一、與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位不屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄的，對(duì)上述單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查，由于沒(méi)有審計(jì)管轄權(quán)，因此不管是需要追究有關(guān)人員責(zé)任的違法違紀(jì)案件線索，還是應(yīng)當(dāng)依法由其他有關(guān)部門糾正、處理處罰的事項(xiàng)，以及上述單位財(cái)務(wù)收支中違紀(jì)違規(guī)、少繳稅費(fèi)等，只能是移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)和有關(guān)部門處理，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問(wèn)題，也只能責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算。審計(jì)機(jī)關(guān)不能單獨(dú)出具審計(jì)報(bào)告和作出審計(jì)處理處罰。

二、與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄的，由于是否列入年度審計(jì)計(jì)劃，存在以下兩種情況：

1.沒(méi)有列入年度審計(jì)計(jì)劃。

上述與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位雖然屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，但是由于沒(méi)有列入年度審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)機(jī)關(guān)不能單獨(dú)出具審計(jì)報(bào)告和作出審計(jì)處理處罰。在沒(méi)有列入年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，其處理方式與沒(méi)有審計(jì)管轄權(quán)相同，只能是移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)和有關(guān)部門處理。

2.列入本審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)計(jì)劃。

上述與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位既屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，也列入年度審計(jì)計(jì)劃，由于審計(jì)組不同、審計(jì)時(shí)間不同，也存在兩種情況：

一、PDCA循環(huán)法概述

PDCA循環(huán)法是全面質(zhì)量管理的科學(xué)有效方法，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全面質(zhì)量管理中，它將質(zhì)量管理控制過(guò)程分為四個(gè)階段:Plan(計(jì)劃)階段，即根據(jù)要求分析現(xiàn)狀，制定審計(jì)計(jì)劃，提出審計(jì)目標(biāo);Do(實(shí)施)階段，即把制定的計(jì)劃認(rèn)真執(zhí)行的過(guò)程;Check(檢查)階段，即對(duì)計(jì)劃實(shí)施的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視和測(cè)量，確定是否達(dá)到預(yù)期的效果;Action(處理)階段，即實(shí)施的效果總結(jié)，把成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)并整理成標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)把本工作循環(huán)沒(méi)有解決的問(wèn)題或出現(xiàn)的新問(wèn)題，提交下一個(gè)工作循環(huán)去解決。這四個(gè)階段始終不間斷地進(jìn)行，循環(huán)往復(fù)，故簡(jiǎn)稱PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)法具有對(duì)質(zhì)量全面管理、全部過(guò)程管理、由全員參加和全社會(huì)推動(dòng)等特點(diǎn)。PDCA循環(huán)法同樣也適用于建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量管理，全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量PDCA循環(huán)管理由審計(jì)計(jì)劃制定、審計(jì)執(zhí)行、審計(jì)檢查和審計(jì)后評(píng)價(jià)處理四個(gè)階段組成，每個(gè)階段發(fā)揮著不同的功能，共同組成全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量管理完整的PDCA循環(huán)系統(tǒng)。

二、我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量管理現(xiàn)狀

雖然在審計(jì)質(zhì)量管理方面取得了一些成績(jī)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但在質(zhì)量管理方面還存在以下問(wèn)題:一是管理制度不健全;二是審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員素質(zhì)良莠不齊;三是審計(jì)過(guò)程的檢查、監(jiān)督不到位;四是審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系缺失。這些因素都嚴(yán)重影響建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量。

三、建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量管理的PDCA循環(huán)

企業(yè)產(chǎn)品全面質(zhì)量管理主要包括市場(chǎng)調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、采購(gòu)、制造、檢查、銷售、服務(wù)等主要環(huán)節(jié)。與此類似，建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)全面質(zhì)量管理主要包括:立項(xiàng)調(diào)查，審計(jì)計(jì)劃;勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購(gòu)、招標(biāo)、施工、財(cái)務(wù)管理等實(shí)施過(guò)程審計(jì);審計(jì)質(zhì)量控制、監(jiān)督檢查;審計(jì)成果跟蹤，審計(jì)后評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。與企業(yè)質(zhì)量管理的各環(huán)節(jié)具有對(duì)應(yīng)性。比如:企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量管理的市場(chǎng)調(diào)查主要是了解用戶對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求，建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)的審前調(diào)查主要是了解項(xiàng)目情況，制定審計(jì)質(zhì)量控制計(jì)劃，工程審計(jì)過(guò)程中存在的難點(diǎn)和問(wèn)題。建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)全面質(zhì)量管理按照PDCA循環(huán)，審計(jì)立項(xiàng)調(diào)查、審計(jì)計(jì)劃屬于P階段，審前準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告屬于D階段，審計(jì)質(zhì)量檢查屬于C階段，審計(jì)成果跟蹤處理屬于A階段。建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)質(zhì)量PDCA管理的四個(gè)階段如下:

摘要：內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為提高審計(jì)工作質(zhì)量而制定和執(zhí)行的政策和程序合理規(guī)避內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部審計(jì)工作的效率和效益，是企業(yè)建立內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系的重要目標(biāo)本文以審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型為基礎(chǔ)，深入分析審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型與內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理之間的關(guān)系，優(yōu)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型，闡述了油田企業(yè)如何構(gòu)建以審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型為導(dǎo)向的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計(jì);風(fēng)險(xiǎn)模型;風(fēng)險(xiǎn)管理;質(zhì)量管理

一、風(fēng)險(xiǎn)模型導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系產(chǎn)生的背景

近年來(lái)，油田企業(yè)進(jìn)行了一系列的管理創(chuàng)新和機(jī)制變革，油田發(fā)展的新形勢(shì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量提出了更高的要求，進(jìn)一步加大了內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理的難度本文認(rèn)為：內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理的目的不僅僅是規(guī)避內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)結(jié)論的可靠性，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的管理和經(jīng)濟(jì)效益風(fēng)險(xiǎn)模型導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建，很好的滿足了內(nèi)部審計(jì)對(duì)可靠性、效率性、效益性三方面的要求，適應(yīng)了油田企業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，是企業(yè)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系建設(shè)的必然選擇

二、風(fēng)險(xiǎn)模型導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系構(gòu)建與實(shí)施的方案

