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2003年夏，在對安徽農(nóng)村稅費改革進(jìn)行實地調(diào)查過程中，我意外地發(fā)現(xiàn)，稅費改革中“縣逼鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逼村”層層“逼稅”的現(xiàn)象——即本文所稱的“逼稅效應(yīng)”有增無減。安徽作為最先進(jìn)行全省范圍農(nóng)村稅費改革的實驗區(qū)，到2003年夏，試點已歷經(jīng)3年有余，為什么稅費改革還會使“逼稅效應(yīng)”進(jìn)一步擴大？如果站在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場看問題，這種一問題可以得到一定程度的解釋，那就是，“逼稅效應(yīng)”是國家、官員和公民在稅費改革中“三方博弈”目標(biāo)沖突的反映，也是稅費改革沒有擺脫“路徑依賴”而帶來的體制鎖定的結(jié)果，更是因為，作為一種制度變遷的稅費改革，它的制度變遷成本無法分?jǐn)偅?/p>

一個簡單的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)模型

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一種經(jīng)濟(jì)資源，它可以為人們提供有價值的服務(wù)。一方面制度使人類的經(jīng)濟(jì)交換行為在一系列共享的社會規(guī)范制約下成為穩(wěn)定的和可預(yù)期的，從而減少了因非規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為中的不確定性所帶來的風(fēng)險；另一方面，制度作為一種交易各方共享的社會規(guī)范，促進(jìn)了人們之間的相互信任與合作，它使經(jīng)濟(jì)行為變成一種超越個體的集體行動，由此形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部效果將大大降低交易成本。因此，制度也可以被看成是一種經(jīng)濟(jì)活動中必不可少的、交易各方共享的社會模式。但是，制度并不是一成不變的，它會隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變遷——新制度取代舊制度，新制度的供給可能是有效率的，也可能是“反動的”；變遷可能是自發(fā)的——需求誘導(dǎo)性制度變遷，也可能是國家主導(dǎo)的——強制性制度變遷。我國正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費改革就是一種國家主導(dǎo)的制度變遷！

在制度變遷中，參與變遷路徑選擇的社會力量形形色色。為了分析這“形形色色”與“路徑選擇”的關(guān)系，必須對這“形形色色”進(jìn)行理論抽象，建立起簡單的分析模型，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的慣用手法?，F(xiàn)有文獻(xiàn)提供的分析模型大約有兩種，一種是決策模型，另一種是博弈模型，我們選擇后者。在博弈模型中，參與制度變遷博弈的各種社會力量被概括為國家（治國者或執(zhí)政者）、官員和公民，三方從各自的目標(biāo)函數(shù)出發(fā)，都企圖最大限度地發(fā)揮對制度變遷方向和路徑的影響力，制度變遷的結(jié)果就是三方博弈均衡的結(jié)果。博弈模型的結(jié)構(gòu)包括三個方面內(nèi)容：

（1）三方的基本關(guān)系。國家是公共產(chǎn)品的供給者，公民是公共產(chǎn)品的需求者，官員是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者；公民通過納稅“購買”國家的公共產(chǎn)品，二者形成供求關(guān)系；國家又把生產(chǎn)公共產(chǎn)品的責(zé)任委托給官員，二者形成委托關(guān)系；官員負(fù)責(zé)把公共產(chǎn)品“銷售”給公民，二者形成直接“買賣”關(guān)系。三方的這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系構(gòu)成一個國家的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，也是一個國家政治系統(tǒng)的基礎(chǔ)。

（2）三方有各自的目標(biāo)函數(shù)。國家或治國者的目標(biāo)函數(shù)是追求它的統(tǒng)治義理性的最大化，所謂義理性，按照馬克斯·韋伯的說法，它“是‘符合命令——服從關(guān)系’的相應(yīng)態(tài)度存在以及由此引發(fā)出與之相符的實際行為和二者相關(guān)程度的可能性”。通俗地說，治國者關(guān)心的是長治久安，盡可能持久而穩(wěn)定地維持其政權(quán)的存在，盡可能擴大其統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。所以，國家一方面希望通過提供物美價廉的公共產(chǎn)品和減少官員“生產(chǎn)”、“銷售”公共產(chǎn)品過程中的“舞弊”行為以爭取公民的擁護(hù)，另一方面，又得小心翼翼地呵護(hù)官員的利益，以盡可能多地取得官員的支持。公民則希望盡可能多地獲得物美價廉的公共產(chǎn)品，他們一方面追求更多、更好的公共產(chǎn)品，另一方面又總是希望他們?yōu)榇硕冻龅某杀驹叫≡胶茫匆宰钚〉募{稅義務(wù)換取最多、最美的公共產(chǎn)品。而官員們一方面希望國家不斷擴大公共產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模，以使他們的業(yè)務(wù)和尋利機會同時增加，另一方面，他們又擔(dān)心國家因超量生產(chǎn)公共產(chǎn)品而導(dǎo)致最終“破產(chǎn)”，致使他們失去“飯碗”。

