導語：部門預(yù)算項目績效目標設(shè)定對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，提出構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理格局。截至目前，中央部門已經(jīng)初步構(gòu)建了以項目支出為主，以績效目標設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用四位一體的全過程預(yù)算績效管理體系。其中，績效目標的設(shè)定是全過程預(yù)算績效管理的邏輯起點，是績效監(jiān)控與績效評價的重要依據(jù)。績效指標是績效目標的細化和量化描述，設(shè)置合理的績效指標和指標值，很大程度會引導項目正確、高效開展，給績效評價提供有力的支撐?？冃е笜撕椭笜酥翟O(shè)置是否科學合理也是評判一個部門和單位績效管理水平的試金石。但在實際工作中,各預(yù)算單位在開展項目績效目標管理時仍面臨不小的挑戰(zhàn),一定程度上影響到了全面實施預(yù)算績效管理工作的效果。2016年，中央部門開始在年度決算報告中公開預(yù)算績效管理工作開展情況，隨著近幾年公開預(yù)算績效信息的范圍更廣、力度更大，在一定程度上反映了中央部門預(yù)算績效目標管理水平。本文通過對中央部門公開的2019年度部門決算中的項目績效自評報告進行梳理，總結(jié)了當前中央部門預(yù)算績效目標管理中存在的主要共性問題，分析問題產(chǎn)生的主要原因，對完善績效目標設(shè)置提出改進建議。

項目績效目標設(shè)定存在的主要問題

2020年102個中央部門集中公開決算，除個別部門受疫情影響未能如期開展績效評價外，均公開了預(yù)算績效管理工作和項目績效評價結(jié)果。筆者對可查詢到的93個中央部門公開的308個績效自評報告進行了分析。自評報告披露了項目自評發(fā)現(xiàn)的問題及原因。其中，129個項目存在績效指標設(shè)定不合理的問題，占項目自評發(fā)現(xiàn)問題的41.88%。通過對部門自評問題及具體報告的梳理分析發(fā)現(xiàn)，問題主要集中在以下幾個方面：（一）指標表述模糊，缺乏具體衡量標準。部分項目績效指標僅是工作目標的直接表述，缺乏具體衡量標準，如“效益指標”值設(shè)定為“作用顯著”“長期有效”“持續(xù)改善”。個別指標的設(shè)置定義不明確，含義解讀存在偏差，不能較好地衡量該項工作的社會效益及可持續(xù)影響。（二）指標缺乏針對性，無法體現(xiàn)項目特點。績效指標與部門職責和整體目標的邏輯性、關(guān)聯(lián)性有待明晰。數(shù)量指標較多，但與業(yè)務(wù)職責緊密關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵性指標提煉不足。個別預(yù)算績效指標數(shù)據(jù)的可獲得性以及適用性等方面存在不足。（三）指標設(shè)定不全面，普遍缺乏成本指標。已公開的績效自評報告中活動類的產(chǎn)出指標多，效益指標、質(zhì)量指標少，成本指標普遍缺乏。這與績效評價不僅要衡量成果和成效，更要衡量投入和產(chǎn)出的管理理念不符。（四）指標值設(shè)定不科學不合理。部分項目的績效指標值設(shè)定不合理，沒有開展充分的前期調(diào)研，指標值設(shè)定得偏低或偏高，效益指標和服務(wù)對象滿意度指標的測度較為隨意，導致完成情況與計劃目標存在較大偏差，影響項目開展過程中焦點關(guān)注和數(shù)據(jù)對比、資料收集。（五）同類項目指標設(shè)置差異較大。不同部門間部分項目在設(shè)計與管理、支出目標、績效產(chǎn)出等方面相同或相似，如“國際組織會費”“對國際組織捐贈”“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費”“信息網(wǎng)絡(luò)運行維護”等，但項目績效指標設(shè)置差異較大，缺乏可比性，制約了公眾的監(jiān)督效果。

問題產(chǎn)生的原因分析

（一）項目屬性造成績效指標設(shè)定存在技術(shù)難點

中央部門的大部分項目由財政資金投入，其產(chǎn)出往往具有公共產(chǎn)品的屬性，如科學、教育、公共衛(wèi)生等。公共產(chǎn)品的產(chǎn)出和效益往往會有多種表現(xiàn)形態(tài)，有直接效益和間接效益、短期效益和長期效益、有形的效益和無形的效益、貨幣計量效益和非貨幣計量效益，對這些效益進行指標量化時普遍存在技術(shù)困難。這也是目前部門在開展項目績效自評時往往設(shè)定更多產(chǎn)出數(shù)量指標而缺少效益指標，或即使設(shè)定了效益指標也無法細化、不具有可衡量性的主要原因。現(xiàn)行的制度性要求往往是在宏觀政策層面給予規(guī)范和引導，缺少技術(shù)層面的具體操作指引，國內(nèi)理論界對預(yù)算績效指標體系進行系統(tǒng)的研究探討不多。囿于理論的缺乏和實踐面臨諸多技術(shù)問題的現(xiàn)狀，績效指標體系建設(shè)仍任重道遠。