1.優(yōu)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的《內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》將固有風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)修訂為重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)重大差異或缺陷風(fēng)險(xiǎn)被定義為被審計(jì)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制中存在重大差異或缺陷的可能性由此，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型變?yōu)椋簩徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)=重大差異和缺陷×檢查風(fēng)險(xiǎn)為便于分析評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型各要素，我們需要確定與重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的主要要素，進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型，以便制定對(duì)應(yīng)的質(zhì)量管理策略1.1重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的主要要素年度審計(jì)計(jì)劃編制階段及具體審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施階段均需事先考慮分析重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)年度審計(jì)計(jì)劃編制階段考慮重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的主要要素，主要是為了確定合理的審計(jì)項(xiàng)目和合適的被審單位，提高審計(jì)資源的利用效率，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)提高企業(yè)管理和經(jīng)濟(jì)效益的作用；具體審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施階段考慮重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的主要要素，主要是為了確定實(shí)質(zhì)性測(cè)試的工作量，提高內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的可靠性1.1.1年度審計(jì)計(jì)劃編制階段考慮的主要因素（1）業(yè)務(wù)重要程度：在公司所處的地位、對(duì)于公司發(fā)展的影響程度、支出或交易所占的比重、涉及人員的數(shù)量（2）業(yè)務(wù)敏感程度：產(chǎn)生舞弊動(dòng)機(jī)的程度、法律責(zé)任的大小、業(yè)務(wù)運(yùn)作的公開程度、領(lǐng)導(dǎo)員工關(guān)心的程度（3）業(yè)務(wù)復(fù)雜程度：業(yè)務(wù)運(yùn)作的難易程度、管理程序的信息化程度（4）審計(jì)情況：被審計(jì)的頻率、對(duì)審計(jì)的配合情況、對(duì)審計(jì)意見的落實(shí)情況1.1.2審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施階段考慮的主要要素（1）控制環(huán)境：內(nèi)部控制制度的建立情況、制度的遵循情況、管理風(fēng)格的良好情況、管理人員的業(yè)務(wù)水平及工作質(zhì)量（2）管理缺陷：管理存在缺陷的方面、發(fā)生舞弊的行為（3）監(jiān)管環(huán)境：業(yè)務(wù)流程的關(guān)聯(lián)制約情況、及時(shí)自我發(fā)現(xiàn)和解決存在問(wèn)題的能力（4）經(jīng)營(yíng)環(huán)境：管理體制的變化、業(yè)務(wù)處理方法的變化、重大人事的變化（5）同類業(yè)務(wù)以前審計(jì)情況：以前年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量1.2檢查風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的主要因素（1）審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)：審計(jì)人員業(yè)務(wù)技能的高低、審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與被審項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性、審計(jì)成員構(gòu)成的合理性（2）重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果和可接受的總體審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平（3）審計(jì)證據(jù)的可信程度（4）審計(jì)工作底稿和審計(jì)報(bào)告的規(guī)范程度（5）審計(jì)問(wèn)題的溝通情況（6）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況2.分析評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)要素，全面建立內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系2.1根據(jù)重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況提高年度審計(jì)計(jì)劃書的編制質(zhì)量2.1.1風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法為提高年度內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃書的編制質(zhì)量，對(duì)其影響因素采取定性分析和定量評(píng)定相結(jié)合的方式進(jìn)行分析評(píng)估根據(jù)每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)要素所包含的內(nèi)容，確定合理權(quán)重，每項(xiàng)要素分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平將各類要素風(fēng)險(xiǎn)水平與其權(quán)重相乘得出單項(xiàng)因素的風(fēng)險(xiǎn)分值，然后將單項(xiàng)因素風(fēng)險(xiǎn)分值相加，得出各類業(yè)務(wù)的重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)分值選出綜合風(fēng)險(xiǎn)水平排名靠前的項(xiàng)目，優(yōu)先安排，以此提高審計(jì)資源的利用效率，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)提高企業(yè)管理效益和經(jīng)濟(jì)效益的作用2.1.2利用風(fēng)險(xiǎn)要素建立實(shí)施具體審計(jì)項(xiàng)目時(shí)的質(zhì)量管理體系項(xiàng)目審計(jì)程序一般分為計(jì)劃階段、實(shí)施階段、報(bào)告階段為提高審計(jì)工作質(zhì)量，審計(jì)人員要充分評(píng)估審計(jì)項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量的影響程度，根據(jù)其影響程度，提前制定對(duì)應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理措施和策略（1）準(zhǔn)確評(píng)價(jià)被審單位重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)水平，提高內(nèi)部審計(jì)的工作效率審計(jì)人員從控制環(huán)境、管理缺陷、監(jiān)管環(huán)境、經(jīng)營(yíng)環(huán)境、同類業(yè)務(wù)以前審計(jì)情況等方面入手，運(yùn)用調(diào)查問(wèn)卷，實(shí)地走訪觀察，符合性測(cè)試等手段對(duì)被審單位的重大差異和缺陷風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法與編制年度審計(jì)計(jì)劃書時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法一致，所不同的是，評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)水平越低，說(shuō)明在實(shí)質(zhì)性測(cè)試中可以減少實(shí)質(zhì)性測(cè)試的工作量，以此達(dá)到提高審計(jì)工作效率的目的（2）制定與檢查風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的控制措施，提高審計(jì)結(jié)果的可靠性①合理配置審計(jì)人員在人員數(shù)量上，要確保審計(jì)組成員足額配置在人員構(gòu)成上，要確保審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多樣性和合理性對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)成員中應(yīng)配備一定數(shù)量具有油田專業(yè)知識(shí)的人才②強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)取證的質(zhì)量管理內(nèi)部審計(jì)取證是保證內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量的關(guān)鍵對(duì)內(nèi)部審計(jì)取證進(jìn)行控制要做好以下幾點(diǎn)：加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員規(guī)范教育，提高內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)判斷和分析能力；規(guī)范取證的內(nèi)容，有針對(duì)性地收集與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的審計(jì)證據(jù)；確定合理的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平，根據(jù)可接受的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平確定審計(jì)證據(jù)數(shù)量；講究策略，規(guī)范取證的方法，杜絕虛假證據(jù)③加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作底稿的質(zhì)量管理一是審計(jì)工作底稿要做到觀點(diǎn)明確，條理清楚，用詞恰當(dāng)，格式規(guī)范二是審計(jì)工作底稿要做到內(nèi)容完整、真實(shí)、重點(diǎn)突出；三是切實(shí)實(shí)行審計(jì)底稿的復(fù)核制度，避免一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)從開始調(diào)查到出具審計(jì)結(jié)論均有一人負(fù)責(zé)的情況發(fā)生；四是做好保密工作，限制內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)以外的人員或部門未經(jīng)批準(zhǔn)或授權(quán)而基礎(chǔ)工作底稿，防止被審單位根據(jù)審計(jì)工作底稿篡改基礎(chǔ)管理資料④做好審計(jì)問(wèn)題溝通工作對(duì)于內(nèi)部審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)人員要真誠(chéng)的與被審計(jì)單位管理層溝通，允許相關(guān)職能部門從他們的專業(yè)角度提出不同看法，切忌隨意下結(jié)論⑤加強(qiáng)報(bào)告階段的質(zhì)量管理一是在單位內(nèi)部公布審計(jì)報(bào)告，增加審計(jì)成果的透明度，爭(zhēng)取管理層的重視與支持；二是規(guī)范審計(jì)報(bào)告格式，用詞應(yīng)簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確、清晰，定性適當(dāng)，揭示問(wèn)題要明確；三是審計(jì)報(bào)告的編制要嚴(yán)格程序，充分征求被審計(jì)單位的意見，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核審計(jì)報(bào)告并出具審計(jì)意見或決定；四是明確審計(jì)報(bào)告的責(zé)任⑥做好審計(jì)后續(xù)階段的質(zhì)量管理審計(jì)人員應(yīng)追蹤審計(jì)結(jié)論的實(shí)施情況，對(duì)被審單位對(duì)審計(jì)建議的采納情況進(jìn)行回訪檢查如果審計(jì)建議如期得到落實(shí)，說(shuō)明內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量得到了被審單位的認(rèn)可如果審計(jì)建議沒(méi)有落實(shí)，審計(jì)人員要認(rèn)真聽取被審單位的反饋意見，對(duì)管理建議落實(shí)中存在的問(wèn)題，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)及時(shí)反映給業(yè)務(wù)相關(guān)部門和上層管理者，請(qǐng)其協(xié)助落實(shí)此外，對(duì)于一些不切實(shí)際的審計(jì)建議，審計(jì)組成員應(yīng)分析原因，以便于在實(shí)施下次審計(jì)項(xiàng)目時(shí)改進(jìn)，逐步形成良性的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量促進(jìn)機(jī)制