（3）制度變遷路徑的選擇是三方博弈均衡的結(jié)果。在制度變遷中，三方都必然要從自己的目標(biāo)函數(shù)出發(fā)，各自考慮自己的利益，制度變遷又往往使三方的利益有得有失，這就決定著三方必然要為制度變遷的路徑選擇討價還價，最后的各方妥協(xié)就是博弈均衡的結(jié)果。在國家主導(dǎo)的制度變遷中，這種博弈依然存在，所不同的是，這時的博弈表現(xiàn)為國家與他方的主動結(jié)盟或合作；要使國家主導(dǎo)的制度變遷最后成功，國家就要與公民、官員結(jié)盟，共同推動制度變遷，但由于三方利益不能完全相容，國家要想同時與另兩方結(jié)盟，那是困難的；最好的選擇是，國家在與官員、公民中的某一方結(jié)盟時，兼顧第三方的利益或給第三方較好的預(yù)期或承諾。

在進(jìn)行制度變遷分析中，不論是采用決策模型，還是采用博弈模型，有一點結(jié)論二者是一致的，那就是，二者都承認(rèn)，在制度變遷過程中，人們往往會情不自禁地“回頭留戀張望”——制度變遷中的“路徑依賴”。所謂“路徑依賴”，是指制度變遷一旦在自我增強機制下選擇了一條路徑，它就會沿著這條路徑走下去，也就是說，一次或偶然的機會會導(dǎo)致一種解決方法，而一旦這種方法流行起來，它會導(dǎo)致這種方法進(jìn)入一定的軌跡。在實踐中，人們看到的“路徑依賴”現(xiàn)象會產(chǎn)生正反兩個截然不同的效果，如果初始選擇了正確路徑，制度變遷就會在自我增強機制的作用下，使報酬遞增普遍發(fā)生，經(jīng)濟(jì)、政治制度變遷會沿著初始選擇的正確路徑，進(jìn)入環(huán)環(huán)相扣、互為因果、互相促進(jìn)的良性循環(huán)中，不斷優(yōu)化；這就好比中國人民在建國初正確地選擇了社會主義道路，而在此后的相當(dāng)長時期內(nèi)使各項事業(yè)全面蒸蒸日上。但是，如果那種路徑依賴是“回頭留戀張望”式的，情況就完全不同了，那就意味著，制度變遷總是擺脫不了舊體制的慣性約束，從而使“路徑依賴”成為制度變遷的障礙。人們常說的“路徑依賴”主要是指這后一種情況。

要保證制度變遷的最后成功，不僅要克服“路徑依賴”產(chǎn)生的不利影響，而且必須使制度變遷的成本有有效的分?jǐn)?、償付途徑。制度變遷之所以會發(fā)生，是因為人們期望取代舊制度的新制度更有效率，能夠給人們帶來更多的預(yù)期收益，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看問題，任何收益的實現(xiàn)都是要付出與其相對應(yīng)的成本的，“沒有免費的午餐”，制度變遷也是這樣。需求誘導(dǎo)性制度變遷其變遷成本分?jǐn)?、償付往往是后移的，中國“革命”之所以轟轟烈烈，是因為革命者預(yù)期他們?yōu)椤案锩弊龀龅摹盃奚蹦軌蛞浴案锩眲倮蟮摹靶腋！钡謨敚绻麄冾A(yù)期“革命”勝利后他們還要過“牛馬不如的生活”，那么“革命”動力——誘導(dǎo)制度變遷的需求也就消失了，“革命”也就不可能發(fā)生。強制性制度變遷（國家主導(dǎo)的制度變遷）其變遷成本的分?jǐn)?、償付或者由“強制者”獨立承?dān)，或者后移，或者向外轉(zhuǎn)移，如果沒有給出制度變遷成本的明確分?jǐn)?、償付途徑，那么，“強制者”就必然會遭到越來越多“被強制者”的抵制和反對，強制性制度變遷最終也就必將夭折！

