導(dǎo)語：限制政府規(guī)模的理念一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著機(jī)構(gòu)改革的全面展開和不斷深入，關(guān)于政府規(guī)模的問題成了一個(gè)迫切的現(xiàn)實(shí)制度安排問題。我們知道，指導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革的理念是“小政府、大社會(huì)”的呼聲?！靶≌?、大社會(huì)”是一個(gè)形象的表述，科學(xué)的提法就是限制政府規(guī)模，而限制政府規(guī)模的價(jià)值取向又是出于解決當(dāng)前行政管理中存在的諸如腐敗、政府效能低下、社會(huì)能否良性運(yùn)行、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題的要求?？梢哉f，在當(dāng)前的行政學(xué)界，無論堅(jiān)持強(qiáng)化政府職能立場的人，還是要求弱化政府職能的學(xué)者，都認(rèn)為政府規(guī)模過大是行政管理中所存在的各類問題的基本原因之一。因而，無不要求限制政府規(guī)模。其實(shí)，限制政府規(guī)模是理性的政治學(xué)思考必然要提出的要求，因?yàn)檎畬?shí)踐中的非理性主要表現(xiàn)在每時(shí)每刻地?cái)U(kuò)大政府規(guī)模，以致于經(jīng)常性地使行政管理陷入困境。如果沒有政治學(xué)關(guān)于限制政府規(guī)模的理性要求，那么政府實(shí)踐中的非理性所造成的政府規(guī)模巨型化會(huì)使政府不可避免地受到在“災(zāi)變”中再生的命運(yùn)所支配。所以，經(jīng)常地提出限制政府規(guī)模的忠告，是一切從事政治學(xué)和行政管理學(xué)研究的學(xué)者們必須自覺的責(zé)任。

一、政府規(guī)模膨脹的必然性

自從人類社會(huì)有了政府以來，政府規(guī)模的非理性膨脹就一直處于一個(gè)周而復(fù)始的運(yùn)動(dòng)過程中，因?yàn)檎c社會(huì)的復(fù)雜關(guān)系不斷地推動(dòng)政府規(guī)模的擴(kuò)大。

政府就其實(shí)質(zhì)來說，是公共力量的實(shí)體化，政府掌握著公共權(quán)力和代表著公共利益，不同的政府類型在公共性上的差別僅僅表現(xiàn)在目的和手段上的差別。統(tǒng)治型的政府是通過公共權(quán)力的行使和公共利益的實(shí)現(xiàn)來強(qiáng)化少數(shù)人的統(tǒng)治；管理型的政府是在少數(shù)人的管理活動(dòng)中行使公共權(quán)力和維護(hù)公共利益。政府的這種公共性也就是它的社會(huì)性所在，政府是根源于社會(huì)的和屬于社會(huì)的，是社會(huì)的公共部門，與社會(huì)有著不可分離的一體性。但是，已有的一切政府又都是社會(huì)的異化，是作為社會(huì)的一種異己力量而存在的。因?yàn)檎偸橇桉{于社會(huì)之上，作為一種高高在上的力量統(tǒng)治著或管理著社會(huì)，社會(huì)不再是孕育政府的“母親”，反而政府成了支配社會(huì)的“父親”。歷史證明，沒有任何一個(gè)政府，能夠完全保證公共權(quán)力的公共性，能夠完全維護(hù)公共利益不被侵蝕。在很多情況下，政府表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的利益實(shí)體，有著自己的利益追求和政治愿望，成為與社會(huì)相對(duì)應(yīng)的存在物。

既然政府是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的存在物，那么它就有了自我發(fā)育、自我成長的要求，就有了不斷擴(kuò)大、不斷膨脹的可能性。而這種可能性向現(xiàn)實(shí)性的轉(zhuǎn)化，又是根源于它所掌握的公共權(quán)力的。由于政府掌握著公共權(quán)力，它對(duì)于社會(huì)的資源配置有著決定權(quán)，因而可以在資源配置的過程中，打破資源配置平衡的客觀要求而主觀地使資源配置向政府自身傾斜，通過損害公共利益而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)資源的不合理占有。雖然這會(huì)使公共權(quán)力與公共利益發(fā)生了背離，但政府卻獲得了自我膨脹的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，任何時(shí)候，政府都擁有足夠的使自我膨脹的能力。而且，如果政府沒有足夠的節(jié)制自我的理性的話，就會(huì)不自覺地展示這種自我膨脹的能力。

畢竟政府被創(chuàng)造出來是為了進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理的。但是，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，哪些是社會(huì)的公共事務(wù)，哪些是私人事務(wù)，是沒有明確的標(biāo)識(shí)的。也就是說，關(guān)于哪些事務(wù)是政府應(yīng)當(dāng)管的，哪些事務(wù)又是政府不應(yīng)當(dāng)管的，沒有明確的規(guī)定，至多也只能做出一個(gè)大概的范圍劃分。即使是在社會(huì)科學(xué)非常繁榮的今天，關(guān)于這一問題的爭論也常常成為聚焦的中心，而且?guī)缀跛械臓幷撚侄际菦]有結(jié)果的，如果說能夠取得了什么進(jìn)展的話，那也只是通過舉例的方式劃定一些政府不應(yīng)當(dāng)管的領(lǐng)域。例如，說微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域是政府不應(yīng)當(dāng)管的。個(gè)人的私生活是政府不應(yīng)當(dāng)管的……對(duì)于市場自身無法調(diào)節(jié)的那些微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的矛盾和沖突，政府是否應(yīng)當(dāng)采取不聞不問的態(tài)度？個(gè)人的私生活總是與他人相關(guān)聯(lián)著的，當(dāng)一個(gè)人的個(gè)人生活危及到他人的個(gè)人生活時(shí)，政府能夠冷眼旁觀嗎？諸如此類，作為科學(xué)研究的理論思考都無法理清，要求政府在實(shí)踐中明確自己的活動(dòng)范圍顯然也是不可能的。既然政府活動(dòng)的邊界是不明確的，而政府又以社會(huì)公共事務(wù)管理“唯一者”的身份出現(xiàn)，那么一切沒有人管或者沒有人能管得好的問題都自然而然地成了政府要管的對(duì)象。從而，形成了政府管理的事務(wù)越來越多的趨勢(shì)。

從理論上說，政府是一個(gè)純粹的公共領(lǐng)域，政府在理論合理性意義上所承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給往往具有不可替代性。這樣一來，就形成了政府對(duì)公共產(chǎn)品供給權(quán)的壟斷，當(dāng)政府提供公共產(chǎn)品的這一壟斷性演化成一個(gè)心理定勢(shì)時(shí)，就出現(xiàn)了強(qiáng)烈地排斥社會(huì)中公共部門提供公共產(chǎn)品的可能性。結(jié)果，社會(huì)中介組織萎縮了，而政府自身的規(guī)模則開始了膨脹。

