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論文關(guān)鍵詞：美國政府；公共管理；特點；啟示

論文摘要：美國的公共管理制度有其顯著特點，分析并揭示美國公共管理的基本理念、主要方式和特點，結(jié)合我國國情。借鑒美國經(jīng)驗，是促進我國政府公共管理健康發(fā)展的有效途徑。

一、美國政府公共管理的特點

公共管理，是政府和其他公共組織整合社會資源，對社會公共事務進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。從基本要素看，包括管理的主體、管理的客體和管理的方式三個方面;從內(nèi)在關(guān)系上看，是主體與客體、主體與主體、客體與客體三個利益關(guān)系的管理與協(xié)調(diào)。具體把握美國公共管理的特點，應該從美國政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民、政府與非贏利組織等四個方面的關(guān)系進行分析。

(一)政府與政府的關(guān)系:分權(quán)管理、自主管理

根據(jù)美國憲法，美國實行三級政府架構(gòu):聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學區(qū)及各種特區(qū)共5種類型。美國政府與政府的關(guān)系具有三個特點:

1.聯(lián)邦政府的分權(quán)管理。美國政府權(quán)力一分為三，即立法、司法和執(zhí)法，并用憲法這一國家大法將各自的權(quán)力定義下來。立法權(quán)力被賦予國會。國會有鑄造錢幣，維護軍隊，對外國宣戰(zhàn)，規(guī)制洲際和國際商貿(mào)，聯(lián)邦稅收和支出政策等權(quán)力。行政權(quán)力被賦予總統(tǒng)。總統(tǒng)是武裝部隊的三軍總司令，有權(quán)否決國會的有關(guān)提案，在獲得參議院批準的條件下任命大使、最高法院的法官、聯(lián)邦法官或任何國會設(shè)立的政府官員，每年對國會作年度工作報告，給國會提交議案，監(jiān)督法律的忠實執(zhí)行等等。司法權(quán)力被賦予聯(lián)邦最高法院和它的下屬法院。最高法院最重要的責任就是在對憲法精神有爭議時提供對憲法的權(quán)威解釋，裁決政府的法律或行為是否違反憲法的精神。它是美國政府各個分支，包括州與地方等之間爭端的裁判員，是許多重大問題的終審決定機構(gòu)。在這樣一個三權(quán)分立的體系內(nèi)，每一個權(quán)力分支都按照給定的功能獨立運行，但同時，又在權(quán)力的使用方面受制于其它兩個體系，形成互相制衡的格局。