第一章總則

第一條為加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范投資行為，提高投資效益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》、國(guó)家審計(jì)署《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》（審?fù)栋l(fā)［2012］173號(hào)）等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本市行政區(qū)域范圍內(nèi)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，適用本辦法。

第三條本辦法所稱政府投資項(xiàng)目是指：

㈠財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)項(xiàng)目；

㈡納入財(cái)政預(yù)算管理的專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目；

為深化審計(jì)監(jiān)督，推行審計(jì)全覆蓋，加強(qiáng)審計(jì)工作事中事后監(jiān)管，根據(jù)《中華人民國(guó)和國(guó)審計(jì)法》、《中華人民國(guó)和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》和《XX市進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)加快轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》和《市政府關(guān)于深化行政審批制度改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》精神，結(jié)合我縣審計(jì)工作實(shí)際，現(xiàn)制定如下方案。

一、指導(dǎo)思想

以十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，構(gòu)建與全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督，完善信息共享平臺(tái)，強(qiáng)化部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，全力助推行政審批層級(jí)一體化改革有序推進(jìn)，為XX經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造良好的服務(wù)環(huán)境。

二、監(jiān)督原則

（一）依法有效。堅(jiān)持依法行政原則，按照法律法規(guī)制訂監(jiān)督辦法和監(jiān)督細(xì)則，提升依法行政的能力和水平，確保依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、有效監(jiān)督。

（二）責(zé)任明晰。依法依規(guī)認(rèn)真梳理行政職權(quán)，公布權(quán)力清單，明確與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任，全面履行審計(jì)監(jiān)督職能。

摘要：政府績(jī)效審計(jì)作為政府公共管理的重要內(nèi)容和根本性措施，是適應(yīng)科技發(fā)展、民主進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的政府管理方法的重大革新。

一、存在的問(wèn)題

1.政府審計(jì)主要是真實(shí)性審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)，且審計(jì)技術(shù)方法和手段落后。我國(guó)有關(guān)法規(guī)規(guī)定對(duì)國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)人民政府及其各部門、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他單位的財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效率、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但在審計(jì)實(shí)踐中，我國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要是開展真實(shí)性審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)，其他諸如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是離任審計(jì).缺乏事中、事前監(jiān)督，政府采購(gòu)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的開展時(shí)間很短。審計(jì)技術(shù)方法方面，還停留在詳細(xì)審計(jì)階段，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)更是如此。政府績(jī)效審計(jì)的審計(jì)領(lǐng)域廣泛、審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜且多變、審計(jì)方法靈活多樣、審計(jì)工作量大，詳細(xì)審計(jì)幾乎不能滿足政府績(jī)效審計(jì)工作的要求?，F(xiàn)有政府審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的積累不利于政府績(jī)效審計(jì)工作的開展。

2.政府審計(jì)主要是采用手工審計(jì)，“電子化”程度低或電子計(jì)算機(jī)利用程度低。為適應(yīng)信息化發(fā)展的要求，目前我國(guó)正在利用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行財(cái)政管理，即啟動(dòng)“金財(cái)工程”，這是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理現(xiàn)代化，提高財(cái)政管理效率的必由之路，也是電子政務(wù)的重要內(nèi)容。與之相適應(yīng)，政府也在積極進(jìn)行“金審工程’，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作.‘電子化”。但是據(jù)筆者了解，一方面政府審計(jì)機(jī)關(guān)特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)“電子化”程度低;

3.審計(jì)人員綜合素質(zhì)不高，審計(jì)人員隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)單一。審計(jì)工作能否得到加強(qiáng)，雖然受制于多種主客觀因素，但關(guān)鍵取決于實(shí)施審計(jì)工作的主體—廣大審計(jì)人員隊(duì)伍的素質(zhì)。沒(méi)有一支訓(xùn)練有素、結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)人員隊(duì)伍，就無(wú)法承擔(dān)新時(shí)期我國(guó)政府審計(jì)工作的艱巨任務(wù)。