公共權(quán)力具有二重性：一方面，它是管理社會(huì)公共事務(wù)所必需的；另一方面，它又可以成為其掌握者謀取私利的工具。鑒于此，政府要維護(hù)公共權(quán)力的公共性質(zhì)，就必須設(shè)立相應(yīng)的制約機(jī)構(gòu)，用來監(jiān)督和控制公共權(quán)力的行使。這樣一來，圍繞著公共權(quán)力的行使和公共權(quán)力的制約也造成了政府規(guī)模的膨脹。而且，公共權(quán)力的作用范圍越大，公共權(quán)力異化的可能性也就越大，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約也就越需要加強(qiáng)，以致于機(jī)構(gòu)和人員都要不斷地增長。特別是對(duì)于管理型政府來說，它的規(guī)模的膨脹就更加突出。因?yàn)?，管理型的政府不象統(tǒng)治型政府那樣強(qiáng)調(diào)官員的忠誠，它總是特別注重行政人員的能力，即執(zhí)行公共政策的能力，運(yùn)用管理技巧的能力。從而忽視了他服務(wù)于公共事務(wù)的意志力和思想素質(zhì)。所以在公共行政中存在著諸如以權(quán)謀私和濫用公共權(quán)力的問題。由于對(duì)行政人員能力的片面要求，在解決諸如以權(quán)謀私、濫用公共權(quán)力的問題時(shí)，就又不得不尋求另一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的途徑，即尋找權(quán)力制約的單獨(dú)領(lǐng)域或機(jī)構(gòu)，以致于造成政府規(guī)模的膨脹。

社會(huì)對(duì)政府規(guī)模的膨脹也起到了推波助瀾的作用。因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)常性地表現(xiàn)出和表達(dá)著它對(duì)政府的不滿，批評(píng)政府低能甚至無能，不能滿足它的要求。只是當(dāng)政府規(guī)模膨脹到一定的程度時(shí)，社會(huì)才感到政府已成了一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)而要求限制政府規(guī)模。因而，政府為了滿足社會(huì)的要求，總是通過自我規(guī)模的擴(kuò)大來提高其能力。在社會(huì)與政府之間，政府是唯一的，而社會(huì)是多樣的，來自社會(huì)的需要是多方面的和多種多樣的。所以，政府在滿足社會(huì)需求的過程中，其基本依據(jù)就是它的公共性。而這種公共性卻是一般社會(huì)組織所不具有的統(tǒng)一性和強(qiáng)制性，是特別適合擔(dān)當(dāng)那些非排他性服務(wù)的特性。如公眾需要的防御外來入侵的安全服務(wù)、維持社會(huì)公正的經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障服務(wù)等，有效遏制“搭便車”現(xiàn)象，使外部性內(nèi)在化，規(guī)模而經(jīng)濟(jì)地降低服務(wù)成本，公正合理地分?jǐn)偡?wù)的負(fù)擔(dān)等等。所以，即使各種公共服務(wù)可以由社會(huì)自身中的公共組織承擔(dān)，也需要有政府來為社會(huì)公共組織的公共性提供保障。然而，這種政府的必要性往往演變成政府規(guī)模增長的必然性，政府總是站在自己的特殊地位上，把社會(huì)對(duì)它的要求理解成擴(kuò)大規(guī)模的動(dòng)力。

政府規(guī)模的膨脹是政府職能擴(kuò)張的直接結(jié)果。每項(xiàng)新的政府職能的出現(xiàn)，都或大或小地意味著一個(gè)新的政府部門或政府機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，即使在沒有設(shè)立相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)的情況下，也需要有相應(yīng)的人員去具體地承擔(dān)這項(xiàng)新的政府職能。如果這項(xiàng)政府職能是暫時(shí)性的，那么承擔(dān)此項(xiàng)職能的相關(guān)人員也是臨時(shí)性的。但現(xiàn)實(shí)情況往往是，政府總是選擇了職能擴(kuò)張的單向運(yùn)動(dòng)，幾乎所有的暫時(shí)性職能都能夠被轉(zhuǎn)化成永久性的職能，因而，在規(guī)范運(yùn)營的政府中，很少有承擔(dān)暫時(shí)性政府職能的臨時(shí)人員，一旦一項(xiàng)新的政府職能出現(xiàn)之后，它以及與之相關(guān)的人員都會(huì)變得永久化?，F(xiàn)實(shí)情況是，一切政府職能都是與相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的，一項(xiàng)新的政府職能的出現(xiàn)總是意味著一個(gè)新的部門或機(jī)構(gòu)的建立。所以，政府職能的擴(kuò)張必然造成政府規(guī)模的膨脹。歷史發(fā)展的客觀事實(shí)是，較之古典自由市場經(jīng)濟(jì)，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能已經(jīng)大大擴(kuò)展了。顯然，政府職能的履行必須依靠政府機(jī)構(gòu)，隨著政府職能的擴(kuò)展，政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展也就順理成章了。

從上述的分析中，我們可以看到政府職能擴(kuò)張的必然性。一方面，政府在主觀上希望做一個(gè)稱職的政府，希望把政府應(yīng)當(dāng)做的事情做得盡善盡美，如果現(xiàn)在的政府工作存在著問題和不足，那么政府做出的第一個(gè)選擇就是通過擴(kuò)大機(jī)構(gòu)、增設(shè)部門和增加人員來處理這些問題和解決這些不足。這是政府規(guī)模膨脹的主觀動(dòng)因。另一方面，社會(huì)對(duì)政府的要求是無止境的，任何時(shí)候的政府所為都不是太好了，而總是太不足了；而且社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展著的過程，在它的每一個(gè)前進(jìn)的步伐中都會(huì)對(duì)政府提出許許多多新的要求。這是政府規(guī)模膨脹的客觀原因。

二、政府規(guī)模膨脹的不虞效應(yīng)

在政府規(guī)模膨脹的主觀原因和客觀原因中都包含著希望政府做得更好的愿望，但是政府規(guī)模膨脹后的結(jié)果卻是出乎意料的。

就近代社會(huì)而言，政府存在與發(fā)展是建立在這樣一個(gè)前提下的，那就是社會(huì)自身沒有完全的自我管理能力，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不具有完全的自我健全能力，需要由政府來承擔(dān)社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)節(jié)者的角色，需要由政府來規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。但是，關(guān)于政府結(jié)構(gòu)的歷史分析告訴我們，政府職能的專業(yè)化與政府結(jié)構(gòu)的分化是一個(gè)恒定的歷史趨勢(shì)。當(dāng)然政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化是由社會(huì)生活的復(fù)雜化和社會(huì)公共要求多樣化決定的，政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化是從屬于更好地滿足社會(huì)要求的需要。但是，這種政府職能專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)分化包含著兩種可能性：其一，政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化造成職能分離而使不同的職能之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)，造成職能空缺。其二，政府職能交叉，致使邊界不清。實(shí)踐中的情況是，職能空缺非常容易被發(fā)現(xiàn)并會(huì)迅速得到校正，而職能交叉則往往被非理性地感覺為高度協(xié)調(diào)的特征。所以，我們常?？吹降氖怯捎诼毮芙徊娑缮龅牟粎f(xié)調(diào)、管理秩序的紊亂和管理效率的低下。可見，政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化走向了自己的反面，表現(xiàn)為專業(yè)的交叉重疊和不協(xié)調(diào)性，結(jié)構(gòu)的分化紊亂，政府機(jī)構(gòu)的各部門任意擴(kuò)大自己的職能范圍，爭奪領(lǐng)地，出現(xiàn)了許許多多共管領(lǐng)域，這些共管領(lǐng)域不僅是一個(gè)單純?cè)黾庸芾沓杀镜膯栴}，而且在這個(gè)領(lǐng)域中有著命令不一致，指揮不統(tǒng)一的管理混亂問題。為了對(duì)這些共管領(lǐng)域做出協(xié)調(diào)，又要進(jìn)一步增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和部門，從而增加了管理成本，造成政府規(guī)模的進(jìn)一步膨脹。這就是所謂政府專業(yè)化的悖論。