2.聯(lián)邦政府與州政府的分權(quán)管理。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系是聯(lián)邦關(guān)系，這種聯(lián)邦關(guān)系有這么兒個特點:一是聯(lián)邦政府的權(quán)力是州政府不得已而讓渡出來的，其權(quán)限分配由憲法明確界定，采取列舉制，把聯(lián)邦擁有的權(quán)限一一列舉出來，凡沒有列舉的權(quán)力都不是聯(lián)邦的。聯(lián)邦政府主要負責以州政府無法單獨行使的職能，如國防、外交、貨幣銀行、出人境管理、對外貿(mào)易、郵政及有關(guān)國家經(jīng)濟社會管理有關(guān)事務。二是州政府的權(quán)力憲法也有明確界定。憲法中沒有明確賦予聯(lián)邦政府但也沒有被明文禁止的政府權(quán)力，歸于州政府或者人民。三是聯(lián)邦政府和州政府各自在其管理的領(lǐng)域擁有最高權(quán)力，都擁有自己的立法權(quán)和司法權(quán)，聯(lián)邦政府與州政府、地方政府沒有直接的隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府對州政府、地方政府的管理和控制是通過聯(lián)邦法律和公共財政撥款的附加條件來實現(xiàn)的。四是州政府大致按照聯(lián)邦政府的構(gòu)架實行三權(quán)分立、相互制約。州政府基本上都設(shè)立了議會，由參、眾兩院組成。州長有權(quán)任命州政府各部的首長等高級官員，但州的一些重要官員如檢察長、州務卿、州司庫、審計長等，卻不是由州長任命，而是分別由選民選舉產(chǎn)生。因此，他們不對州長負責，而是與州長分享行政權(quán)，從而限制了州長的任命權(quán)和免職權(quán)，大大削弱了州長對行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美國地方政府數(shù)量龐大，有3千多個縣、2萬多個市、1.7萬個鎮(zhèn)(在行政上不屬于某一市或縣管轄而作為綜合管理的地方政府),1.5萬個校區(qū)(校區(qū)的職能就是提供公共教育主要是小學和中學教育),3萬個特別區(qū)(如灌溉區(qū)、公園區(qū)、消防區(qū)、水管理區(qū)、土壤保護區(qū)、公墓管理區(qū)、衛(wèi)生區(qū)等等)。地方政府它們都是相互獨立的自治機構(gòu)，都有一個共同的特點，就是自主管理。一是經(jīng)州憲法授權(quán)享有更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方白治的原則寫進了州憲法，限制州議會和州官員干預地方的權(quán)力，形成所謂立憲地方自治。二是在組織運行方面普遍采用公司制管理。美國政府的治理結(jié)構(gòu)幾乎是復制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。美國的市大多實行市議會經(jīng)理制，縣也模仿市經(jīng)理制實行縣議會—行政經(jīng)理體制，特區(qū)、學區(qū)更是實行董事會制或委員會制。在美國地方政府中，選民、市長或市政經(jīng)理(行政長官)、市政理事會(立法機構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)相互制約的關(guān)系，由此形成了合理的政府治理結(jié)構(gòu)。三是居民廣泛參與地方政府管理。在地方政府，有一套決策參謀班子，他們是不拿報酬(或只有少量補貼)的市民志愿者組成的各種理事會和委員會，他們對政府決策起參謀和咨詢作用。如得克薩斯州庫帕斯克里斯蒂市實行的“市政議會十市政經(jīng)理”的地方政府管理模式，由選民直接選舉產(chǎn)生的市政議會和市長一起制定政策和決定什么事情要做，由市政經(jīng)理及其行政機構(gòu)來執(zhí)行。在市政議會下面，設(shè)有51個專門的理事會和委員會，共有500多名市民作為志愿者為立法機構(gòu)的決策提供咨詢服務。

(二)政府與企業(yè)的關(guān)系:創(chuàng)造環(huán)境，引導發(fā)展

1、扶持中小企業(yè)培育市場主體。美國擁有大量的小企業(yè)，其產(chǎn)出占美國除農(nóng)業(yè)以外全部產(chǎn)出的一半，雇用了政府以外約一半的勞動力，創(chuàng)造了每年新增就業(yè)崗位(不包括政府部門)的60-80%。為扶持小企業(yè)發(fā)展，解決資金、技術(shù)等諸多的制約，政府于1953年專門成立了小企業(yè)管理局(SmallBusinessAdministration)，對小企業(yè)的利益給予保護、援助、指導和扶持，政府撥出專款予以支持。1953年以來，通過發(fā)放貸款、研發(fā)資助、政府采購等措施，有2000萬家小企業(yè)得到過小企業(yè)管理局的幫助。

2.反壟斷維護自由競爭。1890年，在平民主義者的強烈呼吁下，美國國會以壓倒多數(shù)票通過了《謝爾曼法》，并作為母法，與1914年國會通過的《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》一起，構(gòu)成了美國反壟斷法的基礎(chǔ)，對維護經(jīng)濟自由和自由經(jīng)濟體制具有極其重要的作用。

1911年，美最高法院宣布，美國煙草公司和標準石油公司因“欺行霸市”，違反了反壟斷法，命令兩公司立即解散，各自拆分為若干獨立的公司。1984年因AT&T幾乎壟斷了美國的州內(nèi)、州際和國際電話業(yè)務，為打破壟斷，美國政府將其一分為八。1994聯(lián)邦政府指控微軟公司以其技術(shù)優(yōu)勝與PC機廠家簽定了特殊合同條款，傷害了計算機市場上的競爭機制、消費者的利益以及技術(shù)創(chuàng)新活動，把微軟告上了法庭。這種反壟斷，很好地保護了競爭，保護了消費者的利益。

