dǎo)。市民政局要把好審批關(guān)，切實(shí)優(yōu)化村級區(qū)劃調(diào)整的結(jié)構(gòu)。市規(guī)劃局要指導(dǎo)各鎮(zhèn)科學(xué)、合理地確定村級區(qū)劃調(diào)整方案，調(diào)整結(jié)束后，還要及時(shí)指導(dǎo)各地搞好新村規(guī)劃和中心村規(guī)劃。各新聞單位要充分運(yùn)用輿論宣傳工具，營造濃厚氛圍。

3、強(qiáng)化措施。對列入市中心村規(guī)劃的合并村以及遷移式合并村，市每年要增加一定數(shù)量的用地指標(biāo)；規(guī)定2002年以后，對規(guī)模較小的村，不再享受市級機(jī)關(guān)的優(yōu)惠政策。嚴(yán)肅法紀(jì)，對無理聚眾鬧事的、干擾和破壞并村工作正常開展的，依照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行及時(shí)嚴(yán)肅查處。

四、值得思考的幾個(gè)問題

為了鞏固和發(fā)展村級行政區(qū)劃調(diào)整的成果，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)更好地向前發(fā)展，有許多問題必須進(jìn)一步去思考去解決。

(一)著眼長遠(yuǎn)，加快編制全市中心村總體規(guī)劃。按照我市市域城鎮(zhèn)體系“中心城市—副中心城市—重點(diǎn)鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—中心村”的設(shè)置，中心村作為城鎮(zhèn)體系中的有機(jī)組成部分，它是影響和輻射周圍幾個(gè)村的集聚點(diǎn)，處于鎮(zhèn)與一般村之間的紐帶地位。并村后，有更大的空間來統(tǒng)籌布局安排，求得生產(chǎn)要素的合理配置，加快編制全市中心村總體規(guī)劃顯得尤為必要和突出。盡管中心村建設(shè)的規(guī)劃方向在《市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中已經(jīng)確定，但由于并村的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)條件的變化，也暴露出一些問題，原來的選點(diǎn)比較粗放，缺乏全面而系統(tǒng)的可操作性詳規(guī)。為此，必須遵循農(nóng)村城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，推行中心村發(fā)展戰(zhàn)略，以集鎮(zhèn)化的要求進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

(二)著眼根本，積極推行村級干部崗位職業(yè)化報(bào)酬工薪制。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展變化，村干部的作用和地位顯得更加突出重要。并村后，村域規(guī)模擴(kuò)大，村干部管理的層次和幅度面臨較大的調(diào)整，對村干部的素質(zhì)要求更高，而且必須全心身地投入到職業(yè)崗位上，同時(shí)，實(shí)施村干部的報(bào)酬工薪制也勢在必行。我市經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)，以村干部已實(shí)行規(guī)模效益報(bào)酬制，為全面推行村干部崗位職業(yè)化報(bào)酬工薪制奠定了基礎(chǔ)。推行這項(xiàng)制度，有利于充分調(diào)動(dòng)村干部的積極性，穩(wěn)定和優(yōu)化村干部隊(duì)伍，確保黨的方針政策在農(nóng)村順利貫徹落實(shí)。但有一些政策性的問題，如報(bào)酬制可享受的村干部對象、范圍如何界定，村干部之間的報(bào)酬等級系數(shù)如何確定，村干部的職數(shù)、職責(zé)如何明確，工資的來源及獎(jiǎng)懲的措施如何落實(shí)等等，都需要在調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定具體實(shí)施的方案。

(三)著眼基礎(chǔ)，努力抓住村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇。

隨著經(jīng)濟(jì)形勢和社會(huì)環(huán)境的變化，村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡矛盾突出，機(jī)制不活、后勁不足明顯，已出現(xiàn)滑坡態(tài)勢。村級集體經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展，是并村的生命力所在，直接關(guān)系村民自治作用的發(fā)揮，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。通過并村，促進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展，人口、用地、產(chǎn)業(yè)加快集聚，生產(chǎn)要素重新配置，村莊重新規(guī)劃建設(shè)，為發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)提供了新的機(jī)遇。各地要抓住這次難得的機(jī)遇，跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的思維定式，因村制宜、充分利用資源優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，理清發(fā)展思路，努力尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

(四)著眼全局，積極探索順應(yīng)農(nóng)村城市化進(jìn)程的鎮(zhèn)級體制。

伴隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村城市化已是一種客觀發(fā)展規(guī)律。并村后，隨著村數(shù)明顯減少，鎮(zhèn)級的管理幅度縮小，為鎮(zhèn)級區(qū)劃和鎮(zhèn)級管理體制創(chuàng)造了條件。隨著農(nóng)村城市化的推進(jìn)，“撤擴(kuò)并”后形成的鎮(zhèn)域體制與新的發(fā)展要求日趨不相適應(yīng)。一些鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類同、承載條件相差不大、低水平重復(fù)建設(shè)突出、基礎(chǔ)設(shè)施難以共享等，存在著資源配置的巨大浪費(fèi)，調(diào)整鎮(zhèn)級行政區(qū)劃和管理體制是勢在必行。如何適時(shí)撤消鎮(zhèn)級辦事處，減少管理層次，及早勾劃調(diào)整全市鎮(zhèn)級行政區(qū)劃和管理體制，是順利推進(jìn)農(nóng)村城市化的戰(zhàn)略性、全局性的任務(wù)。