最為根本的原因是，近代社會(huì)所選擇的政府模式是一個(gè)官僚制組織結(jié)構(gòu)模式。官僚制是政府規(guī)模膨脹的總根源。因?yàn)?，與官僚制的政府機(jī)構(gòu)相伴而生的行政權(quán)力和公共預(yù)算最大化傾向，導(dǎo)致了大政府、大公共開支和高行政成本。特別是把這種官僚制模式放在與其職能和與社會(huì)的關(guān)系中，就會(huì)看得更加清楚。如上所說，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是同政府職能相適應(yīng)的，一定的政府職能就應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來行使。而政府職能應(yīng)當(dāng)有一個(gè)從合理到不合理的自然演進(jìn)過程。也就是說，社會(huì)的發(fā)展會(huì)不斷地向政府提出新的要求，要求政府擔(dān)負(fù)新的職能。政府自身的發(fā)展，也會(huì)出現(xiàn)原來的部分職能將會(huì)更新或喪失，新職能會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。這種新舊職能的替換，始終處在一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程之中。因此，轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)際上是政府職能更新的問題。但政府職能更新如何才能成為一項(xiàng)經(jīng)常性的活動(dòng)，而不是以發(fā)動(dòng)行政改革運(yùn)動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)，這是官僚制所無法解決的問題。因?yàn)楣倭胖葡碌恼兄烊坏木S持其政府職能的惰性，維持有余而創(chuàng)新不足，而且它還可能以維持原有的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和文化秩序?yàn)榻杩趤硌永m(xù)政府運(yùn)行的慣性。說穿了這還是一個(gè)利益的問題，因?yàn)楣倭胖剖聦?shí)上造就了一個(gè)特定的利益階層，如果不是到了不得已的程度，它不會(huì)輕易放棄既得利益。所以它有著拒斥改革的惰性。當(dāng)社會(huì)要求政府承擔(dān)新職能時(shí)，它為了表明自身的公共性又表現(xiàn)出了積極的態(tài)度，承擔(dān)起了新職能，但是它卻不愿意放棄那些舊的、過了時(shí)的職能，它依然要抓住這些職能不放。所以，我們總是看到那些失去了存在合理性的機(jī)構(gòu)依然存在。雖然經(jīng)過了一場行政改革，精簡了一些機(jī)構(gòu)，但要不了多少年，又出現(xiàn)了一些失去存在合理性的機(jī)構(gòu)，正是由于這個(gè)原因，才出現(xiàn)了從精簡到膨脹的惡性循環(huán)。

當(dāng)然，社會(huì)的要求或公共選擇是一個(gè)不可忽視的因素。政府規(guī)模的膨脹是公共選擇的結(jié)果，縮減政府規(guī)模也應(yīng)當(dāng)是公共選擇的結(jié)果。但是公共領(lǐng)域的自由選擇，總是有利于政府規(guī)模的膨脹，而不利于做出縮減政府規(guī)模的選擇。因?yàn)?，就整個(gè)社會(huì)而言，個(gè)體的理性可能會(huì)成為整體的非理性，政府規(guī)模膨脹作為公共選擇的結(jié)果就證明了這一點(diǎn)。毫無疑問，政府職能的增長是公共選擇的結(jié)果，正是議會(huì)、官僚、特殊利益集團(tuán)各方面的個(gè)體理性選擇，才推動(dòng)了政府職能的持續(xù)增長，與此相應(yīng)的就是政府規(guī)模的膨脹。也就是說，政府本身是一種公益物品，人們即使不付出，也可以享受政府提供的服務(wù)，雖然間接地人們付出的更多，卻總是不被意識(shí)到。所以人們總是自然地傾向于選擇擴(kuò)大公共領(lǐng)域和擴(kuò)大政府規(guī)模，以致于巨型政府總是成為各國的現(xiàn)實(shí)，反而縮小政府規(guī)模的行政改革卻舉步維艱。

從政府發(fā)展的實(shí)踐來看，近代社會(huì)早期的自由主義理念對(duì)政府的角色作了嚴(yán)格的限制。但是，古典自由主義過分貶低政府作用而無限夸大市場的功能，難以避免有效需求不足和生產(chǎn)過剩，最終導(dǎo)致了1929-1933年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，自由放任主義徹底破產(chǎn)。凱恩斯主義作為一種新范式應(yīng)運(yùn)而生，提出國家應(yīng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)行國有化和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化，才能避免自由市場的嚴(yán)重缺陷，從而開始了西方國家政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的大規(guī)模干預(yù)。然而，過分強(qiáng)調(diào)政府作用，無限擴(kuò)大政府的權(quán)力和職能，造成了官僚機(jī)構(gòu)的龐大和低效。以美國為例，在20世紀(jì)30年代羅斯福新政之前，美國政府在職能方面屬于典型的小政府。1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及隨之而來的大蕭條的出現(xiàn)，使一部分人認(rèn)識(shí)到很多問題不能夠由市場制度解決，存在著“市場失敗”。為了彌補(bǔ)市場失敗，美國開始實(shí)施羅斯福新政，賦予政府廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能。政府為了社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地通過法律措施把政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的政策措施進(jìn)行合法化、固定化，導(dǎo)致了美國政府社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能的持續(xù)增長。美國政府的職能增長經(jīng)歷了羅斯福新政時(shí)期、杜魯門的“公平施政”時(shí)期、約翰·肯尼迪的開拓“新邊疆”時(shí)期三個(gè)階段。通過歷屆政府的努力，美國政府建立了系統(tǒng)的社會(huì)保障福利制度，以及大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制制度，與此同時(shí)，政府的規(guī)模也達(dá)到了空前的地步。由于美國政府規(guī)模過度膨脹，自60年代初到70年代末，聯(lián)邦政府的工資從不到130億美元猛漲到700億美元以上。全部的聯(lián)邦開支已經(jīng)上漲了6倍，達(dá)到5000億美元以上；國債幾乎是過去的3倍，接近1萬億美元。同期美國的人口總數(shù)僅增長了大約20%。由于政府貫徹執(zhí)行陳腐規(guī)章和處罰條例，也阻礙和限制了自由市場的活力。美國前總統(tǒng)里根指出：“過去半個(gè)世紀(jì)中，人們得到的只是新政、偉大社會(huì)以及產(chǎn)生一個(gè)拿走45%的國民財(cái)富的政府?！保ㄗⅲ海勖溃萘_納德·里根：《里根自傳：一個(gè)美國人的生活》，中文版，184-185頁，北京，東方出版社，1991年。）政府規(guī)模的膨脹引起了一系列的問題，其中最大的問題是經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹和財(cái)政緊張。為了提高經(jīng)濟(jì)活力，緩解政府的財(cái)政緊張問題，提高政府管理效率，在保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家小政府理論的影響下，80年代上臺(tái)的里根政府開始實(shí)施政府職能的市場化改革。其實(shí)，早在1967年1月2日，里根在州長就職演說中就已提出：“我們將壓縮政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模、裁減冗員、整頓秩序直到減少行政開支?！保ㄗⅲ海勖溃萘_納德·里根：《里根自傳：一個(gè)美國人的生活》，中文版，184-185頁，北京，東方出版社，1991年。）