正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費改革就是一種強制性制度變遷（國家主導(dǎo)的制度變遷），在這制度變遷中，國家、公民（農(nóng)民）、官員（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）的三方博弈正在僵持，路徑依賴也有較強烈的表現(xiàn)，稅費改革的制度變遷成本無所出處已成為關(guān)系到稅費改革成敗的重要因素；而所有這一切，都可以從稅費改革中擴大了的“逼稅效應(yīng)”那里找到它們的影子！

稅費改革中的“逼稅效應(yīng)”

縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財稅工作上表現(xiàn)出的最大特點就是，稅收任務(wù)逐級分解、下壓，并把這種任務(wù)涂上濃厚的政治色彩，每年稅收任務(wù)的完成都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)總責(zé)、親自抓，“一票否決”、“不交票子就交帽子”（完不成稅收任務(wù)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手就有丟官的危險），這通常是縣委書記、縣長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在財稅工作上的通俗命令和“基本要求”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則在無可奈何的表情下毫不猶豫地把這種壓力轉(zhuǎn)嫁給其轄下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村委干部。農(nóng)村基層干部把縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財稅工作中的這種現(xiàn)象戲稱為“逼稅”，縣逼鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逼村，年復(fù)一年。

本以為農(nóng)村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財稅工作將會舊貌換新顏；出我意料的是，農(nóng)村稅費改革后“逼稅”更猖獗。2003年8月，我在安徽農(nóng)村調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革后，“逼稅”不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有的矛盾更加突出，而且又在農(nóng)村稅費改革的基礎(chǔ)上衍生出新的矛盾。由于農(nóng)村稅費改革單兵突進(jìn)，財政體制改革沒有跟上，稅費改革在原有的財政體制框架內(nèi)運行，“逼稅”的動因依然存在；于是，縣委書記、縣長們?yōu)榱诉m應(yīng)新的形勢，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們的命令又有了新的“說法”——“完成稅收任務(wù)的辦法我不管，稅費改革的政策也不能違背，但分給你們的稅收任務(wù)一定要完成”。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們就各顯神通了；其結(jié)果是，農(nóng)村稅費改革不僅沒有使“逼稅效應(yīng)”得到抑制，而且還使“逼稅效應(yīng)”乘稅費改革的東風(fēng)擴大了外延。具體地說，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村的“逼稅效應(yīng)”主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，“逼稅”使農(nóng)村稅費改革政策走了樣。要了解農(nóng)村稅費改革政策是怎樣走樣的，你就必須要知道縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財稅工作的實際操作——可不是你所知的理論規(guī)則。先講縣，縣里的稅收預(yù)算可不是遵循“量入為出”的原則，他們通常采用“以支定收”的辦法，就是先“根據(jù)需要”匡算出今年的財政支出規(guī)模，然后根據(jù)這個財政支出規(guī)模確定今年的稅收任務(wù)，并把這個任務(wù)分解到各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，限期完成。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受農(nóng)業(yè)稅稅收任務(wù)后發(fā)現(xiàn)，如果“據(jù)實征收”是完不成任務(wù)的，于是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就琢磨起農(nóng)村稅費改革政策來——因為縣委書記要求稅費改革政策不能違背；結(jié)果他們發(fā)現(xiàn)，根據(jù)農(nóng)村稅費改革政策的規(guī)定，農(nóng)戶應(yīng)納農(nóng)業(yè)稅稅額等于計稅面積、常年產(chǎn)量、計稅價格三因素的乘積，而計稅面積是根據(jù)二輪承包定下來的“死數(shù)”，計稅價格是省里統(tǒng)一確定的，唯一可以由他們“因地制宜”的就是常年產(chǎn)量了。為了確保農(nóng)業(yè)稅稅收任務(wù)的完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們靈機一動想出了“反推倒算”的辦法，他們先以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅任務(wù)數(shù)除以轄區(qū)內(nèi)計稅面積得出畝均應(yīng)攤稅額，再以畝均應(yīng)攤稅額除以計稅價格，從而反推出“常年產(chǎn)量”，為了留有余地，他們還要把這個反推出的“常年產(chǎn)量”“適當(dāng)”上浮后作為最后的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的“常年產(chǎn)量”無一例外地呈現(xiàn)出脫離實際的“高指標(biāo)”。在我所調(diào)研的安徽某縣，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的“常年產(chǎn)量”，最高的每畝960公斤，最低的每畝820公斤，而該縣農(nóng)民們的實際產(chǎn)量往往在每畝500公斤上下；顯然，如此一來，常年產(chǎn)量失去了它“正常年景下平均產(chǎn)量”的本來意義，農(nóng)民們當(dāng)然就不滿了。盡管如此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總還有10—15%左右的農(nóng)戶農(nóng)業(yè)稅收不上來，怎么辦呢？在“逼稅”壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們又想出了“堤內(nèi)損失堤外補”的“好辦法”；他們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅政策性強、“不好操作”，而農(nóng)林特產(chǎn)稅的“彈性”就大得多（安徽稅費改革后的前三年農(nóng)林特產(chǎn)稅沒有取消），于是他們就毫不猶豫地加大了農(nóng)林特產(chǎn)稅的征收力度；在我所調(diào)研的一個平畈鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)林特產(chǎn)幾近于零，而其征收的農(nóng)林特產(chǎn)稅卻從稅費改革前1999年的97萬元增加到稅費改革后2000年的103萬元；農(nóng)林特產(chǎn)稅在承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)“補洞職能”的同時演化為“人頭稅”了。

