導(dǎo)語：加快建立生態(tài)補償機制 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確提出，“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點?！薄秶鴦?wù)院2007年工作要點》已將“加快建立生態(tài)環(huán)境補償機制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。建立和完善生態(tài)補償機制，已經(jīng)從社會呼吁、科學(xué)研究階段發(fā)展到政府操作、試點實施階段。

一、建立生態(tài)補償機制意義重大

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，調(diào)整與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)的各方利益關(guān)系的一系列行政、法律、市場等手段的總和。建立和完善生態(tài)補償機制，有助于推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向以行政、經(jīng)濟、法律等綜合手段為主轉(zhuǎn)變，有助于推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

生態(tài)補償?shù)闹饕绞揭话憧蓺w納為三種：一是財政轉(zhuǎn)移支付，如國家通過加大對西部重要生態(tài)功能區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付，補償該地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的財政減收，特別是因發(fā)展方式和發(fā)展機會受到一定限制而導(dǎo)致的收入減少。二是項目支持，包括對各種生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)項目、生態(tài)環(huán)境重點保護區(qū)域替代產(chǎn)業(yè)和替代能源發(fā)展項目，以及生態(tài)移民項目的支持。這種方式實際上也是國家財政轉(zhuǎn)移支付的一種具體形式。三是征收生態(tài)環(huán)境補償稅（費）。這是在我國許多地區(qū)已經(jīng)試行過的一種補償方式。通過建立生態(tài)環(huán)境稅（費）制度，設(shè)立固定的生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)資金渠道，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)投入的規(guī)范化、社會化和市場化。

建立生態(tài)補償機制具有極其重要的戰(zhàn)略意義。第一，建立生態(tài)補償機制是促進地區(qū)間協(xié)調(diào)和公平發(fā)展的重要手段。在我國，生態(tài)環(huán)境的惡化一方面嚴重地制約著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，另一方面也因生態(tài)環(huán)境保護成果的不合理分享，加劇了城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，在局部地區(qū)甚至影響到社會的穩(wěn)定，需要通過生態(tài)補償機制等調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系的手段，來促進城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會群體間的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展。第二，建立生態(tài)補償機制是國家生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的關(guān)鍵所在。建立完善的生態(tài)補償機制，為生態(tài)保護和建設(shè)提供強有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道，是“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”思想得以長期、穩(wěn)定實施的重要手段。第三，建立生態(tài)補償機制是生態(tài)環(huán)境管理規(guī)范化、市場化的制度保障。目前，國家已經(jīng)建立了一些初步的生態(tài)補償資金和渠道，但由于機制不完善，補償不能完全依理、依法進行，部門利益導(dǎo)致補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。國家需要建立完善、統(tǒng)一的生態(tài)補償機制，確保在公平、合理、高效的原則下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)投入的制度化、規(guī)范化、市場化。

二、建立生態(tài)補償機制的實踐基礎(chǔ)和難點問題

當前，我國生態(tài)補償在各個領(lǐng)域?qū)嶋H上已取得了一些進展，也收到明顯的效果。最典型的生態(tài)補償措施就是“退耕還林（草）”過程中對耕地農(nóng)戶進行的經(jīng)濟補償。該項措施的實施，不僅對遏制我國眾多生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的生態(tài)破壞、保護和恢復(fù)林草資源起到了顯著作用；而且從解決貧困問題角度看，也是一次實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益“雙贏”目標的成功嘗試，因此獲得了廣泛的群眾基礎(chǔ)。還有在我國已實施多年的耕地占用補償制度、天然林保護等重大生態(tài)建設(shè)工程、自然保護區(qū)建設(shè)的財政補貼等，都屬于生態(tài)補償?shù)某晒嵺`。

許多省市也在積極探討生態(tài)補償?shù)膶嵺`模式。如山西省就煤炭資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題，探索制定了煤炭資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境補償政策方案；江西省針對東江源區(qū)日益嚴峻的水資源和水環(huán)境保護形勢，正在與廣東省積極協(xié)調(diào)，謀求建立流域上下游間合理的生態(tài)補償長效機制；浙江省2005年制定并頒布了《浙江省人民政府關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，比較系統(tǒng)地提出了在省域范圍內(nèi)實施生態(tài)補償?shù)恼呖蚣芎退悸?。在資源環(huán)境開發(fā)領(lǐng)域，早在1983年，就在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他環(huán)境破壞恢復(fù)費用。隨后，廣西、福建等14個省145個縣市進行了試點。這些實踐探索都為生態(tài)補償機制進一步在全國推廣起到了很好的示范作用。