4.審計(jì)結(jié)果傳遞和利用方式大大削弱了政府審計(jì)的效能和作用。采取司法模式的國(guó)家，如法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)具有判決權(quán)和制裁權(quán)，因此其審計(jì)結(jié)果具有極強(qiáng)的法律約束力。美國(guó)會(huì)計(jì)總署雖然沒(méi)有上述權(quán)力.但其審計(jì)報(bào)告要提交給國(guó)會(huì)，其作用通過(guò)國(guó)會(huì)間接實(shí)現(xiàn)，主要由兩條途徑:一是對(duì)不接受審計(jì)建議的被審計(jì)單位停止撥款。這與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，具有極強(qiáng)的約束力;二是召開聽證會(huì)，在聽證會(huì)上公開存在嚴(yán)重浪費(fèi)或管理不善單位的審計(jì)報(bào)告，而各種新聞媒體的報(bào)道將給被審計(jì)單位帶來(lái)巨大的輿論壓力和民眾關(guān)注，對(duì)推動(dòng)審計(jì)建議的實(shí)施和強(qiáng)化審計(jì)報(bào)告的作用具有重要意義。英國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告提交國(guó)會(huì)的同時(shí)還要公開發(fā)表。澳大利亞采取的另一項(xiàng)措施是后續(xù)檢查，對(duì)被審計(jì)單位管理人員根據(jù)國(guó)會(huì)、公共賬目委員會(huì)和審計(jì)報(bào)告的建議，針對(duì)本單位缺點(diǎn)提出的改進(jìn)措施的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，并繼續(xù)向國(guó)會(huì)報(bào)告以前報(bào)告過(guò)但并未得到妥善處理的重要問(wèn)題，直至審計(jì)長(zhǎng)公署有理由認(rèn)為所有改正措施均已落實(shí)。我國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)每年也要向政府提交審計(jì)一報(bào)告，并由政府向國(guó)家立法機(jī)構(gòu)—人大常委會(huì)提交年度審計(jì)報(bào)告，然而內(nèi)容卻僅限于財(cái)政審計(jì)，其他審計(jì)均不出具對(duì)外報(bào)告。在審計(jì)結(jié)果使用上常常與設(shè)立該項(xiàng)審計(jì)的最初目的脫節(jié)。政府審計(jì)報(bào)告需要經(jīng)過(guò)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“審批”。這樣的審計(jì)結(jié)果傳遞與利用方式是政府審計(jì)的效能和作用大受影響。

編者按：本文主要從審計(jì)依據(jù)問(wèn)題；審計(jì)查出違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題定性、處理、處罰依據(jù)問(wèn)題；審計(jì)救濟(jì)途徑及受理單位問(wèn)題進(jìn)行講述。其中，主要包括：目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)在編制審計(jì)方案、制發(fā)審計(jì)通知書和審計(jì)報(bào)告中審計(jì)依據(jù)有兩種操作方式、目前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)項(xiàng)目審計(jì)結(jié)束后對(duì)被審計(jì)單位存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定作為審計(jì)定性的依據(jù)、審計(jì)法實(shí)施條例第5條第二款“審計(jì)機(jī)關(guān)依照有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)，以及國(guó)家有關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目目標(biāo)等方面的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)法實(shí)施條例第六章法律責(zé)任第四十九條“對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為、新審計(jì)法第四十八條“被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姡?/p>

2010年2月2日國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》，自2010年5月1日起施行。全文共7章58條。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)法實(shí)施條例）頒布實(shí)施，對(duì)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)法）的有關(guān)規(guī)定予以了明確和細(xì)化，使審計(jì)監(jiān)督機(jī)制更加健全，審計(jì)監(jiān)督職責(zé)更加明了，這對(duì)于規(guī)范審計(jì)監(jiān)督行為，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督指導(dǎo)和推動(dòng)審計(jì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展具有十分重大的意義。目前，各地審計(jì)機(jī)關(guān)正在普遍宣傳、學(xué)習(xí)貫徹審計(jì)法實(shí)施條例，審計(jì)法實(shí)施條例2010年5月1日就將正式實(shí)施，如何正確貫徹實(shí)施，是擺在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面前的一件大事，本人通過(guò)學(xué)習(xí)審計(jì)法實(shí)施條例及以往的審計(jì)工作情況，針對(duì)幾個(gè)具體問(wèn)題談點(diǎn)自已的體會(huì)供同仁參考。

一、審計(jì)依據(jù)問(wèn)題

目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)在編制審計(jì)方案、制發(fā)審計(jì)通知書和審計(jì)報(bào)告中審計(jì)依據(jù)有兩種操作方式：一是以審計(jì)法第三章16條至30條規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容為審計(jì)依據(jù)，二是除以審計(jì)法第16條至30條規(guī)定外，將各級(jí)政府批轉(zhuǎn)審計(jì)機(jī)關(guān)年度項(xiàng)目審計(jì)計(jì)劃文件作為補(bǔ)充依據(jù)。

上述兩種操作方式，誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)有待明確，筆者傾向第二種做法，依據(jù)是審計(jì)法及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定。

為進(jìn)一步支持商業(yè)連鎖企業(yè)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)企業(yè)向規(guī)?；?、集團(tuán)化發(fā)展，提升流通產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，在現(xiàn)行市與區(qū)縣財(cái)稅管理體制的前提下，對(duì)在本市跨區(qū)域開設(shè)連鎖分支機(jī)構(gòu)的大型商業(yè)連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)上繳的地方財(cái)政收入，實(shí)行如下財(cái)力分配辦法：

一、納入財(cái)力分配范圍的企業(yè)

納入財(cái)力分配范圍的企業(yè)指，在本市注冊(cè)登記并跨區(qū)域（跨本市兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域）開設(shè)連鎖分支機(jī)構(gòu)（即門店，下同）并由總機(jī)構(gòu)統(tǒng)一核算、統(tǒng)一納稅，年納稅額符合一定條件的大型商業(yè)連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)（簡(jiǎn)稱連鎖企業(yè)，下同）。

年納稅額符合一定條件指：企業(yè)年繳納增值稅（地方部分）和營(yíng)業(yè)稅的85%合計(jì)超過(guò)500萬(wàn)元（市財(cái)政局將根據(jù)情況，適時(shí)調(diào)整范圍）。

凡符合條件的企業(yè)，可向市稅務(wù)局征收管理處提出申請(qǐng)，市稅務(wù)局征收管理處根據(jù)企業(yè)申請(qǐng)就戶認(rèn)定。已納入財(cái)力分配的企業(yè)不再另行申請(qǐng)，直接按本辦法執(zhí)行。

申請(qǐng)企業(yè)應(yīng)提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、年度納稅額、企業(yè)分支機(jī)構(gòu)在各區(qū)縣分布狀況、年度銷售額等相關(guān)資料。

第一章總則

第一條為了規(guī)范審計(jì)工作，保證審計(jì)質(zhì)量，明確審計(jì)責(zé)任，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》(以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》)及其實(shí)施條例，制定本準(zhǔn)則。