當(dāng)發(fā)展中國家希望追趕發(fā)達(dá)國家時(shí)，政府規(guī)模膨脹尤為突出。因?yàn)榘l(fā)展中國家大都是市場經(jīng)濟(jì)不健全的國家，沒有成熟的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，這些國家在國際競爭中處于一種明顯的劣勢(shì)，為了創(chuàng)造國際競爭的優(yōu)勢(shì)，這些國家的政府有著促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)規(guī)?；徒?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的迫切要求。這樣一來，政府總是希望通過各種可能的手段對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加以干預(yù)，總是感到政府干預(yù)能力不足，所以就會(huì)通過政府規(guī)模的增長來提升政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的能力。

政府規(guī)模的膨脹說明了政府的必要性。因?yàn)?，社?huì)的可持續(xù)發(fā)展取決于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活的系統(tǒng)安排。要使一個(gè)社會(huì)具備完善的經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系，使自然資源和各種生命支持系統(tǒng)永不枯竭，使社會(huì)智力系統(tǒng)和生產(chǎn)力系統(tǒng)長盛不衰，使人類情感系統(tǒng)和倫理系統(tǒng)永續(xù)長存，就只有依靠政府。所以，政府存在的必要性是不容置疑的。政府存在的必要性并不意味著政府規(guī)模不受限制的膨脹，政府規(guī)模一旦超出其適度的界限，就會(huì)成為社會(huì)健全的一種破壞力量。也就是說，政府規(guī)模膨脹具有雙重效應(yīng)：一方面，社會(huì)及其公眾在政府規(guī)模的膨脹中可以獲得種種利益；另一方面，由于政府規(guī)模的膨脹，又受到了公共權(quán)力被濫用和誤用的威脅，并且總會(huì)最終感受到由于政府財(cái)政支出的增加而造成的稅賦的增加。當(dāng)前關(guān)于政府與社會(huì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考的中心是政府運(yùn)行的成本問題，也就是說政府的運(yùn)行在多大程度上是社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)。政府自身不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它沒有獨(dú)立的自我經(jīng)濟(jì)支持，政府運(yùn)行必須從社會(huì)上獲得經(jīng)濟(jì)支持，即政府運(yùn)行的一切費(fèi)用都需要由社會(huì)來負(fù)擔(dān)。因而，政府規(guī)模的膨脹必然是政府運(yùn)行費(fèi)用的增加，最終也就意味著社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)的增加。如果這種負(fù)擔(dān)達(dá)到一定程度，即達(dá)到社會(huì)公眾無力承擔(dān)的程度，就會(huì)引發(fā)政治沖突，造成社會(huì)的動(dòng)蕩和中斷社會(huì)的發(fā)展。

政府規(guī)模的膨脹不只給社會(huì)帶來了經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，而且意味著政府作為社會(huì)的壓迫力量的增強(qiáng)。迄今為止的人類社會(huì)，無論是統(tǒng)治型的政府還是管理型的政府，都或多或少的具有對(duì)社會(huì)的壓迫性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)說統(tǒng)治型的政府基本上是一種純粹的壓迫力量，而管理型的政府如果職能合理、規(guī)模適度的話，那么它所包含的壓迫力量往往不是明顯地表現(xiàn)出來的，但當(dāng)其職能交叉重疊、渾雜混亂的時(shí)候，當(dāng)其規(guī)模膨脹到一定程度的時(shí)候，也就開始表現(xiàn)為一種壓迫力量。具體地說，就是非理性的、非規(guī)范的管理活動(dòng)的泛濫，以致于社會(huì)及其公眾應(yīng)有的權(quán)利受到侵犯和剝奪，自由遭遇喪失。

從政府自身來看，政府規(guī)模的膨脹暴露出了政府機(jī)構(gòu)及其職能的不合理性。如上所說，政府規(guī)模如果不是適度的，而是過大，那么它的機(jī)構(gòu)和職能必然有著嚴(yán)重的交叉和重疊，機(jī)構(gòu)間的分工是不明確的，職能間沒有明確的邊界。一項(xiàng)職能由多個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，不僅增加了政府運(yùn)行的成本，而且存在著推諉扯皮的問題。也就是說，機(jī)構(gòu)和職能的交叉重復(fù)，最根本的是效率目標(biāo)的喪失。政府機(jī)構(gòu)重疊，層次繁多，必然會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)協(xié)調(diào)工作的增加，因而出現(xiàn)了文山會(huì)海的情況；制度化的協(xié)調(diào)工作又以復(fù)雜的程序而存在，所以出現(xiàn)了公文旅行的問題。其結(jié)果是導(dǎo)致了效率低下。這也就是我們常常所說的所謂重復(fù)管理，浪費(fèi)了管理資源加重了社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)，而且不斷地引發(fā)政府各部門間的協(xié)調(diào)困難和矛盾沖突。結(jié)果，損害了政府形象，降低了政府的公信力。

政府規(guī)模的膨脹，機(jī)構(gòu)和職能交叉重疊，就會(huì)把行政人員和政府各部門的積極性轉(zhuǎn)化為一種破壞力，并必然會(huì)造成中介組織萎縮的局面。因?yàn)?，每一個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的存在，每一個(gè)行政人員，都不會(huì)無所作為，它或他必然會(huì)找一些事情去做，而每一個(gè)機(jī)構(gòu)或政府部門及其行政人員的積極性就在總體上造成了所謂政府的全能化，從而剝奪了社會(huì)的自治權(quán)，許多可以由社會(huì)自行處理的事情就會(huì)由政府全盤包攬起來。結(jié)果是中介組織全面萎縮。正是在這個(gè)意義上鄧小平指出：“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管，管不好，管不了的事。這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個(gè)總病根?！保ㄗⅲ骸饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》第2卷，北京，人民出版社1994年版，第328頁。）而中介組織的萎縮，最終使社會(huì)發(fā)展缺乏活力與動(dòng)力。

三、難尋適度政府規(guī)模

政府規(guī)模膨脹的不虞效應(yīng)促使人們對(duì)政府管理作以全面的反思，特別是從70年代開始，西方各國的政府管理遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但是，關(guān)于政府規(guī)模問題的思考容易陷入二難境地。限制政府規(guī)模的底線是不降低政府的信用度，即不破壞政府的公信力。如果政府規(guī)模太小，不能履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，社會(huì)的要求和期望得不到滿足，就會(huì)讓公眾對(duì)政府失去信任，從而使得政府的公信力受到破壞。反之，政府規(guī)模過大，造成公共支出的增長，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成公眾對(duì)政府的不信任，使政府不能有效地發(fā)揮作用。而政府作為社會(huì)公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)和公眾提供多方面的公共物品，即追求公共物品的最大化。對(duì)于社會(huì)公眾來說，心理上是矛盾的；一方面它希望從政府那里獲得更多更好的公共物品供給，希望政府職能的擴(kuò)大和更好的履行；另一方面它又希望政府廉潔和廉價(jià)，公共權(quán)力不被濫用。然而，限制政府規(guī)模的理論與實(shí)踐卻在行進(jìn)中。