3.提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。企業(yè)發(fā)展需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，這些領(lǐng)域如水電煤氣和交通運輸?shù)却蠖己馁Y巨大且私人資本不愿涉足，于是，美國政府對這些領(lǐng)域進行了巨額投資。比如:在電力方面，美國政府投資建設(shè)了大量的核電站;在交通方面，美國政府通過直接投資或投資補貼加快了高速公路的建設(shè);在跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施方面，聯(lián)邦政府則采取統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理的方式，組織興建了田納西流域綜合治理的跨區(qū)工程;在區(qū)域開發(fā)方面，聯(lián)邦政府組織了阿巴拉契亞山區(qū)的開發(fā)，打破了行政區(qū)劃，實現(xiàn)區(qū)域綜合治理;在科研方面，有資料顯示，在與生產(chǎn)密切相關(guān)的研發(fā)投資中，1997年以前聯(lián)邦政府占50%以上，美國政府對于研發(fā)這種投資量大、風險高、私人顧慮多的領(lǐng)域，給予了積極的支持。

(三)政府與公民的關(guān)系:保障權(quán)利、激發(fā)活力

1.保障基本權(quán)利。美國人認為，政府的權(quán)力是公民讓渡出來的。1891年通過的((公民權(quán)利法案》規(guī)定人身自由、言論自由、信仰自由、擁有財產(chǎn)的自由等與個人自由相關(guān)的基本權(quán)利是不可讓渡的，政府不能剝奪。

從宗教看。美國人信仰自由。根據(jù)2002年的估計，美國90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口總數(shù)的52%(包括各種教派)、羅馬天主教教眾占24%摩門教占2%、猶太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，遠高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英國人的38%、法國人的34%,}’}堪稱世界第一。政府對所有的教會和宗教團體經(jīng)商行為都實行免稅制度，社會對教會的捐贈也可以減稅。

從言論和新聞出版看。美國大約有1750家報紙和18000家期刊，還有數(shù)以千計的廣播電視臺。這些新聞機構(gòu)的新聞不需要預審，美國沒有預審制度，所以他們對國內(nèi)外發(fā)生的事件反映迅速。國會的演講和投票過程都是電視現(xiàn)場直播的。在美國，媒體對社會和個人有著巨大而廣泛的影響，特別是一些主流媒體的影響就更大。美國新聞媒體有它特有的功效，一是通過媒體給公民表達思想和愿望的平臺。二是通過媒體反映出的公眾輿論，有利于正確地制定公共政策。三是通過媒體監(jiān)督政府，各級政府官員都處在機靈而警惕的新聞記者監(jiān)視下，許多涉及貪污受賄、讀職、失職、腐敗、判斷失誤、不勝任、間諜活動等案件都由媒體向全國公眾披露。

2.保障社會權(quán)利。(1)通過提供社會保障與公眾福利，讓公民過上比較體面的生活，同時也為美國提供了巨大的消費市場。美國自20世紀30年代起，針對當時的經(jīng)濟大危機帶來的劇烈社會動蕩，以羅斯?？偨y(tǒng)提出社會保障法為標志，實施政府主導的社會保障制度。經(jīng)過70年的調(diào)整補充，逐步發(fā)展成為一個比較廣泛、完整的體系。主要有以下特點:一是范圍不斷擴大。美國采取比較現(xiàn)實的辦法，從社會函待解決的問題人手，逐步擴大領(lǐng)域、充實完善a1935年推行政府的社會保障計劃，解決當時最急迫的失業(yè)與養(yǎng)老兩大問題;1939年開始將有關(guān)配偶和子女同時享受保障福利的條款納人該計劃;1950年又將傷殘保險納人該計劃;1965年開始實施政府的老年醫(yī)療保險和窮人醫(yī)療補助;1970年開始實施對收人極低的老人、殘疾人給予特殊補助的增補保險收人計劃?，F(xiàn)在美國政府的社保制度涵蓋四大方面16個具體項目。二是管理分級分權(quán)。美國采用了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級共同負責、分級管理的模式，以保證實施的效率和靈活性。如退休保險、老年醫(yī)療保險直接由聯(lián)邦管理;失業(yè)保險、窮人醫(yī)療補助主要在州一級管理;有的項目由聯(lián)邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具體實施和管理上擁有一定的自主權(quán)。三是引導民間共擔。通過政策積極的引導，私營部門普遍實行了退休、失業(yè)、醫(yī)療保健等方面的福利，有實力的大企業(yè)都為員工提供良好的養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇。政府鼓勵個人在政府、雇主提出的保障項目外，參加各種私人保險，如購買私人退休養(yǎng)老保險可享受免稅優(yōu)惠。這樣使民間和政府共同承擔了社會保障的責任，分散了經(jīng)濟負擔和風險。