第二條本準(zhǔn)則是規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員依法辦理審計(jì)事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)范，是衡量審計(jì)質(zhì)量的基本尺度。

第三條審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依法應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，適用本準(zhǔn)則。

第四條審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《審計(jì)法》及其實(shí)施條例，以及其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

審計(jì)機(jī)關(guān)辦理審計(jì)事項(xiàng)必須由具備相應(yīng)的資格和業(yè)務(wù)能力的審計(jì)人員承擔(dān)。

本文作者：卓越盧梅花工作單位：廈門大學(xué)

績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)中的自我評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)降維

西方國(guó)家審計(jì)部門在項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域?qū)徲?jì)對(duì)象作為指標(biāo)開發(fā)設(shè)計(jì)的主體是一個(gè)創(chuàng)新舉措，由此引發(fā)的自我評(píng)估困境必須通過(guò)運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)方法與原則等戰(zhàn)略管理工具來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。1.審計(jì)對(duì)象作為指標(biāo)開發(fā)設(shè)計(jì)的主體在指標(biāo)開發(fā)主體方面通常有兩種方式，一是由責(zé)任單位設(shè)計(jì)開發(fā)，二是由評(píng)估對(duì)象為主設(shè)計(jì)開發(fā)、責(zé)任單位負(fù)責(zé)審定，兩種方式各有利弊。多年來(lái)，在組織績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域西方國(guó)家多采取第二種方式：如美國(guó)在1993年的“法案”中要求所有聯(lián)邦部門都必須制定年度績(jī)效計(jì)劃，計(jì)劃必須覆蓋部門組織所有的項(xiàng)目活動(dòng)，盡可能具體化地確立績(jī)效目標(biāo)、評(píng)估指標(biāo)，而且要求“大多數(shù)的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)以客觀、可量化和可衡量的形式表達(dá)出來(lái)”⑦。這種由各部門在年度績(jī)效計(jì)劃中確立績(jī)效目標(biāo)與評(píng)估指標(biāo)、在年度績(jī)效報(bào)告中體現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的方式實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了由評(píng)估對(duì)象自行設(shè)計(jì)指標(biāo)的思路。如前所述，在范圍上西方國(guó)家審計(jì)部門從項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)逐步擴(kuò)展到組織績(jī)效審計(jì)，同時(shí)，在指標(biāo)開發(fā)主體方面，也逐步采取由審計(jì)對(duì)象為主設(shè)計(jì)開發(fā)、審計(jì)部門審定的方式。不僅如此，西方國(guó)家審計(jì)部門還有一種趨向，即將評(píng)估對(duì)象設(shè)計(jì)指標(biāo)的方式移植到審計(jì)部門的項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域，改變了傳統(tǒng)的審計(jì)部門項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系多是由審計(jì)部門自行設(shè)定的做法。以澳大利亞為例，2010年5月審計(jì)署在審計(jì)聚焦（AuditFocus）中提出：為了保證政府部門有效地報(bào)告項(xiàng)目績(jī)效，開發(fā)出一套系統(tǒng)的、可衡量的指標(biāo)將成為公共部門項(xiàng)目設(shè)計(jì)的必要組成部分。⑧由此，審計(jì)對(duì)象成為績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)主體，在部門年度報(bào)告中準(zhǔn)確地設(shè)計(jì)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)將成為公共部門的職責(zé)與義務(wù)。這種趨勢(shì)在最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織那里也得到印證，它們認(rèn)為在開發(fā)效益審計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)爭(zhēng)取被審計(jì)單位的投入是非常重要的，相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的開發(fā)是保證績(jī)效審計(jì)有效性的重點(diǎn)工程，由被審計(jì)對(duì)象提出績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，能更為有效地加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)工作的適當(dāng)性，進(jìn)而保證績(jī)效審計(jì)結(jié)果的說(shuō)服力。2.運(yùn)用指標(biāo)設(shè)計(jì)方法與原則并將其當(dāng)作戰(zhàn)略管理工具在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域?qū)胍栽u(píng)估對(duì)象為主設(shè)計(jì)、開發(fā)績(jī)效指標(biāo)的做法具有一定的挑戰(zhàn)性，在整個(gè)績(jī)效評(píng)估過(guò)程中指標(biāo)體系是最重要的，一定意義上，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)決定了最后的結(jié)果。由評(píng)估對(duì)象為主設(shè)計(jì)、開發(fā)指標(biāo)，盡管說(shuō)由責(zé)任單位負(fù)責(zé)審定，但本質(zhì)上是一種自我評(píng)估。如何保證評(píng)估過(guò)程中評(píng)估對(duì)象不會(huì)為了保護(hù)自己而降低標(biāo)準(zhǔn)？