我們知道，第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行了全面的干預(yù)，導(dǎo)致了以高失業(yè)、高通脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府管理也危機(jī)四伏：政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失效乃至政府失靈。從而引發(fā)了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府規(guī)模成了基本的價(jià)值追求，亞當(dāng)·斯密的市場經(jīng)濟(jì)學(xué)說被重新提了出來：“最小的政府是最好的政府”得到了普遍的響應(yīng)，而且在社會(huì)政治行動(dòng)中變成了人們的行動(dòng)指南。

限制政府規(guī)模的激進(jìn)理論可以以貨幣理論、供應(yīng)學(xué)派、新制度學(xué)派和公共選擇理論等新自由主義為代表，他們認(rèn)為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)那一只看不見的手的原理仍然是正確的，大政府是壞政府，因?yàn)閴恼呄蛴跀U(kuò)張自己，強(qiáng)制性地干預(yù)市場，而政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的任何干預(yù)都是一件壞事，市場失靈正是干預(yù)的結(jié)果。羅伯特·諾齊克從維護(hù)個(gè)人權(quán)利出發(fā)，主張最弱國家，他在《無政府、國家和烏托邦》一書中指出：“可以得到證明的是一種最弱意義上的國家，即一種僅限于防止暴力、偷竊、欺騙和強(qiáng)制履行契約等功能的國家；而任何功能更多的國家，都將因其侵犯到個(gè)人不能被強(qiáng)制做某些事的權(quán)利而得不到證明；最弱意義上的國家是正確的，同樣也是有吸引力和鼓舞人心的。……國家不可用它的強(qiáng)制手段來迫使一些公民幫助另一些公民；也不能用強(qiáng)制手段來禁止人們從事推進(jìn)他們自己利益或自我保護(hù)的活動(dòng)。（注：［美］羅伯特·諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，中文版，1頁，北京，中國安全生產(chǎn)出版社，1991年。）所以，屬于新自由主義這一范疇的學(xué)者們無不主張限制大政府，推行小政府，限制政府工作人員的規(guī)模，限制政府職能。管理學(xué)大師杜拉克從管理學(xué)的角度對(duì)政府規(guī)模的膨脹提出批評(píng)，在《大變革時(shí)代的管理》中，他甚至激烈地說：本世紀(jì)建構(gòu)的大政府，無論是在道德上或財(cái)政上都已破產(chǎn)，它沒有達(dá)成承諾。

沃爾夫、哈拉爾等人對(duì)政府規(guī)模的膨脹作了相對(duì)主義的解釋。沃爾夫說：“市場與政府間的選擇是復(fù)雜的，而且，通常并不僅僅是這兩個(gè)方面，因?yàn)檫@不是純粹在市場與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇。”（注：［美］查爾斯·沃爾夫：《市場或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇》，132頁，北京，中國發(fā)展出版社，1994年。）哈拉爾說：“在美國歷史上，最明顯的趨勢(shì)之一是政府的發(fā)展，這種發(fā)展始于反對(duì)企業(yè)壟斷的反托拉斯法，在需要聯(lián)邦規(guī)劃來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的大蕭條時(shí)期突然加快，到以社會(huì)立法來限制對(duì)環(huán)境、消費(fèi)者和勞動(dòng)者造成損害的70年代達(dá)到頂點(diǎn)。由于一個(gè)成熟的國家逐步出現(xiàn)了更加復(fù)雜的需要，所以人民已經(jīng)要求政府保護(hù)更大范圍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，引起公營部門的驚人增長?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第320頁。）所以，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，不同的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府公共管理的范圍、內(nèi)容、力度和方式也是有差別的；政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。在本世紀(jì)30年代以前，西方各主要的市場經(jīng)濟(jì)國家都信奉自由競爭、自動(dòng)調(diào)節(jié)、自由放任原則。那時(shí)的政界和學(xué)界都認(rèn)為，讓市場力量自由活動(dòng)，資本主義經(jīng)濟(jì)均衡總是會(huì)自行確定的，而且將達(dá)到“充分就業(yè)”、“最優(yōu)化的”均衡狀態(tài)。因而，人們主張限制國家。但是，“信息技術(shù)似野火般地蔓延，大大提高了社會(huì)的復(fù)雜程度。由于需要控制這一動(dòng)亂的狀況，造成了我們時(shí)代中最重要的，然而又最少被人理解的準(zhǔn)則：一個(gè)驚人的發(fā)現(xiàn)漸漸明顯，即民主參與和企業(yè)自由已不再是一種奢侈或雅興，而是求得生存之最基本的要素?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第7頁。）這就是政府干預(yù)，而政府干預(yù)又是與當(dāng)代社會(huì)的“大政府官僚機(jī)構(gòu)眾所周知的無能”（注：［美］W.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第18頁。）聯(lián)系在一起的?！耙?yàn)樵诟深A(yù)實(shí)踐中形成了這樣一種情況：‘政府的作用不是由立法者和公眾的愿望決定的，而是由企業(yè)決定的。企業(yè)—政府關(guān)系的歷史表明，政府是作為一種抵消公司權(quán)限的力量發(fā)展起來的?！Y(jié)果是大企業(yè)越多，政府就越大。”（注：［美］W.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第16頁。）哈拉爾回顧了大政府產(chǎn)生的歷程：“大政府是在三個(gè)主要的改革時(shí)期出現(xiàn)的。在本世紀(jì)初，西奧多·羅斯福領(lǐng)導(dǎo)了一次反對(duì)企業(yè)壟斷的人民黨起義，產(chǎn)生了現(xiàn)在的反托拉斯法。后來，‘大蕭條’促使富蘭克林·D·羅斯福提出抵押保險(xiǎn)、救濟(jì)、財(cái)政與貨幣控制以及其他形式的條例來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。在60年代，對(duì)生活質(zhì)量的興趣引起了一陣新的‘社會(huì)立法’浪潮，以避免污染、偽劣商品、工作事故和諸如此類的問題?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第19頁。）所以，哈拉爾把政府規(guī)模的膨脹歸結(jié)為“大企業(yè)的過錯(cuò)和缺少更好地解決重大社會(huì)問題的可供選擇的辦法?！保ㄗⅲ海勖溃軼.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第19頁。）

關(guān)鍵的問題是如何解決政府規(guī)模膨脹的問題，正是在這一點(diǎn)上，所有的解決方案都是不成功的。

之所以沃爾夫和拉哈爾等人只對(duì)政府規(guī)模膨脹做出相對(duì)主義的解釋而不愿提出自己的具體方案，是因?yàn)樗麄兛吹搅诉@一問題的復(fù)雜性。首先，政府規(guī)模多大才是合理的，很難找到一個(gè)判別標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?，就政府自身來說，政府規(guī)模的問題，在表現(xiàn)形式上是個(gè)機(jī)構(gòu)精干或臃腫的問題，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)有一個(gè)縱橫層次結(jié)構(gòu)合理性的問題，機(jī)構(gòu)高層與低層之間的結(jié)構(gòu)狀況決定了不同層級(jí)官員數(shù)量的比例，結(jié)構(gòu)不合理，高、中、低層官員之間以及他們與普通工作人員之間的比例也必然是不合理的。合理的結(jié)構(gòu)也就意味著這種比例關(guān)系的合理化。其實(shí)，這個(gè)比例關(guān)系所反映出來的機(jī)構(gòu)問題往往被看作是不同層面上的人事編制問題。但就政府與社會(huì)的關(guān)系而言，政府規(guī)模是指政府擁有工作人員的絕對(duì)數(shù)量，即人員多寡的問題，我們所講的政府規(guī)模就是這個(gè)方面的問題。究竟政府擁有的工作人員多少才是合理的，關(guān)于這一問題可以有著各種各樣的判別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工作量標(biāo)準(zhǔn)，政府工作人員數(shù)量的合理標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該是，有多大工作量就配置使用多少人員；根據(jù)財(cái)政支出數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)，那么政府工作人員規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該是，有多少財(cái)政收入，就配置、使用多少政府工作人員；根據(jù)人口數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家的人口數(shù)量可以與政府工作人員的數(shù)量成正比例關(guān)系。