其二，“逼稅”使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級出現(xiàn)了“稅務(wù)”促“債務(wù)”的怪現(xiàn)象。眾所周知，自1990年代以來，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級債務(wù)居高不下，這已經(jīng)成為影響農(nóng)村稅費改革繼續(xù)推進(jìn)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的潛在威脅；而由于農(nóng)村稅費改革后“逼稅”在繼續(xù)，使這一潛在威脅正在逐步表面化。在當(dāng)今農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要不折不扣地完成涉農(nóng)稅收任務(wù)，而且也要對轄區(qū)內(nèi)國稅、地稅的征管負(fù)總責(zé)，同樣是“一票否決”沒商量，稅務(wù)所（局）只是“技術(shù)性辦事機構(gòu)”；有稅收征管權(quán)的稅務(wù)干部沒有必須完成的稅收任務(wù)，而沒有稅收征管權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部卻要戰(zhàn)斗在稅收征管的第一線?？h里為了強化這種“中國特色”的稅收征管體制，通常都要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“激勵措施”，在“分灶吃飯”的前提下，縣里把自己的“以支定收”顛倒成“以收定支”，作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的硬性約束；所謂“以收定支”，就是以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)完成情況來核拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用資金；比如某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在規(guī)定期限內(nèi)少完成稅收任務(wù)2萬元，則縣財政就扣減該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政可用資金2萬元，甚至還要附加處罰；如果這個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）是需要吃轉(zhuǎn)移支付的窮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），那就要從其應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付中扣減。在這種壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面不得不向村里施加壓力，另一方面就舉債墊交縣里的稅收任務(wù)，同時村里迫于壓力也舉債墊交鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收任務(wù)。在我所調(diào)研的一個村，我“驚喜”地發(fā)現(xiàn)，雖然該村的債務(wù)規(guī)模不小，但其債務(wù)和債權(quán)卻基本持平；它的債務(wù)基本上就是為按期完成稅收任務(wù)而進(jìn)行的舉債，而它的債權(quán)就是那些應(yīng)收上來但未收上來、甚至永遠(yuǎn)也收不上來的農(nóng)戶拖欠稅款。除此而外，縣里往往還不切實際地要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成稅收任務(wù)時，要“按月均衡入庫”，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性，不到夏收或秋收時農(nóng)戶往往無錢交稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了達(dá)到“按月均衡入庫”的要求，就不得不舉債墊交，這樣，時差又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加了利息支出。凡此種種的最后結(jié)果就是，“稅務(wù)”促使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級別無選擇地增加“債務(wù)”。當(dāng)學(xué)者們在處心積慮地研究如何化解農(nóng)村稅費改革后的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村債務(wù)危機時，恐怕萬萬沒有想到的是，那鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還是那鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），那村還是村，那債已不是那債，而那“稅”卻就是那“債”。