（二）績效目標設(shè)定工作機制不完善

一是績效目標設(shè)定的職責范圍不清?，F(xiàn)行《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》強調(diào)“誰使用資金、誰申報目標”，但這主要針對的是預(yù)算單位主體而言。實踐中部分基層單位績效目標的設(shè)定往往由財務(wù)部門匯總或財務(wù)人員代編完成，財務(wù)部門工作人員雖熟悉預(yù)算績效管理的政策和理念，但缺乏對業(yè)務(wù)實質(zhì)的深入了解?？冃е笜嗽O(shè)定過程往往缺乏與部門內(nèi)部決策層、業(yè)務(wù)部門、項目負責人及分項目負責人的協(xié)同互動機制，所設(shè)置的項目績效目標未經(jīng)充分的論證和合理的測算，無法形成對業(yè)務(wù)和資金活動監(jiān)督的有效“標尺”，導致預(yù)算績效目標管理很難落地生效。業(yè)務(wù)部門人員績效管理政策理論儲備不足，參與度較低，加之缺乏有效的溝通和問責機制，開展績效管理工作的內(nèi)生動力不足，業(yè)務(wù)部門作為績效主體作用未能有效發(fā)揮。二是不合理項目設(shè)置制約目標的科學性。為加強和改進項目支出預(yù)算管理，2016年起中央部門項目實行分級、分類管理。各預(yù)算單位根據(jù)本部門性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點分別設(shè)置了體量不等的一級、二級項目，并以此為基礎(chǔ)開展預(yù)算績效管理工作。實踐中部分單位的項目庫建設(shè)滯后，項目支出預(yù)算管理存在一系列問題。如項目的設(shè)立仍然遵循舊有的預(yù)算管理方式，缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數(shù)量多但重點不突出；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象；支出性質(zhì)相同的預(yù)算事項未進行歸類整合，同類支出管理碎片化等。不合理的項目設(shè)置導致項目的支出邊界不清晰，不利于準確界定項目支出的績效產(chǎn)出和效果，僅以驅(qū)動項目預(yù)算支出測算過程的活動變量為績效目標，造成績效目標與部門職責和整體目標的邏輯性、關(guān)聯(lián)性不清晰。三是績效目標的審核機制未能有效發(fā)揮作用。根據(jù)《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》的規(guī)定，按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，績效目標由財政部或中央部門按照預(yù)算管理級次結(jié)合部門預(yù)算管理流程對績效目標的完整性、相關(guān)性、適當性、可行性等內(nèi)容進行審核。對于重點項目，部門可根據(jù)需要委托第三方或組織專家共同參與，對于一般項目通常由部門內(nèi)部預(yù)算管理部門完成。然而統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示的績效目標設(shè)定存在的普遍性問題恰恰說明績效目標的審核機制未能發(fā)揮預(yù)期作用。從近兩年公開的數(shù)據(jù)來看，多數(shù)中央部門具有預(yù)算級次、預(yù)算單位多，項目體量大的特點。各部門預(yù)算管理人員有限，在短時間內(nèi)高質(zhì)量地完成審核工作難度較大。同時，財務(wù)部門、第三方機構(gòu)通常更了解預(yù)算績效管理及績效目標管理的制度性要求，但由于信息不對稱，缺乏對具體業(yè)務(wù)執(zhí)行產(chǎn)出和效果的全面了解和準確把握,無法有效起到對指標設(shè)定的校準和把關(guān)作用。四是績效指標值缺少歷史、行業(yè)、計劃標準。部門實施預(yù)算績效管理，建設(shè)指標庫、構(gòu)建績效標準、審核批復目標需要長期積累的、可開展橫向與縱向比較的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐，在此基礎(chǔ)上對目標和指標值進行不斷優(yōu)化和調(diào)整，確保績效目標與指標值的科學性和可行性。雖然大部分預(yù)算單位已開展了多年預(yù)算績效管理工作，但未能有意識地進行數(shù)據(jù)搜集、整理、認證和分析；財政部門、業(yè)務(wù)部門、專業(yè)機構(gòu)未能建立有效的聯(lián)動機制，無法便捷有效地實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。致使部門不能及時、完整、準確地獲取、積累績效產(chǎn)出和成果方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。面對績效評價的壓力傳導，加之缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，部門傾向于設(shè)定低門檻、低強度的績效指標，在客觀上制約了績效管理工作的科學性。