當(dāng)前提出政府規(guī)模問題的現(xiàn)實(shí)原因主要是財(cái)政的緊張。在西方國家，由于石油危機(jī)以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因財(cái)政收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。財(cái)政的困難迫使各國政府必須設(shè)法節(jié)約行政開支，因而不得不縮小政府職能范圍，限制政府規(guī)模，即通過機(jī)構(gòu)精簡，裁減人員，以求財(cái)政汲取與財(cái)政支出的平衡。但是，控制政府職能范圍和限制政府規(guī)模又有一個(gè)如何保證公眾的公共期求得以滿足的問題。政府職能范圍的擴(kuò)大和政府規(guī)模的膨脹本身就是公眾的公共需求的結(jié)果，特別是現(xiàn)代社會(huì)是公眾的公共期求迅速增加的社會(huì)，政府職能范圍的縮小在何種程度上能夠依然保證公眾的公共期求得以滿足。所以，在實(shí)踐中可以看到，80年代，美國的“里根革命”和英國的“撒切爾新政”，都是向大政府宣戰(zhàn)的改革運(yùn)動(dòng)，表現(xiàn)出了極力縮小政府職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員、加強(qiáng)市場功能的努力。結(jié)果是“里根革命”試圖削減公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的做法遭到了來自內(nèi)部和外部的強(qiáng)烈反對(duì)，聯(lián)邦開支實(shí)際上進(jìn)一步增加了?！叭銮袪柗蛉送瑯佑龅搅舜笠?guī)模的抵制，所以英國的政府開支從國民生產(chǎn)總值的40%增加到了44%，而稅收則從國民生產(chǎn)總值的35%增加到了39%。”（注：［美］W.E哈拉爾：《新資本主義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第329頁。）

90年代以來，美英等主要西方國家的行政改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)發(fā)展為以政府“再造”工程為核心的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，它把凱恩斯主義和自由主義整合起來，強(qiáng)調(diào)在充分發(fā)揮市場作用的同時(shí)，適當(dāng)加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能，增加政府管理的權(quán)威。新公共管理的口號(hào)是要建立“小而能的政府”，提出引進(jìn)企業(yè)精神，建立一個(gè)創(chuàng)新、彈性有應(yīng)變能力的政府，其行動(dòng)方針包括三方面：一是限制政府權(quán)力和職能。通過下放權(quán)力，一方面使政府退出經(jīng)營和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，將原來由政府管理的企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)交由社會(huì)私人組織去經(jīng)營管理；另一方面向地方和基層下放管理權(quán)限，使行政決策與執(zhí)行盡可能地由接近服務(wù)對(duì)象的各級(jí)行政單位做出，以提高工作效率。二是限制政府規(guī)模。通過精簡政府機(jī)構(gòu)、減少公務(wù)員數(shù)量，壓縮行政支出，提高行政效率。三是限制政府行為和運(yùn)行機(jī)制。借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，推行全面質(zhì)量管理或新型公共管理，引入競爭激勵(lì)機(jī)制，樹立市場觀念、投入產(chǎn)出觀念和服務(wù)意識(shí)。最為基本的還是政府職能的重新定位，有的人把新公共管理形象比作重新安排“掌舵”和“劃槳”的職能，要求政府不再承擔(dān)所謂“劃槳”之類的具體工作，而主要承擔(dān)所謂“掌舵”的職能。認(rèn)為政府的重要職能在于“掌好舵”，至于具體的管理工作可以放到社會(huì)中的公共部門來承擔(dān)。當(dāng)然，如果單純地考察政府的經(jīng)濟(jì)職能，即對(duì)政府職能進(jìn)行片面的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考，那么所謂“掌舵”和“劃槳”的區(qū)分是正確的。但政府的職能不僅僅限于經(jīng)濟(jì)方面，政府實(shí)際上擔(dān)負(fù)著促進(jìn)整個(gè)社會(huì)健全以及人的全面發(fā)展的責(zé)任，它的政治職能、文化職能及其公共安全、環(huán)保、保健、科學(xué)、教育等全面的公共管理職能都是不可忽視的。所以政府不僅僅是一個(gè)“掌舵”的問題，它永遠(yuǎn)都應(yīng)當(dāng)把維護(hù)社會(huì)的秩序作為主要目標(biāo)，而這個(gè)秩序又是必須在政治的、文化的，以及全面的管理中才能實(shí)現(xiàn)的。這就是說，政府職能具有綜合性的性質(zhì)，并不是通過掌舵與劃槳的區(qū)分就可以把所謂劃槳的職能從政府職能體系中摘除掉的。雖然，新公共管理在90年代的實(shí)踐中取得了顯著的成績，但是，它試圖單純地通過對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的分析來謀求從根本上解決政府職能擴(kuò)大和政府規(guī)模膨脹問題的方案設(shè)計(jì)顯然是片面的。

即使假定新公共管理所講的政府職能是全面的，也是有問題的。因?yàn)?，科學(xué)合理的政府職能模式是不存在的。社會(huì)是在發(fā)展著的，它會(huì)使一些政府職能失去存在的價(jià)值，又會(huì)對(duì)政府提出一些新的職能要求，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，如果政府不是及時(shí)地根據(jù)社會(huì)的要求調(diào)整政府職能模式的話，那么政府職能模式就會(huì)變得不合理。而政府歷來又有著維持自身現(xiàn)狀的惰性，它不愿意輕易地改變自己。所以科學(xué)合理的政府職能模式可能會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而很快地就變得不合理了。

在現(xiàn)代社會(huì)，更多的人擁有對(duì)法制的信仰，希冀通過法制解決一切問題，在解決政府規(guī)模膨脹的問題上也是這樣，提出對(duì)政府的權(quán)力和能力加以法律規(guī)定，限制其從事本該由社會(huì)、公民或市場自我服務(wù)和管理的具體事務(wù)，使政府真正做好制定法律規(guī)范、維護(hù)市場秩序、提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)性設(shè)施的本職工作。當(dāng)然，法制是一個(gè)理想的模式，但從人類歷史的總的過程來看，沒有一項(xiàng)法律是永恒的，法律既然是由人制定的，也是可以由人來廢止的。所以，運(yùn)用法治的手段來確定政府規(guī)模，或者使政府規(guī)模法制化，也只能是一個(gè)臨時(shí)性的措施，它決不可能保證政府規(guī)模永遠(yuǎn)不變。