其三，“逼稅”增加征稅成本，越逼問題越多，形成惡性循環(huán)。在我所調(diào)研的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村稅費改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府為了在政治上與上級黨委保持一致——對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委來說農(nóng)村稅費改革是上級黨委交給的“政治任務(wù)”，實現(xiàn)上級提出的“坐征”（就是由農(nóng)戶主動到納稅點交稅而不是干部上門收稅）目標(biāo)，同時確保稅收任務(wù)的完成；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不進(jìn)行廣泛的宣傳動員，宣傳動員的規(guī)模越大，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)務(wù)開支也就越大；不僅如此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還普遍采取了“激勵措施”，對按期或提前完成農(nóng)業(yè)稅“坐征”任務(wù)的村按稅收收入5%左右的比例給予獎勵，對在規(guī)定期限前主動到納稅點交稅的農(nóng)戶按其應(yīng)納稅款的2%進(jìn)行實物獎勵——發(fā)放紀(jì)念品；同時組織人力在各村設(shè)“坐征”點，當(dāng)然“坐征”點上也少不了一筆開支；“坐征”結(jié)束后，再進(jìn)行評比，對稅收任務(wù)完成好的集體和個人給予1000—2000元不等的物質(zhì)獎勵；幾項合計，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“坐征”的直接成本就占到其農(nóng)業(yè)稅稅收收入的15%左右；結(jié)果黨的面子是好看了，而農(nóng)業(yè)稅的征稅成本卻大幅度地提高了；更麻煩的是，這個成本縣里是不予承認(rèn)的，任務(wù)的“窟窿”就要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自力更生了。不僅如此，農(nóng)業(yè)稅上的“窟窿”還有，5%的社會減免之不足——交不起稅的貧困戶、不交稅“釘子戶”和杳無音信的“失蹤戶”（舉家外出打工）一般占10%以上。同樣的道理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國稅、地稅任務(wù)也不可避免地存在“窟窿”。這樣一來，如何填補“窟窿”就成了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)必須考慮的現(xiàn)實問題，他們采取的最常用也是普遍的填補“窟窿”辦法就是“買稅”；所謂“買稅”就是用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自定的“優(yōu)惠政策”吸引外地納稅人在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)交稅，比如某稅種的法定稅率為5%，有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向納稅人許諾在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需交3%，“交易”就能達(dá)成；但該鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級解遞稅款時仍須遵循5%的法定稅率，這樣，其中2%的差額就形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“買稅”的價格，打入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征稅成本?！百I稅”不僅造成國家稅收收入流失，干擾了稅收征管秩序，而且，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，“買稅”也只能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機延期爆發(fā)，因為“買稅”雖然能填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眼前的任務(wù)“窟窿”，但“買稅”價格卻形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來債務(wù)。

其四，“逼稅”動搖了農(nóng)村基層政權(quán)，構(gòu)成農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素。農(nóng)村稅費改革后，由于“逼稅”壓力和歷史債務(wù)的共同作用，使得鄉(xiāng)、村兩級空前困難。鄉(xiāng)、村兩級空前困難決定了稅費改革后鄉(xiāng)、村兩級幾乎無力向農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品，這樣就使鄉(xiāng)村政權(quán)的合法性受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，你沒有能力“為人民服務(wù)”，何能成其為政府？更有甚者，有時上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一點本應(yīng)用于農(nóng)村公共建設(shè)的專項資金，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于“逼稅”壓力，往往用專項資金墊交上級稅收任務(wù)——即基層干部所稱的“空轉(zhuǎn)”，或挪作他用，這樣就增加了人民群眾的怨憤情緒。由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者來說，“買稅”和“空轉(zhuǎn)”的政治風(fēng)險都比較大，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就用干部工資來填補稅收任務(wù)的“窟窿”，結(jié)果造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部工資長期拖欠；同樣道理，許多村干部為了按期完成稅收任務(wù)，就自掏腰包或舉債墊交，村干部一個個變成了他人的債務(wù)人、政府或集體的債權(quán)人；“逼稅”使農(nóng)村基層干部積極性受到嚴(yán)重挫傷。我在農(nóng)村調(diào)研期間，一些村干部就直言不諱地告訴我，要不是讓這些債權(quán)、債務(wù)弄得騎虎難下，他（她）們早就不想當(dāng)村干部了；人們不想當(dāng)村干部，再好的“村民自治”制度設(shè)計也必然流于形式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，干部也是“理性人”，在他們經(jīng)濟(jì)拮據(jù)時忘記“共產(chǎn)黨員修養(yǎng)”，是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的。農(nóng)村基層政權(quán)是由干部組成的，農(nóng)村基層的事要依靠干部去做。所以，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定來說，上述現(xiàn)象的出現(xiàn)不能不說是一種危險！