(2)通過發(fā)展教育保障公民受教育的權(quán)利，美國政府采取了三種做法:一是確實保障公民受教育的權(quán)利。美國實行了從小學到高中12年全免費公立教育體制，20-24歲的人口接受高等教育的比率為80%多。美國政府財政收人的相當一部分用于教育投人，如弗吉尼亞州教育支出占該州整個財政支出的三分之一多。二是調(diào)動全民辦教育。聯(lián)邦政府、各州政府、地方政府及社會團體都把教育當成大事，形成了教育多軌制，調(diào)動起多方面辦教育的積極性，運用市場規(guī)律辦“三全”(全民，全面，全程)教育，這是美國教育體制的最大特色。美國眾多的社會團體(宗教，工會，企業(yè))和教育團體(教育基金會，協(xié)會，研究會)對推動美國的教育發(fā)展起了巨大的作用。三是注重愛國教育。美國政府很注重采取各種形式來培養(yǎng)美國公民的民族認同感、國家認同感和文化認同感。在美國有各種各樣的博物館，紀念館，所有的博物館、紀念館全天候向游人免費開放。

3.保障政治權(quán)利。政治權(quán)利，也即政治參與權(quán)，反映到美國社會的方方面面，從市長選舉到總統(tǒng)選舉，從參與決策到監(jiān)督政府，都體現(xiàn)了這種政治參與權(quán)。

(四)政府與非贏利組織的關(guān)系:當作伙伴、引導發(fā)展

非贏利組織是美國社會中的非政府亦非企業(yè)的機構(gòu)和組織的總稱，又稱第三部門、非政府組織、社會中間組織，主要包括獨立部門、公益機構(gòu)和學術(shù)機構(gòu)等。最主要的特點是正規(guī)性、非政府、非盈利、公益性、自愿者參與。美國政府通過大力發(fā)展非贏利組織來管理公共事務，從而形成了政府組織和非贏利組織相互協(xié)作、共同管理公共事務的良好格局。

1.非贏利組織在公共管理中發(fā)揮了重要的作用。美國是世界上非盈利組織最為發(fā)達的國家，全美約有160萬個非贏利組織是在政府正式登記注冊的享有免稅資格的組織，其中101萬個從事教育、健康、退休保護等服務性公益組織，6.5萬個私人基金會，35萬個免稅宗教組織。很多在歐洲和其他國家由政府管理的行業(yè)，在美國都是由非贏利組織管理的，51%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會服務都是由非贏利組織負責的。非贏利組織作為政府在公共治理中的好伙伴確實發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)在以下四個方面。一是有效地促進了經(jīng)濟發(fā)展。一方面，為企業(yè)提供大量的咨詢服務、信息服務、高科技孵化園等等。另一方面，極力推動可持速發(fā)展。最為引人注目的是非盈利組織在環(huán)境保護方面取得的成績，它們或采取宣傳動員等方式提高民眾的環(huán)保意識，或通過示威、抗議等途徑對決策者施加影響。二是有效地促進了社會和諧。美國非盈利組織是一個重要的就業(yè)渠道，雇員達1500多萬人，占全美勞動力總數(shù)的11%a。它也是一個重要的社會福利渠道。如全美最大的一家籌款組織—聯(lián)合之路，在全國就有2100個分部，專門為社會福利、社區(qū)服務事業(yè)募捐，每年募捐的總款項高達30多億美元。它更是一個重要的解決其它社會問題的渠道。在美國的非盈利組織中，直接面向人道主義、家庭服務的占30%。這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女保護、身心保健、救災等服務。三是有效地促進了政府決策。一方面促進民主決策。非贏利組織所提供的是公共物品，它促進了公共物品提供主體的多元化，推動了社會自治的形成。另一方面促進了科學決策。美國有2000多個從事政策分析的非贏利組織，是美國政府決策者政策理念的主要來源，在政治、經(jīng)濟、文化、軍事、外交等國家事務決策中發(fā)揮著參謀與咨詢的作用，甚至影響決策。