總之，無論在理論上還是實(shí)踐上，都沒有建立適度政府規(guī)模的可行性方案。所以，解決政府規(guī)模膨脹的問題，需要徹底改變政府存在和發(fā)展的理念，從根本上建立起服務(wù)型的政府模式。這不是具體的、個(gè)別的政府職能的重新定位，而是政府的根本性改變。

四、限制政府規(guī)模的基本理念

從政府與社會(huì)的關(guān)系中思考政府規(guī)模的問題，必然會(huì)把社會(huì)自治作為縮小政府規(guī)模的根本途徑。馬克思主義認(rèn)為國家及其政府必然消亡，取而代之的是充分的、完全的社會(huì)自治。但是，就目前來看，這還是一個(gè)理想。因?yàn)槲覀冊(cè)诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中并沒有發(fā)現(xiàn)政府喪失存在的價(jià)值，政府擔(dān)負(fù)著任何組織都無法替代的公共職能。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)的情況也說明，社會(huì)的自我運(yùn)行機(jī)制總是與政府的公共職能互為補(bǔ)充的，特別是政府的公共政策職能對(duì)社會(huì)自我的運(yùn)行機(jī)制提供著強(qiáng)有力的支持，抑制著社會(huì)中的那些具有盲目性、自發(fā)性的行為。政府的公共政策愈是能夠全面地涉入經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，就愈能夠維護(hù)公平的競爭和交易，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提供必要的社會(huì)公共品，縮小貧富分化，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與政治、社會(huì)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢?，政府是必要的，但政府又總是理性批判的對(duì)象，以致于在今天人們只能無奈地提出“小政府，大社會(huì)”。所謂“小政府，大社會(huì)”無非表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和職能兩個(gè)方面，在機(jī)構(gòu)方面是指政府機(jī)構(gòu)比較少，規(guī)模比較小；在職能方面是指政府的職能少，不包攬過多的社會(huì)管理具體事務(wù)。然而，如上所說，政府機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)小到什么程度？政府職能邊界的合理界定不是固定的，也沒有一個(gè)適合所有國家的標(biāo)準(zhǔn)。所以，圍繞機(jī)構(gòu)和職能而展開的上述限制政府規(guī)模的方案都是不成功的。與這種把政府的機(jī)構(gòu)和職能作為解決政府規(guī)模膨脹問題的思考終點(diǎn)不同，我們所提出的重建政府理念是把機(jī)構(gòu)和職能作為解決政府規(guī)模膨脹問題的思考起點(diǎn)。

檢討政府理念，我們發(fā)現(xiàn)人類歷史中迄今存在過的政府大致屬于兩種類型：統(tǒng)治型的政府和管理型的政府。統(tǒng)治型的政府是從屬于階級(jí)統(tǒng)治的需要和為階級(jí)統(tǒng)治服務(wù)的，所以，政府模式和行政行為受著階級(jí)統(tǒng)治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和做出的制度安排都以強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的管理為目標(biāo)。統(tǒng)治型的政府在本質(zhì)上所代表的是統(tǒng)治階級(jí)的利益，為了統(tǒng)治階級(jí)的利益實(shí)現(xiàn)，無論是暴政還是懷柔都是隨機(jī)選擇的手段。管理型的政府扮演著公共利益維護(hù)者的角色，但在實(shí)際的運(yùn)行中是作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體而存在的，它的行為往往在維護(hù)公共利益的旗號(hào)下破壞了公共利益的實(shí)現(xiàn)。這兩種類型的政府都凌駕于社會(huì)之上，不管是進(jìn)行統(tǒng)治還是管理，都選擇了強(qiáng)制性的作用機(jī)制。結(jié)果，它們作為社會(huì)的異化，成了社會(huì)的異己力量，而且這種力量有著自我生成、自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，把自我力量的強(qiáng)化作為作用于社會(huì)的前提。所以難以避免政府規(guī)模的日益膨脹。

具體地說，統(tǒng)治型和管理型這兩種政府類型的政府理念有兩大共同特征：第一，它們是政府本位主義的政府類型，是以政府自身為中心的權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制。第二，它們是權(quán)力本位主義的政府類型，是以集權(quán)形式出現(xiàn)的權(quán)力本位主義，統(tǒng)治型政府的集權(quán)是不言而喻的，管理型政府的官僚制組織結(jié)構(gòu)也是建立在集權(quán)的主線上的，也就是說，被稱作行政權(quán)的政府權(quán)力一直表現(xiàn)為一種集權(quán)，權(quán)力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行。政府本位主義造成了對(duì)政府的盲目崇拜，為政府的畸形發(fā)展制造了機(jī)會(huì)。同樣權(quán)力本位主義也造成了權(quán)力拜物教，使政府不當(dāng)?shù)剡\(yùn)用權(quán)力，把政府規(guī)模膨脹的可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性。管理型政府與統(tǒng)治型政府的區(qū)別只在于，有著科學(xué)意識(shí)的官僚制體系提出了效率目標(biāo)和普遍的個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。也正是由于這兩點(diǎn)原因，管理型政府在促成政府規(guī)模膨脹方面表現(xiàn)得比統(tǒng)治型政府更加強(qiáng)烈。結(jié)果，效率追求造成了機(jī)構(gòu)臃腫、冗員充斥、慵懶閑散、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題；普遍的個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的追求導(dǎo)致了無法根治的腐敗，因?yàn)檎莆諜?quán)力的政府官員的個(gè)體利益的覺醒促使他運(yùn)用權(quán)力謀取個(gè)人利益，而損害了公共利益。政府規(guī)模膨脹本身就是一種腐敗，而腐敗也會(huì)加劇政府規(guī)模膨脹的速度。

當(dāng)然，管理型政府由于包含著公共利益所代表著的理念，在具體運(yùn)行中迫于社會(huì)的壓力而在一定程度上作出采用民主和參與等方式的姿態(tài)，以致于有了關(guān)于政府及其運(yùn)行機(jī)制的理論思考，并推動(dòng)著政府自覺地進(jìn)行改革運(yùn)動(dòng)。所以，在解決政府規(guī)模膨脹的問題上，盡管其實(shí)踐在歷史的循環(huán)中表現(xiàn)得徒勞無功，但近20多年來的探索卻展示了這樣一種趨勢(shì)：在政府公共管理職能必然擴(kuò)大的前提下，主動(dòng)地促進(jìn)政府職能分化，然后將一部分政府職能轉(zhuǎn)移給一些非政府的社會(huì)公共組織，甚至有些職能交由企業(yè)等營利性私人組織承擔(dān)，而政府主要通過公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行來向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，以此來限制政府規(guī)模的膨脹。從操作的層面上看，政府職能的社會(huì)化是限制政府規(guī)模的明智選擇。因?yàn)?，?dāng)政府把一些原先由政府承擔(dān)的職能下放給社會(huì)，發(fā)展起社會(huì)中介組織，甚至把一些政府組織轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共管理部門，的確可以實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的縮小。但是，所有這些做法都帶有臨時(shí)的性質(zhì)。只要政府存在的基本理念不發(fā)生改變，僅僅在公共產(chǎn)品的供給上引進(jìn)市場機(jī)制，就必然會(huì)造成新的不虞效應(yīng)。一旦出現(xiàn)這種情況，政府職能走向就會(huì)出現(xiàn)重新回歸，并導(dǎo)致新一輪的政府規(guī)模膨脹。也就是說，如果不從根本上改變政府的性質(zhì)，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的定位沒有改變，調(diào)整政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，就只不過是在人們長期感受到政府規(guī)模龐大的壓力下做出的反應(yīng)，一旦這種壓力解除，而社會(huì)對(duì)政府的要求進(jìn)入新一輪的增長，政府規(guī)模就會(huì)又重新走向膨脹。即使對(duì)政府職能和政府組織、機(jī)構(gòu)做出明確的立法，也會(huì)在強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)要求面前廢止相關(guān)的法律。所以，要從根本上限制政府規(guī)模，就必須對(duì)政府存在的哲學(xué)理念作以重新整理。我們的看法是，需要建立起一種全新的、完全不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府和近代的管理型政府的新型政府，我們把這種新型政府稱作為服務(wù)型政府。明確地說，這種新型政府在哲學(xué)理念上是一種服務(wù)定位，而不是傳統(tǒng)的統(tǒng)治定位和近代的管理定位。