何以如此呢？我們來嘗試用前述制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理給這稅費改革中更加猖獗的“逼稅”現(xiàn)象找一找病根！

稅費改革中“逼稅效應(yīng)”的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

客觀地說，在農(nóng)村稅費改革前，基層的“逼稅”現(xiàn)象即已存在。但“逼稅效應(yīng)”何以在稅費改革中進(jìn)一步擴大？很明顯，“逼稅效應(yīng)”的擴大是稅費改革中存在問題的折射；筆者認(rèn)為，如果從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看問題，“逼稅效應(yīng)”在稅費改革中有增無減，那是國家、官員和公民在稅費改革中“三方博弈”目標(biāo)沖突的反映，也是稅費改革沒有擺脫“路徑依賴”的結(jié)果，更是因為，作為一種制度變遷的稅費改革，它的制度變遷成本無法分?jǐn)偅?/p>

1、“逼稅效應(yīng)”的擴大是國家、官員和公民在稅費改革中“三方博弈”目標(biāo)沖突的反映。始于1978年的“大包干”最初是由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的，但很快就演變?yōu)閲抑鲗?dǎo)的強制性制度變遷，其主要標(biāo)志就是中央五個“一號文件”一步一個腳印地對“大包干”進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范，最終使其成為“黨的農(nóng)村政策的基石”，此后，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。從“三方博弈”的角度來看，這場變革之所以很快取得成功，是因為國家或治國者在推動這場變革時采取了“兩手抓”的策略，國家一方面以“解放農(nóng)民”為合作契約與農(nóng)民（公民）結(jié)盟，充分滿足了農(nóng)民的利益要求；另一方面，國家主動向地方政府“放權(quán)讓利”，使地方官員及城鎮(zhèn)的“一等公民”有了更多的利益，并對未來充滿良好預(yù)期；如此結(jié)盟一方的同時兼顧另一方，使改革道路上的“反對”最小化。而正在進(jìn)行農(nóng)村稅費改革，情況就完全不同了。國家在一開始發(fā)動農(nóng)村稅費改革時就把自己推向縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村基層干部的對立面（稅費改革面向農(nóng)村，省及省以上政府在這場制度變遷中代表國家意志，所以此處“三方博弈”中的“官員”主要指縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村基層干部，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部，下同），國家發(fā)現(xiàn)基層干部無休止地加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重地威脅了其統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)——即我們常說的農(nóng)村社會穩(wěn)定，為了追求其統(tǒng)治的義理性，國家決定以稅費改革的手段“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，從而實現(xiàn)其與農(nóng)民（公民）的結(jié)盟。但是，國家“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”是以向基層干部“開刀”為手段的，從稅費改革實踐看，禁止“三亂”、精簡機構(gòu)和干部分流、稅費改革致使基層政府財政空前困難等無不與基層干部的目標(biāo)函數(shù)相悖；在這種情況下，基層干部為了最大限度地維護(hù)和攫取基層政府及其自身的利益，如不“合法”地積極“逼稅”，別無他途。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，只不過是“逼稅”現(xiàn)象的變種而已，其差別在于，一個是“合法”的，一個是“非法”的。