但是，生態(tài)補償涉及范圍廣泛，關(guān)系復(fù)雜，頭緒繁多，建立完善的生態(tài)補償制度還存在很多問題。首先是生態(tài)保護的觀念落后。認為生態(tài)補償是一種施舍的觀念普遍存在，對生態(tài)補償作為促進生態(tài)保護的經(jīng)濟手段認識不夠，導(dǎo)致了生態(tài)補償?shù)拈L效機制難以建立。其次是我國相關(guān)的法律法規(guī)不完備，相關(guān)的資源環(huán)境法對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定不到位。第三是管理體制和機制不健全。生態(tài)環(huán)境是一個整體，而目前的管理方式是按照要素分配到各個部門分頭管理，難免一葉障目，不見泰山。第四是研究基礎(chǔ)薄弱，關(guān)于生態(tài)環(huán)境的權(quán)屬，生態(tài)服務(wù)功能價值評估，生態(tài)補償?shù)臉藴?、方式，生態(tài)補償?shù)慕M織方式等方面，都還需要開展大量的研究。

三、加快建立生態(tài)補償機制的對策建議

第一，要從推進和諧社會建設(shè)的高度，提高對建立生態(tài)補償機制的認識。一要從社會道德、從公民的權(quán)利和義務(wù)、從社會公平與社會責任的層次上，提高對生態(tài)補償?shù)恼J識，扎扎實實地推動生態(tài)補償長效機制建設(shè)。二要認識到生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能具有很高的價值，盡管這些價值難以在市場上兌現(xiàn)，但一旦破壞帶來的損失，卻是我們無法承擔的。三要認識到生態(tài)補償機制絕對不是施舍，而是體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能價值、減少環(huán)境沖突、維護環(huán)境公平的一種手段，而且只反映了這種價值很少的一部分。四要認識到建立生態(tài)補償機制是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高生態(tài)文明、建設(shè)和諧社會的重要組成部分。

第二，要整體籌劃，明確責任，把握生態(tài)補償?shù)幕舅悸?。一是在空間尺度上可以分為國家、區(qū)域或流域兩個尺度。西部地區(qū)是我國的重要生態(tài)屏障區(qū)，對維護國家和東部地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全至關(guān)重要，是國家尺度上生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域。在區(qū)域或流域尺度上，重要生態(tài)功能區(qū)及自然保護區(qū)，承擔了維護國家生態(tài)安全的生態(tài)功能保護任務(wù)，受益者主要是國家；上游地區(qū)為保護流域水環(huán)境平衡作出了更多的努力，受益者是整個流域，這兩類地區(qū)應(yīng)作為主要的生態(tài)補償區(qū)域。二是在補償方式上可以分為縱向和橫向補償兩種方式。縱向補償主要指國家對地方、上級對下級的補償，包括資金的轉(zhuǎn)移、稅賦的調(diào)整和項目的實施等。橫向補償主要指區(qū)域間的補償，如東部對西部的對口支援、流域下游對上游的補償。三是在補償手段上，可以分為政府引導(dǎo)和市場調(diào)控兩種手段。政府手段主要是通過財政手段對保護生態(tài)環(huán)境的行為予以支持和補貼，或是直接實施生態(tài)保護和建設(shè)項目。市場手段一方面包括政府通過制定相關(guān)政策使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，另一方面則是創(chuàng)造條件，將一些生態(tài)環(huán)境保護的行為推入市場，如配額交易。兩種手段都是實施生態(tài)補償?shù)挠行侄?，針對不同的問題各有側(cè)重。