如何保證在信息不對(duì)稱的環(huán)境下評(píng)估對(duì)象嚴(yán)格自律？這是一個(gè)長(zhǎng)期存有爭(zhēng)議的問(wèn)題。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)審計(jì)部門在指標(biāo)審定過(guò)程中的監(jiān)督作用，以此來(lái)盡量克服評(píng)估對(duì)象自我評(píng)估的局限性，從現(xiàn)有資料分析，西方國(guó)家比較普遍地把績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的基本原則與基本方法當(dāng)作指標(biāo)審定的戰(zhàn)略管理工具，當(dāng)作監(jiān)督評(píng)估對(duì)象的審定機(jī)制。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）法是績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中應(yīng)用得最為普遍的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，近年來(lái)西方各國(guó)審計(jì)部門普遍要求評(píng)估對(duì)象在關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建框架下進(jìn)行指標(biāo)開發(fā)。如，澳大利亞審計(jì)署在2011-2012年度績(jī)效審計(jì)報(bào)告中明確提出“構(gòu)建并應(yīng)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)支持成果與項(xiàng)目框架”⑨，審計(jì)署認(rèn)為在當(dāng)前成果與項(xiàng)目框架下，構(gòu)建完善的KPI體系能有效地提供關(guān)于項(xiàng)目目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的定量或定性方面的績(jī)效信息，為最終的產(chǎn)出與結(jié)果提供定量或定性的支持，能夠促使公共部門管理者和利益相關(guān)者更好地了解項(xiàng)目?jī)r(jià)值。2010年10月澳大利亞財(cái)政與放松管制部（DepartmentofFi－nanceandDeregulation）以不同的項(xiàng)目類型對(duì)KPI的選擇性差異為依據(jù)，開發(fā)出一套“項(xiàng)目分類矩陣”（ProgramClassificationMatrix），將項(xiàng)目分為“支助計(jì)劃、服務(wù)計(jì)劃、教育計(jì)劃、咨詢計(jì)劃、規(guī)制計(jì)劃、保護(hù)計(jì)劃”五種類型，進(jìn)而總結(jié)、規(guī)定各種項(xiàng)目類型績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的內(nèi)容特征及要求，有效地提升績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的明確性。⑩同樣，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的基本原則也是西方國(guó)家審計(jì)部門非常重視的戰(zhàn)略管理工具。2006-2007財(cái)政年度澳大利亞審計(jì)署以績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則———SMART原則為基礎(chǔ)，融合績(jī)效審計(jì)特征，提出了具有績(jī)效審計(jì)特色的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則：針對(duì)公共部門目標(biāo)不明確的特征，審計(jì)署有針對(duì)性的提出了績(jī)效審計(jì)指標(biāo)在“目標(biāo)性（Targets）”方面的要求；而且，融入澳大利亞績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中“良好實(shí)務(wù)指南”方面的特色舉措，提出“標(biāo)桿性（Benchmarks）”這一規(guī)范特征，要求公共機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)時(shí)考慮到其對(duì)相關(guān)部門的標(biāo)桿作用。在此基礎(chǔ)上，澳大利審計(jì)署形成了包含“明確性、可衡量性、可實(shí)現(xiàn)性、相關(guān)性、時(shí)限性、標(biāo)桿性、目標(biāo)性”七方面內(nèi)容的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則。輯訛輥導(dǎo)入績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的基本方法、基本原則是一個(gè)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要舉措，實(shí)踐中，更為重要的是運(yùn)用這個(gè)戰(zhàn)略框架與個(gè)性化的項(xiàng)目指標(biāo)對(duì)接，通過(guò)衡量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出對(duì)策，以此不斷提升審計(jì)部門指標(biāo)審定的質(zhì)量。同樣，在這個(gè)問(wèn)題上，澳大利亞審計(jì)署表現(xiàn)出眾：2011-2012財(cái)政年度審計(jì)署對(duì)50個(gè)公共部門、89個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，其中衡量各個(gè)項(xiàng)目的KPI是否符合審計(jì)署制定的規(guī)范是最重要的審計(jì)內(nèi)容。此外，審計(jì)署以SMART原則為基礎(chǔ)，針對(duì)不同原則設(shè)計(jì)了次級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而以問(wèn)卷的形式將其轉(zhuǎn)化為數(shù)量不等的細(xì)分問(wèn)題對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，審計(jì)結(jié)果顯示只有30%的項(xiàng)目指標(biāo)明確地闡明了項(xiàng)目目標(biāo)，較大一部分的項(xiàng)目指標(biāo)則是不可衡量的。審計(jì)署認(rèn)為以公共部門的戰(zhàn)略發(fā)展指向?yàn)榛A(chǔ)選擇績(jī)效審計(jì)指標(biāo)、增強(qiáng)可衡量的定量指標(biāo)的比重、與組織目標(biāo)相聯(lián)系、體現(xiàn)相關(guān)的支出信息等是未來(lái)澳大利亞公共部門績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)需要凸顯的內(nèi)容。