2、稅費改革的“路徑依賴”為“逼稅效應(yīng)”的擴大提供了條件。研究農(nóng)村稅費改革的各種政策和措施后，我們很容易發(fā)現(xiàn)，這其中的許多政策和措施在思想邏輯上和過去計劃體制下的“干預(yù)、控制”思想暗合，表現(xiàn)出極強的“戀舊”情節(jié)，結(jié)果使稅費改革演變?yōu)檎M(jìn)一步加強對農(nóng)民、對農(nóng)村基層組織、對農(nóng)村社會控制力度的過程，充分暴露出農(nóng)村稅費改革沒有擺脫對計劃體制的“路徑依賴”，而正是這種“路徑依賴”為“逼稅效應(yīng)”的擴大提供了條件。其具體表現(xiàn)有如下幾個方面：

（1）“費改稅”是國家至上思想的沿襲，也為“逼稅”提供了“法律保證”。農(nóng)村稅費改革又稱“費改稅”，它的主要特征是把過去具有“費”的屬性的“三提五統(tǒng)”變成農(nóng)業(yè)稅附加，和農(nóng)業(yè)稅一道征收，這一下子使“費”國家化了——“費”有了“稅”的“強制性”特征，國家或治國者以為，如此一來，在國家的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”，“三亂”就亂不起來了，一切就好干了，殊不知這正是計劃體制下國家至上思想的沿襲。我在農(nóng)村調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，許多基層干部認(rèn)為稅費改革的好處在于：稅改后，如果農(nóng)民不繳“錢”，那就是“抗稅”，可以對“抗稅”者采取“法律手段”和“強制措施”。在他們看來，稅費改革后，“逼稅”已經(jīng)有了“法律保證”了。

（2）“村財鄉(xiāng)管”使政府實現(xiàn)了對農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)控制，也為基層“逼稅”提供了動力和方便。農(nóng)村稅費改革的配套措施之一就是“村財鄉(xiāng)管”，所謂“村財鄉(xiāng)管”，就是依法征收的20%農(nóng)業(yè)稅附加由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，而歸村委會所有和使用，所以又叫“鄉(xiāng)管村有”。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制了村委會的經(jīng)濟(jì)命脈，使村民自治組織失去了經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)，實際上是對農(nóng)村基層民主的“反動”。與此同時，“村財鄉(xiāng)管”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部經(jīng)濟(jì)利益“一體化”化了，使他們在“逼稅”問題上保持立場一致；而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還可以通過“村財鄉(xiāng)管”和“綜合結(jié)算”的辦法（村干部完不成稅收任務(wù)則以其“村財”或村干部工資抵扣）來充分調(diào)動村干部“逼稅”積極性。

（3）村干部“公職化”強化了政府對農(nóng)村基層組織的政治控制，也為基層“逼稅”提供了“組織保證”。村干部“公職化”表現(xiàn)在兩個方面，一是稅費改革后實行“村財鄉(xiāng)管”，村干部由過去的“自己發(fā)工資”變成了“到政府領(lǐng)工資”，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣捧上了“鐵飯碗”，有的地方甚至把“村財”納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預(yù)算管理，村干部就成了名副其實的“公家人”了。二是在農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)村撤并、機構(gòu)改革過程中，為了精簡村組干部、減少村級開支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，政府將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也包括部分縣直機關(guān)干部）下派到村級組織，擔(dān)任村干部，并由政府財政負(fù)責(zé)其工資發(fā)放。據(jù)調(diào)查，安徽省五河縣共選派209名國家干部下村擔(dān)任村支部書記，全縣只保留了16名農(nóng)民村支部書記，每4—5個村派1名專業(yè)會計擔(dān)任村會計，代管村級財務(wù)；長豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書記，占全縣363個行政村的41.3%。如此雙管齊下，農(nóng)村基層組織和農(nóng)村社會被牢牢控制在“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”之下了，比計劃經(jīng)濟(jì)時期還有過之而無不及，村民自治的載體岌岌可危。很顯然，無論是前一種村干部，還是后一種村干部，他們都吃“公家飯”，當(dāng)然就要“為公家干”，“逼稅”也就不能含糊了。