2.美國政府堅持市場取向引導非贏利組織發(fā)展。主要有以下三個特點:一是較低門檻進人。任何人只要向州政府有關(guān)部門提交注冊文件，組織有一定的宗旨，利潤不在所有者和董事之間分配，組織機構(gòu)達到成立公司的最低標準，一般都可以注冊。如果要成為免稅的非贏利組織才向聯(lián)邦稅務機關(guān)申請，聯(lián)邦稅務機關(guān)會對申請者進行嚴格的審查。二是只促進不干預。美國十分重視非贏利組織的相對獨立性，政府不能干涉非贏利組織的內(nèi)部事務與業(yè)務活動，而是采取多種方式促進非贏利組織發(fā)展:通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵人們捐款，有效地引導了人們捐款的積極性;通過直接撥款或簽合同購買民間組織服務的方式給予直接援助;同時以允許其發(fā)行債券和返還稅收及各種名義資助等間接方式支持。三是強調(diào)自主管理和司法管理。美國主要通過非贏利組織的內(nèi)部自律和司法來管理。一方面，按照規(guī)定，非贏利組織與其它法人組織一樣，有一套責任體系，保證其能夠承擔因為其組織行為所產(chǎn)生的法律后果，這一責任體系以董事會為核心。如果非贏利公司的慈善資產(chǎn)被不當使用或慈善信托沒有遵守，州司法部長有權(quán)免除公司董事和官員的職務并對其進行追加罰款。另一方面，根據(jù)美國有關(guān)法律，各州司法部部長負責監(jiān)督非贏利組織是否有欺詐行為，負責對其進行審計;聯(lián)邦稅務機關(guān)負責監(jiān)督免稅非贏利組織是否信守非贏利的宗旨，是否履行了稅法有關(guān)免稅組織的義務。他們都有義務就任何人對任何非贏利組織提出的舉報進行審查。州司法部長的權(quán)力是對有違法行為的非贏利組織提起訴訟，聯(lián)邦稅務機關(guān)有權(quán)依法取消非贏利組織的免稅資格。

二、給我們的啟示

我國改革開放30年，在公共管理上積累了一定的經(jīng)驗，取得了很大的突破。但是整體上我國公共管理制度仍然不能完全適應社會主義市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展的要求，也面臨著經(jīng)濟全球化、新技術(shù)革命以及應對各種危機的挑戰(zhàn)等。美國公共管理的做法和經(jīng)驗，值得我們學習的東西很多，對我們的啟示也是深遠的，尤其是以下幾個方面:

(一)科學處理政府自身問題是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主體和主要實施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身的關(guān)系。

1.要堅持依法行政。“任何憲法都是對政府行使權(quán)力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是對憲法的履行”。美國聯(lián)邦政府的職權(quán)是有憲法明確界定的，而且采取列舉制一條一條列了出來。我國正處于從全能型政府向有限型政府的過渡階段，政府的職責還不是很明確，政府越位、錯位和不到位的現(xiàn)象依然嚴重。因此，要按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴格限制在法律許可的范圍內(nèi)，加快制定規(guī)范政府行為的法律法規(guī)，建立政府問責制度。

2.要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)決定組織效率，明確職責是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的核心。美國實行三級政府構(gòu)架，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職責十分清楚，也很少交叉。我國實行五級行政構(gòu)架，各級之間、同級各部門之間職能交叉重疊的問題以及職能缺位的間題還沒有很好解決。首先要優(yōu)化同級政府組織結(jié)構(gòu)。加強和完善從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的機構(gòu)，撤消直接從事或干預微觀經(jīng)濟活動和社會事務的機構(gòu);要整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復。其次要理順上下級政府機構(gòu)設(shè)置。按照各級政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導、充分發(fā)揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務的管理職權(quán)，原則上，屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共事務和重大事項，例如外交、國防、貨幣制造與發(fā)行、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、國家經(jīng)濟安全等應由中央負責;與地區(qū)和社會發(fā)展相關(guān)的公共事務和事項，例如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、市政建設(shè)等由相關(guān)地方政府負責;與國家整體利益相關(guān)需中央統(tǒng)一管理、但其任務需要在地方執(zhí)行的事務與事項，例如民政、人事、社會保障、計劃生育等，可由中央制定統(tǒng)一規(guī)范而由地方負責實施。在此基礎(chǔ)上，理順中央和地方在相應領(lǐng)域的分工和職責，合理調(diào)整一些領(lǐng)域中央對地方的垂直管理體制。再次要著手減少行政層級。積極進行省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等探索，逐步形成科學的行政層級構(gòu)架。