績(jī)效審計(jì)組織實(shí)施過(guò)程中的質(zhì)量提升

創(chuàng)新追求質(zhì)量，創(chuàng)新機(jī)制與質(zhì)量提升二者緊密相聯(lián)。提升質(zhì)量是一個(gè)綜合的概念，在績(jī)效審計(jì)組織實(shí)施的過(guò)程中至少可以通過(guò)評(píng)估保障、評(píng)估類型、評(píng)估流程和評(píng)估主體等方面體現(xiàn)出來(lái)。1.持續(xù)檢查與修正法律法規(guī)依法行政是現(xiàn)代政府管理社會(huì)的基本方略，其實(shí)，在政府管理與法律法規(guī)的關(guān)系上，后者是作為工具而起作用的。法律法規(guī)具有穩(wěn)定性的特征，不能夠朝令夕改，同時(shí)，作為手段的法律法規(guī)需要根據(jù)不斷發(fā)展的實(shí)踐要求回應(yīng)不斷發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題，因此，又要具有合目的性與適應(yīng)性品質(zhì)。相關(guān)部門按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，在一定的時(shí)期內(nèi)對(duì)已有的法律法規(guī)進(jìn)行審查修訂以保證管理的有效性，不斷完善績(jī)效審計(jì)的基本法律法規(guī)是西方國(guó)家較為普遍的做法。以美國(guó)為例，自1972年頒布第一部政府審計(jì)準(zhǔn)則（也稱“黃皮書”）以來(lái)，美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則經(jīng)歷了1981、1988、1994、2003、2007、2011年五次修訂并重新頒布，在績(jī)效審計(jì)諸多領(lǐng)域都有新的規(guī)定：其中1988年修訂的準(zhǔn)則確立了績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立地位，在績(jī)效審計(jì)發(fā)展史上具有里程碑的意義；2007年修訂的政府審計(jì)準(zhǔn)則在績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵界定、績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制等方面都有新的要求；2011年8月的最新審計(jì)準(zhǔn)則在經(jīng)歷了征求公共意見，吸取聯(lián)邦、州和地方政府、私人部門、學(xué)術(shù)界等多領(lǐng)域的財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等專家組成的咨詢委員會(huì)的觀點(diǎn)，進(jìn)行一系列廣泛協(xié)商的過(guò)程的基礎(chǔ)上形成了一個(gè)具有高質(zhì)量保證的現(xiàn)代審計(jì)框架，替代了2007年頒布的審計(jì)準(zhǔn)則。輱訛輥英國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展史上也經(jīng)歷了類似的過(guò)程：1997年英國(guó)國(guó)家審計(jì)署(NationalAuditOffice，以下簡(jiǎn)稱“NAO”)首次了績(jī)效審計(jì)手冊(cè)（ValueForMoneyHandbook）規(guī)定績(jī)效審計(jì)的基本準(zhǔn)則，隨后6年中審計(jì)署不斷在規(guī)劃審計(jì)工作、強(qiáng)化質(zhì)量控制等方面進(jìn)行探索，并于2003年了新的績(jī)效審計(jì)手冊(cè)，形成目前英國(guó)績(jī)效審計(jì)體系。對(duì)績(jī)效審計(jì)基本法律法規(guī)的評(píng)價(jià)與檢查是澳大利亞績(jī)效審計(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，在不斷完善、修正的法律法規(guī)環(huán)境下澳大利亞績(jī)效審計(jì)工作不斷有新的舉措與突破。早在2001年澳大利亞公共會(huì)計(jì)與審計(jì)委員會(huì)就通過(guò)第386號(hào)聲明的形式將這種評(píng)價(jià)與檢查規(guī)范化、制度化，聲明表示將通過(guò)此類定期評(píng)估、檢查審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的形式來(lái)確保法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2010年12月，澳大利亞公共會(huì)計(jì)與審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)（JCPAA）對(duì)《1997年審計(jì)長(zhǎng)法案》進(jìn)行正式調(diào)查，檢查評(píng)估《1997年審計(jì)長(zhǎng)法案》的各項(xiàng)條款是否適應(yīng)現(xiàn)代公共環(huán)境的要求。這是審計(jì)署成立110年來(lái)經(jīng)歷的第二次全面評(píng)價(jià)與檢查，第一次檢查在1989年實(shí)行，評(píng)估結(jié)果強(qiáng)化審計(jì)署執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的職權(quán)、明確績(jī)效審計(jì)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的重要功能，在績(jī)效審計(jì)發(fā)展史上具有重要的意義。最近開展的審計(jì)長(zhǎng)法案評(píng)價(jià)與檢查的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)澳大利聯(lián)邦與各州、各地區(qū)之間的相互作用關(guān)系發(fā)生了較大變化，這種變化對(duì)二者未來(lái)關(guān)系的影響勢(shì)必要求績(jī)效審計(jì)做出相應(yīng)的調(diào)整和變化，同時(shí)，報(bào)告對(duì)審計(jì)署未來(lái)審計(jì)工作的發(fā)展提出了13條建議，其中在績(jī)效審計(jì)范圍、績(jī)效審計(jì)信息等方面都有新的規(guī)定。輲訛輥2.融入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的元素，促進(jìn)與事前評(píng)估相結(jié)合通?？?jī)效審計(jì)是一種事后評(píng)估，是對(duì)已經(jīng)完成的項(xiàng)目、至少是對(duì)過(guò)程中的項(xiàng)目進(jìn)行審查評(píng)估。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于事前評(píng)估的范疇，是對(duì)未來(lái)可能會(huì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)?？v然績(jī)效審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估二者在戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)、指標(biāo)開發(fā)理念等諸多方面都存在不同，但是，作為事物發(fā)展?fàn)顟B(tài)的反映機(jī)制，兩者具有共同的方法論意義。事后評(píng)估與事前評(píng)估相結(jié)合，可以降低不確定系數(shù)，減少發(fā)生損失的可能性，進(jìn)而提升績(jī)效審計(jì)的有效性，而且，績(jī)效審計(jì)的專業(yè)性特征也特別強(qiáng)化了對(duì)良好的風(fēng)險(xiǎn)管理與質(zhì)量控制體系的需求。近年來(lái)，西方各國(guó)在績(jī)效審計(jì)組織實(shí)施過(guò)程中采取了眾多措施控制績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，確保績(jī)效審計(jì)質(zhì)量。為了辨識(shí)可能阻礙績(jī)效審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、確保績(jī)效審計(jì)質(zhì)量，英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室制定了一套完善的風(fēng)險(xiǎn)控制框架，包含風(fēng)險(xiǎn)辨別、管理、評(píng)估框架以及戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)與實(shí)際操作能力規(guī)范等內(nèi)容，同時(shí)每年對(duì)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行檢查，以確保及時(shí)辨識(shí)、控制新出現(xiàn)的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。如2008-2009財(cái)政年度風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)決定自2009年4月始將“數(shù)據(jù)控制與安全”（datahandlingandsecurity）作為一個(gè)單獨(dú)的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)控制項(xiàng)目，而且，同年英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在績(jī)效審計(jì)實(shí)施過(guò)程中嵌入更為詳細(xì)、更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)入“嚴(yán)格審核（ColdReview）”程序，在這一程序下審計(jì)署規(guī)定卓越，盧梅花：新世紀(jì)西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新機(jī)制要抽取相當(dāng)部分的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目交由審計(jì)署內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)豐富的審計(jì)師審核，審核審計(jì)工作是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)。3.加強(qiáng)流程節(jié)點(diǎn)控制與本文第一部分論述的“過(guò)程與結(jié)果并重”這一特征相對(duì)應(yīng)，加強(qiáng)流程控制是重視過(guò)程管理的重要內(nèi)容，效率是效益的基礎(chǔ)，數(shù)量是質(zhì)量的基礎(chǔ)，在一定意義上，過(guò)程可以反映結(jié)果。西方國(guó)家在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域重視流程控制的特征可以通過(guò)以下兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)：第一，提升效率，縮短績(jī)效審計(jì)周期。規(guī)范審計(jì)程序、簡(jiǎn)化審計(jì)流程，可以達(dá)到縮短績(jī)效審計(jì)周期的目標(biāo)。澳大利亞審計(jì)署在績(jī)效審計(jì)效率方面努力的成果可以從近年來(lái)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目平均周期看出：2008-2009財(cái)政年度平均績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目用時(shí)為13.2個(gè)月，2009-2010財(cái)政年度績(jī)效審計(jì)平均周期縮短為12.2個(gè)月，2010-2011財(cái)政年度審計(jì)署進(jìn)一步規(guī)范績(jī)效審計(jì)程序、提高績(jī)效審計(jì)效率，績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目平均費(fèi)時(shí)12個(gè)月。