完善項目績效目標設(shè)定的對策建議

（一）落實績效管理主體責任，完善績效管理工作機制

預(yù)算績效管理需要建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、項目具體負責單位的協(xié)同工作機制，強化財務(wù)與業(yè)務(wù)的有效銜接。部門應(yīng)出臺并完善內(nèi)部管理制度，明確業(yè)務(wù)部門為單位內(nèi)部績效管理的第一責任主體，財務(wù)部門負責績效管理的組織實施和監(jiān)督。加強項目管理與績效管理的一體化，將績效目標管理覆蓋項目設(shè)立、執(zhí)行、成果驗收和資料歸檔等全過程。項目實施的業(yè)務(wù)部門提供重點項目、年度工作任務(wù)、效能建設(shè)等方面的情況，做好項目整體績效數(shù)據(jù)歸集整理工作。根據(jù)項目績效完成情況及時總結(jié)項目實施成效，為后續(xù)項目績效總結(jié)與績效評價工作開展提供充分的數(shù)據(jù)資料支撐。對績效目標執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的偏差及時與績效管理部門溝通，調(diào)整項目執(zhí)行方案和績效目標設(shè)置，確保項目支出全年績效目標的實現(xiàn)。財務(wù)部門重點做好部門內(nèi)部制度建設(shè)、政策解讀等工作。

（二）持續(xù)優(yōu)化項目庫管理，明確目標路徑來源

部門項目績效目標的管理并不是單一、孤立的事項，必須結(jié)合部門項目預(yù)算管理的新要求，不斷改進項目預(yù)算的編報理念和方式方法，持續(xù)優(yōu)化項目庫管理。在全面梳理現(xiàn)有項目的基礎(chǔ)上，充分整合投向趨同、交叉或政策碎片化的項目，精簡項目數(shù)量，規(guī)范項目文本。明確項目與政府施政目標、部門主要職責和發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，將項目支出預(yù)算績效目標作為實現(xiàn)部門（單位）整體績效目標、政策績效目標的最終載體。目標的設(shè)定與部門長期戰(zhàn)略規(guī)劃、部門職責結(jié)合起來，建立“戰(zhàn)略目標—工作任務(wù)—預(yù)算資金—績效目標”的層層分解機制，強化部門目標規(guī)劃、年度工作任務(wù)、預(yù)算資金安排、項目績效目標之間的關(guān)聯(lián)。

（三）優(yōu)化績效目標編審流程，加強部門內(nèi)外人員參與

在項目立項環(huán)節(jié)或預(yù)算申報環(huán)節(jié)，以“完整性、相關(guān)性、適當性、可測算性、可監(jiān)督性”作為績效目標設(shè)定的基本原則，結(jié)合相關(guān)調(diào)研論證及歷史數(shù)據(jù)，科學合理地設(shè)置中長期和年度績效目標及指標，詳細解釋明確各指標的內(nèi)涵、指標值的計算方法、數(shù)據(jù)的采集口徑和范圍，進而提高績效目標的適用性和可行性。項目績效目標的設(shè)置、調(diào)整，應(yīng)與部門內(nèi)部關(guān)績效管理鍵崗位人員廣泛溝通，確保他們了解目標的制定過程和目標的主要內(nèi)容。明確項目相關(guān)業(yè)務(wù)部門績效職責，保障績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等績效管理工作高效開展，確?？冃Ч芾砉ぷ髀涞綄嵦帯Ｘ瀼芈鋵嶞h中央、國務(wù)院重大方針政策和決策部署的項目，覆蓋面廣、影響力大、社會關(guān)注度高、實施期長的項目，績效目標的擬定和指標的設(shè)定過程還應(yīng)征求和采納部門領(lǐng)導、上級主管部門、同行專家和公眾的意見，保障績效指標的科學性。

（四）構(gòu)建多維度績效指標體系，提高績效標準科學性

近年來，財政部積極推進分行業(yè)、分領(lǐng)域核心績效指標和標準體系建設(shè)，已取得顯著成效。2019年初步建成18個大類、95個支出方向、130多項共性績效指標、4000多項個性績效指標，并已在部分中央部門2020年預(yù)算編制中試點應(yīng)用。但不同行政事業(yè)單位、不同地區(qū)同類行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標存在復雜多樣、動態(tài)變化，構(gòu)建可衡量的績效目標指標及績效指標標準體系仍任重道遠。在推進分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標體系建設(shè)的同時，可以由部門或財政主管部門對項目庫中現(xiàn)有的重點項目，特別是需長期穩(wěn)定支持的延續(xù)項目，根據(jù)項目、支出性質(zhì)、服務(wù)對象等進行分類，開展充分的政策理論研究，對同質(zhì)同類項目建立核心關(guān)鍵指標，并內(nèi)置預(yù)算編報系統(tǒng)供預(yù)算單位參考使用，以點帶面，逐步提高部門績效目標管理水平。部門同時要有意識地加強對績效產(chǎn)出和成果方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累和獲取，不斷提高績效標準的適應(yīng)性和科學性。

作者：李金磊