（4）縣鄉(xiāng)財政體制改革強化了“對下控制”。為了克服農(nóng)村稅費改革單兵突進(jìn)的缺陷，國家認(rèn)識到必須進(jìn)行與稅費改革相配套的財政體制改革。為此，安徽省政府決定，在該省轄下的五河縣進(jìn)行縣鄉(xiāng)公共財政收支制度建設(shè)試點。主要做法是，以綜合預(yù)算編制和管理改革為基礎(chǔ)，以國庫單一賬戶制度改革為重點，以預(yù)算統(tǒng)編、會計統(tǒng)配、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦為主要內(nèi)容，做到預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外“收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗”。很明顯，這種改革的通俗含義就是，財權(quán)上收、集中，強化“對下控制”，其結(jié)果必然促使農(nóng)村基層干部進(jìn)一步“對上負(fù)責(zé)”。因此，這種改革措施也就理所當(dāng)然地?zé)o法遏止稅費改革中“逼稅效應(yīng)”的擴大。

3、稅費改革的制度變遷成本無法分?jǐn)偸恰氨贫愋?yīng)”進(jìn)一步擴大的重要原因。如前所言，稅費改革作為一種國家主導(dǎo)的強制性制度變遷，其制度變遷成本必須有一個合理分?jǐn)?、償付的途徑，才能保證制度變遷的順利進(jìn)行和最后成功。但是，和我國已經(jīng)進(jìn)行的其他漸進(jìn)式改革措施一樣，國家在進(jìn)行稅費改革決策時，更多地表現(xiàn)出“權(quán)宜之計”和“摸著石頭過河”的過渡性特征，對稅費改革的制度變遷成本認(rèn)識不足，結(jié)果不僅使稅費改革本身舉步維艱，同時也促使農(nóng)村“逼稅效應(yīng)”進(jìn)一步擴大。一般而言，制度變遷成本的分?jǐn)偪刹捎米冞w成本制度化、變遷成本由政府墊支、變遷成本向外轉(zhuǎn)移、變遷成本向后推移等辦法。令人遺憾的是，在稅費改革中，這些辦法要么準(zhǔn)備不足，要么無法實行，結(jié)果迫使基層政府惟有走“逼稅”之一途。

（1）稅費改革的制度變遷成本沒有制度化安排、政府墊支不足。從現(xiàn)在的情況看，稅費改革的制度變遷成本主要包括三項，即因稅費改革造成的縣鄉(xiāng)財政收支缺口、失去償還來源的龐大鄉(xiāng)村兩級歷史債務(wù)和基層干部分流的安置費用；由于稅費改革在很大程度上是中央為了“迅速”解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題而采取的“應(yīng)急措施”，所以對此種制度變遷成本的規(guī)模和分?jǐn)傠y度估計不足，更沒有做完備的制度性安排。稅費改革的改革對象是縣、鄉(xiāng)、村，墊支制度變遷成本的“政府”當(dāng)然只能是其上級政府，當(dāng)時中央確實考慮到稅費改革可能會使縣鄉(xiāng)財政收支出現(xiàn)缺口，但就這一點也未做到位；以安徽省為例，2000年，全省各級政府因稅費改革而減收13.11億元，平均每縣減收1542萬元，當(dāng)年中央財政向安徽提供的“稅費改革”專項轉(zhuǎn)移支付只有11億元；鄉(xiāng)村兩級歷史債務(wù)和基層干部分流的安置費用則根本未予考慮。

（2）稅費改革的制度變遷成本被內(nèi)部化，也無法向后推移。由于上級政府的轉(zhuǎn)移支付不足以解決基層政府因稅費改革造成的財政收支缺口問題，鄉(xiāng)村兩級的歷史債務(wù)又要靠鄉(xiāng)、村兩級基層組織“自力更生”，被分流出去自謀職業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部三年內(nèi)還要在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取工資，且此后的一次性安置費用也沒有著落，這實際上等于說，要基層政府負(fù)擔(dān)稅費改革制度變遷成本的絕大部分，即稅費改革的制度變遷成本被內(nèi)部化了。除了鄉(xiāng)村歷史債務(wù)可以暫時賴著不還，向后拖一拖外，基層政府因稅費改革造成的財政收支缺口和分流干部三年內(nèi)的工資及安置費用這兩項制度變遷成本都是必須即期支付的，因為向后推移即意味著基層政府的癱瘓！

所以，有人說，稅費改革使“農(nóng)民笑了、干部苦了、鄉(xiāng)村垮了”，制度變遷成本沒有合理的分?jǐn)偼緩绞瞧渲苯痈矗辉谶@種情況下，基層政府努力“逼稅”尚且捉襟見肘，不“逼稅”又當(dāng)如何？公務(wù)員之家版權(quán)所有