第三，要選取優(yōu)先領(lǐng)域和區(qū)域，試點示范，重點突破。為了盡快推動生態(tài)補償取得實質(zhì)性發(fā)展，應(yīng)當根據(jù)目前的研究基礎(chǔ)和實際情況，選取一些優(yōu)先領(lǐng)域，開展研究和示范，重點突破，在實踐中再完善，以點帶面，推動社會管理的改變和管理制度的創(chuàng)新。自然保護區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)是國家“十一五”規(guī)劃明確禁止和限制的開發(fā)區(qū)，但目前建設(shè)投資渠道單一，建設(shè)經(jīng)費嚴重短缺，一定程度上影響了地方經(jīng)濟發(fā)展。我們應(yīng)盡快完善自然保護區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的生態(tài)補償制度，提高地方和當?shù)鼐用裆鷳B(tài)保護的積極性。流域是天然的區(qū)域單元，流域上下游關(guān)系密切，各自責任比較明確，目前上下游之間的矛盾比較突出，研究與探索經(jīng)驗也比較多，可以作為建立生態(tài)補償機制的優(yōu)先領(lǐng)域之一。礦產(chǎn)資源開發(fā)造成了很大的生態(tài)破壞，目前的資源環(huán)境法規(guī)和管理政策對生態(tài)恢復(fù)補償機制的規(guī)范還不到位，管理體制上也存在一些問題，各個部門都組織過一些研究，認為這也應(yīng)該作為實施生態(tài)補償?shù)膬?yōu)先領(lǐng)域之一。

第四，要國家引導(dǎo)，地方實踐，共同推動生態(tài)補償機制的建立健全。建立生態(tài)補償制度是一項非常系統(tǒng)、實踐性很強的工作，需要國家和地方通力合作，各負其責，共同推動，只有這樣才能使我國的生態(tài)補償制度有效地建立起來。一是建議由國家綜合部門會同有關(guān)部門共同研究國家的生態(tài)補償政策，各級地方政府組織各有關(guān)管理部門，共同商討建立區(qū)域、流域的生態(tài)補償制度。二是各地應(yīng)根據(jù)本地實際情況選取典型區(qū)域、領(lǐng)域，安排一定的啟動資金，開展生態(tài)補償試點工作，同時根據(jù)各地實際情況，研究建立生態(tài)補償標準、核算方法、補償方式等，為建立科學(xué)化的生態(tài)補償機制提供技術(shù)支撐。三是積極探索市場化的生態(tài)補償途徑，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進和社會參與的生態(tài)補償機制。四是廣泛開展國內(nèi)外合作交流與宣傳，充分汲取和推廣國內(nèi)外生態(tài)補償?shù)某晒?jīng)驗，結(jié)合生態(tài)補償試點工作提高生態(tài)補償?shù)墓妳⑴c程度。

最后，還要注意把握和處理好開展生態(tài)補償?shù)膸讉€重要關(guān)系。一是中央與地方的關(guān)系。中央政府主要是為地方建立生態(tài)補償機制提供政策導(dǎo)向、法規(guī)基礎(chǔ)和一定的財力支持，同時引導(dǎo)建立一些全國性的、區(qū)域性的生態(tài)補償機制。地方政府主要建立好轄區(qū)內(nèi)資源開發(fā)、水源地保護和小流域的生態(tài)補償機制，并配合中央政府建立跨界流域的補償問題。二是政府與市場的關(guān)系。就目前我國環(huán)境保護的階段以及市場發(fā)育的程度而言，政府在建立生態(tài)補償機制中的作用是主要的，不僅要建立生態(tài)補償機制的法規(guī)、政策，引導(dǎo)市場的形成和發(fā)育，還需支付一定的生態(tài)環(huán)境成本。但市場的調(diào)節(jié)作用應(yīng)逐步加強。三是生態(tài)補償與扶貧的關(guān)系。生態(tài)補償不能等同于扶貧，扶貧的目標、手段和方式與生態(tài)補償并不完全相同。生態(tài)補償?shù)闹饕康牟皇墙鉀Q社會公平和貧富差距問題。如果將生態(tài)補償與扶貧混淆在一起，將產(chǎn)生鼓勵生態(tài)破壞的負面效應(yīng)。四是“造血”補償與“輸血”補償?shù)年P(guān)系。努力創(chuàng)造“造血”補償?shù)臈l件，將補償轉(zhuǎn)化為地方生態(tài)環(huán)境保護或者提升地方發(fā)展能力的項目，而“輸血”型的補償應(yīng)盡量落實到農(nóng)牧民手中。五是新賬與舊賬的關(guān)系。制定生態(tài)補償政策應(yīng)該先解決新賬問題，只有控制住了新賬的增長，才能解決舊賬的問題。新賬的責任主要在地方和企業(yè)，而舊賬則需要國家給予更多的支持。