從我國的情況來看，之所以多次機(jī)構(gòu)改革都未能達(dá)到預(yù)期效果，說明單純談?wù)撜?guī)模并不能解決我們常見的一個(gè)問題：一方面一些政府官員時(shí)時(shí)不愿放棄已有的權(quán)力，為了自身的利益對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，卻名曰為“要對(duì)社會(huì)和市場進(jìn)行必要的調(diào)控”；另一方面把本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)推給了社會(huì)，卻名曰為“向社會(huì)放權(quán)”。前者屬“抓好處”，是政府權(quán)力侵害了社會(huì)領(lǐng)域，做了不應(yīng)當(dāng)做的事情；后者則屬于“卸包袱”，推卸必要的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)做的事情卻沒有做?？梢?，政府由于掌握著公共權(quán)力，是主動(dòng)的一方，有著統(tǒng)治或管理的權(quán)威，它可以在任何需要的時(shí)候找出任意一個(gè)借口來為自己的行為辯護(hù)。從這里可以得出一個(gè)結(jié)論：政府在何種意義上不至于成為社會(huì)的禍害，就在于在任何時(shí)候它都無法把自己的意志凌駕于社會(huì)之上，無法為自己侵害社會(huì)的行為找到辯護(hù)理由。也就是說，政府必須告別作為統(tǒng)治者或管理者的角色，以服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的姿態(tài)出現(xiàn)，忠誠地服務(wù)于社會(huì)公眾的要求，任何時(shí)候都不以任何手段去追求政府自身的利益。

服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會(huì)服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)，服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。為什么說這種服務(wù)定位是一種服務(wù)型的政府理念？我們知道，傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府是作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的御民之器而存在的；管理型的政府雖然前進(jìn)了一步，把政府的公共力量與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求統(tǒng)一了起來，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的管理，但政府作為管理的主體，處于管理的核心位置，驅(qū)使著作為管理客體的整個(gè)社會(huì)圍繞政府的活動(dòng)轉(zhuǎn)，所以表現(xiàn)為一種政府中心化的現(xiàn)象，政府成了社會(huì)的“主人”，高高在上地實(shí)施著對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治或管理。服務(wù)型政府在根本性質(zhì)上與這兩種政府類型的性質(zhì)相反，它將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民作主”的觀念，而確立為民服務(wù)和“人民作主”的理念。相應(yīng)地，作為規(guī)范政府權(quán)力、維護(hù)人民和社會(huì)自由權(quán)利的法律，也在制度上切實(shí)保障服務(wù)理念貫穿于公共權(quán)力運(yùn)作的全過程，嚴(yán)防政府凌駕于社會(huì)之上，成為驅(qū)使社會(huì)公眾的力量。

服務(wù)型政府堅(jiān)持以社會(huì)為本位，在市場經(jīng)濟(jì)條件和民主政治的實(shí)踐中培育社會(huì)自主運(yùn)行的健全機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍，即使存在著對(duì)社會(huì)的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的。服務(wù)型政府也有著自己的政府職能，但一個(gè)為人民服務(wù)的政府，有著隨時(shí)根據(jù)社會(huì)的要求改革自我的積極性，一旦一項(xiàng)職能不再存在，它就會(huì)中止這項(xiàng)職能，與這項(xiàng)職能相伴生的機(jī)構(gòu)也會(huì)被撤消，不是繼續(xù)存在而成為社會(huì)發(fā)展的阻力和負(fù)擔(dān)。這樣一來，就從根本上消除了管理型政府因僵化和被動(dòng)變革而造成的不可避免的政府規(guī)模膨脹。

管理型政府以為，行政人員的素質(zhì)的提高可以提高組織管理的有效性，能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)的而又藝術(shù)的管理，政府機(jī)構(gòu)也就可以實(shí)現(xiàn)層級(jí)簡化，就能減少官僚主義和各種失誤，從而降低行政成本。但是，實(shí)踐證明，政府所需要的這種行政人員的素質(zhì)從未生成，因而建立在所謂理想素質(zhì)基礎(chǔ)上的各種期望值也就從未達(dá)到。雖然人們常常把管理型政府說成是精英行政，而實(shí)際上這種政府模式的機(jī)械化體制設(shè)計(jì)妨礙了人的積極性的發(fā)揮，阻礙了人的才干和素質(zhì)的提高，所以它根本不可能通過提高行政人員素質(zhì)的途徑達(dá)到對(duì)政府規(guī)模的限制。服務(wù)型政府則不同，由于它的服務(wù)定位，才有可能把注意力集中在行政人員的綜合性的、全面的素質(zhì)上。從而在公共行政的源頭解決政府規(guī)模膨脹的問題。

服務(wù)型政府尊重政府結(jié)構(gòu)分化和政府職能專業(yè)化的歷史趨勢(shì)，但它不允許政府結(jié)構(gòu)分化和政府職能專業(yè)化造成政府規(guī)模的膨脹。實(shí)際上，管理型政府的制度設(shè)計(jì)完全是因應(yīng)政府結(jié)構(gòu)分化和政府職能專業(yè)化而做出的，所以它又極力推動(dòng)政府結(jié)構(gòu)的分化和政府職能的專業(yè)化。根據(jù)管理型政府的理論判斷，政府結(jié)構(gòu)分化和政府職能專業(yè)化有著諸多優(yōu)越之處，它可以使政府組織中的各個(gè)部門及其行政人員有著固定的專業(yè)角色，使每個(gè)部門及其行政人員都能集中精力做好每一項(xiàng)具體的工作，使行政人員個(gè)人的能力得到充分的發(fā)揮，使機(jī)構(gòu)更加精干。但實(shí)際運(yùn)行卻表現(xiàn)為另一種情況，那就是政府規(guī)模變得越來越大，政府機(jī)構(gòu)分化的程度愈高，協(xié)調(diào)各部門和行政人員之間關(guān)系的難度也就愈大，所以，對(duì)這一問題的檢討往往歸究于權(quán)責(zé)關(guān)系。服務(wù)型政府的服務(wù)定位從根本上排除了權(quán)力的爭奪和責(zé)任的推諉，行政人員之間和行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)有著充足的內(nèi)在動(dòng)力，而不需要或很少需要專門的協(xié)調(diào)力量和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。所以，政府規(guī)模將在整體上成為最優(yōu)最小的政府。

所以，我們呼吁服務(wù)的政府理念，期望服務(wù)型政府的產(chǎn)生。