近年來(lái)，英國(guó)績(jī)效審計(jì)工作的重點(diǎn)之一是將績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目周期縮短至9個(gè)月內(nèi)，根據(jù)2008-2009財(cái)政年度審計(jì)報(bào)告，只有29%的績(jī)效審計(jì)報(bào)告實(shí)現(xiàn)在9個(gè)月內(nèi)完成的目標(biāo)，而既定目標(biāo)是55%，為了改變這一狀況審計(jì)署開展了一次“詳細(xì)程序改進(jìn)審查”（detailedprocessim－provementreview）活動(dòng)，旨在找到縮短從績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目批準(zhǔn)到報(bào)告遞交這一歷程耗時(shí)的途徑，改進(jìn)績(jī)效審計(jì)程序，實(shí)現(xiàn)在九個(gè)月內(nèi)完成績(jī)效審計(jì)活動(dòng)的目標(biāo)。輵訛輥根據(jù)2011財(cái)政年度審計(jì)報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該年度共完成60個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，其中64%的項(xiàng)目在九個(gè)月內(nèi)完成輶訛輥，從中可以看出英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在績(jī)效審計(jì)程序、縮短績(jī)效審計(jì)周期方面的努力與成效。第二，控制績(jī)效審計(jì)信息、績(jī)效審計(jì)證據(jù)。2010年美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署出臺(tái)的政府審計(jì)準(zhǔn)則草案對(duì)績(jī)效審計(jì)證據(jù)、績(jī)效審計(jì)信息有新的規(guī)定：在績(jī)效審計(jì)證據(jù)方面，新的準(zhǔn)則要求審計(jì)人員在選擇績(jī)效審計(jì)證據(jù)時(shí)，不僅要保證證據(jù)本身的可靠性，而且要考慮到其對(duì)評(píng)估對(duì)象的可測(cè)性與合理性；在績(jī)效審計(jì)信息方面，新的準(zhǔn)則要求關(guān)注數(shù)據(jù)的完整性與準(zhǔn)確性，對(duì)績(jī)效審計(jì)信息的充足性與恰當(dāng)性進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)將允許的誤差范圍縮小輷訛輥。此外，聯(lián)邦審計(jì)署在政府審計(jì)準(zhǔn)則中也賦予質(zhì)量認(rèn)證體系（QAS）較大的比重，這一體系通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)、人力資本、績(jī)效合同、監(jiān)督與審查四方面內(nèi)容的強(qiáng)制規(guī)定為政府提供一套“信任機(jī)制”，確保績(jī)效審計(jì)的工作質(zhì)量。4.拓展多元化的審計(jì)主體績(jī)效審計(jì)主體的力量強(qiáng)弱與績(jī)效審計(jì)的影響力大小有直接的關(guān)系，從確立績(jī)效審計(jì)主體的獨(dú)立地位發(fā)展到借助外部咨詢力量，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)主體的力量是西方各國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展史上一貫的做法。其一，重視公眾的監(jiān)督力量?！邦櫩驼{(diào)查”被認(rèn)為是澳大利亞審計(jì)署進(jìn)行績(jī)效審計(jì)質(zhì)量評(píng)估的重要手段，近年來(lái)顧客調(diào)查在提升績(jī)效審計(jì)效率中扮演著重要的角色，顧客調(diào)查所反饋的信息大多是對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的建議與意見，它對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范績(jī)效審計(jì)流程、簡(jiǎn)化績(jī)效審計(jì)程序有重要的意義。澳大利亞審計(jì)署在2010-2011財(cái)政年度總審計(jì)報(bào)告中明確指出顧客調(diào)查結(jié)果對(duì)于提高績(jī)效審計(jì)效率具有非常重要的指導(dǎo)意義，對(duì)于拓展新的審計(jì)實(shí)踐與途徑也有非常重要的意義，顧客調(diào)查是提高績(jī)效審計(jì)服務(wù)效率的重要工具輮訛輦。其二，從借助外部咨詢力量到建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)。這是西方國(guó)家擴(kuò)大審計(jì)主體力量較為傳統(tǒng)的做法，以英國(guó)為例，根據(jù)英國(guó)國(guó)家審計(jì)署2009年審計(jì)報(bào)告：2008－2009財(cái)政年度審計(jì)署引進(jìn)了36位有經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)專業(yè)知識(shí)及研究實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析家；外聘?jìng)惗亟?jīng)濟(jì)學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)為經(jīng)濟(jì)模型方面工作提供支持；牛津大學(xué)則承擔(dān)起為績(jī)效審計(jì)人員提供金融、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分析方面培訓(xùn)，舉行經(jīng)濟(jì)模型專題討論會(huì)的責(zé)任，據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年有22%的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目有外購(gòu)服務(wù)支持。輯訛輦當(dāng)然借助外部咨詢力量的方式具有較大的不穩(wěn)定性，不能從根本上改變審計(jì)主體的素質(zhì)構(gòu)成，2010-2011財(cái)政年度英國(guó)國(guó)家審計(jì)署采取了一系列措施改變這種傳統(tǒng)的依賴方式，從根本上加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)團(tuán)隊(duì)能力，其中最突出的是組建起新的經(jīng)濟(jì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，審計(jì)署認(rèn)為這一舉措有效地降低了其對(duì)外部專家的依賴程度，同時(shí)擴(kuò)展團(tuán)隊(duì)實(shí)力、實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)技術(shù)多元化，促使審計(jì)工作更好地適應(yīng)政府部門不斷變化的職能要求。輰訛輦此外，2009－2010財(cái)政年度英國(guó)國(guó)家審計(jì)署還通過(guò)引入同行業(yè)評(píng)估、外部專家評(píng)估的方式強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量保證框架，確?？?jī)效審計(jì)項(xiàng)目的高質(zhì)量輱訛輦。其三，拓展與議會(huì)互動(dòng)溝通渠道。對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)是以立法型審計(jì)體制為主的西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)的突出特征，議會(huì)在績(jī)效審計(jì)工作中占據(jù)舉足輕重的地位，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家都會(huì)定期就績(jī)效審計(jì)工作舉行議會(huì)滿意度調(diào)查。其中，加強(qiáng)與議會(huì)溝通、拓寬民眾交流渠道是提升績(jī)效審計(jì)影響力的重要手段，近年來(lái)西方各國(guó)在這方面探索了許多新方式。以澳大利亞為例，其審計(jì)署在2010-2011財(cái)政年度總報(bào)告中提出未來(lái)將在以下四個(gè)方面增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)與議會(huì)之間的互動(dòng)：第一，按議會(huì)的要求在績(jī)效審計(jì)報(bào)告中尋求一種平衡，既關(guān)注解決公共部門所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的方式，又關(guān)注現(xiàn)代環(huán)境變化所引起的可能影響公共利益的私營(yíng)組織；第二，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)報(bào)告的可得性，不僅在外觀設(shè)計(jì)方面更新網(wǎng)站而且增加了信息檢索和瀏覽的渠道，以便用戶更為便捷、快速地查找報(bào)告；第三，績(jī)效審計(jì)報(bào)告規(guī)范化，網(wǎng)站上的報(bào)告有“HTML”和“PDF”兩種格式，讀者可以自由選擇合適的格式文本下載；第四，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)工作人員與不同的議會(huì)議員合作的領(lǐng)域，包括就績(jī)效審計(jì)的特殊主題向個(gè)別議員和委員會(huì)做簡(jiǎn)單匯報(bào)等。