3.要強化制度監(jiān)督。美國通過三權(quán)分立制度來加強對行政、立法和司法相互制衡、相互監(jiān)督，同時通過公民參與政府管理和自治管理等一系列制度，來加強對政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督。我國的政體不同于美國，三權(quán)分立不適合我國國情，但我們?nèi)匀恍枰辉O(shè)計出一種制度，有效地監(jiān)督政府，有效地調(diào)動廣大人民群眾參與公共管理、實行民主監(jiān)督的積極性。公務員之家

(二)努力創(chuàng)造良好環(huán)境是政府公共管理的重要任務

1.為培育市場主體提供良好的體制環(huán)境。首先，要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，但國有企業(yè)必須收縮戰(zhàn)線，有所為有所不為，只能在關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域發(fā)揮應有的作用，給非公經(jīng)濟騰出更大的發(fā)展空間。同時，要真正落實國有企業(yè)的自主權(quán)，真正實行政企分開，真正讓國企成為市場競爭的主體。其次，要毫不動搖地鼓勵支持和引導非公有制企業(yè)的發(fā)展，使各種所有制企業(yè)在投融資、信貸、稅收、土地管理、市場準人等各個方面都享有同等待遇，形成一個公平競爭的關(guān)系。要讓非公有制企業(yè)有機會參與國有企業(yè)改革，進入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務以及社會事業(yè)等領(lǐng)域。特別是對一些中小企業(yè)，要通過財政資助、稅收減免、政府采購、擴寬融資渠道、加強就業(yè)培訓等一系列政策予以支持，以促進中小企業(yè)加快成長。

2.為企業(yè)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。首先要規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。要加快壟斷行業(yè)改革，對電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)及供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)，大膽引入競爭機制，實行投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。要依法嚴厲打擊各種制假售假、侵權(quán)、商業(yè)欺詐等違法行為，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用體系。其次，要加快要素市場的市場化改革。我國的商品和服務價格仍有5%由政府管制，資本市場、土地市場、技術(shù)市場、勞動力市場等要素市場的產(chǎn)品價格的定價機制不完善，生產(chǎn)要素的價格很多不是由市場來決定，而是由行政權(quán)力在配置。近年來，在城市改造拆遷和土地轉(zhuǎn)讓、資金信貸以及資本市場“圈錢”等領(lǐng)域，權(quán)力配置生產(chǎn)要素的現(xiàn)象還比較普遍，因此必須加快要素市場改革。再次，要正確引導市場行為。政府要通過制定公開、透明的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、市場信息、規(guī)范市場準人，引導市場主體的經(jīng)濟行為。

3.為企業(yè)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。大型基礎(chǔ)設(shè)施如高速公路、機場、能源、通訊、重大工程技術(shù)研究中心建設(shè)等，企業(yè)不愿進入或難以進人，政府應當加大投入力度。當然，在這些領(lǐng)域，政府也不應當獨包獨攬，要善于引人市場機制。政府還要利用財政政策、貨幣政策等調(diào)控手段，保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

(三)切實保障公民權(quán)利是政府公共管理的重要內(nèi)容

1.要通過切實保障公民權(quán)利來促進發(fā)展。只著眼于保護精英群體的利益，而忽視保護廣大公民群體的基本權(quán)利、普通公民無法有效而平等地參與政治權(quán)力運用的國家，既不是公正的，也不能實現(xiàn)長治久安。因此，我們要進一步完善有關(guān)制度，切實保護憲法規(guī)定的公民的各種權(quán)利。一個保障公民各種基本權(quán)利和政治參與權(quán)的過程，就是一個了解公民意愿的過程，就是一個發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性的過程，也就是一個極大地促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程。

2.要通過切實解決民生問題來促進發(fā)展。當前，我國一方面經(jīng)濟高速增長，另一方面社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會問題還比較突出，政府要切實負起這個責任。當然，政府不可能把所有人的這些問題都包起來，美國的社保制度也主要是首先針對老人、到殘疾人、再到低收人人群這樣逐步擴大社保面的。所以我們要針對這些民生問題進行具體分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他們能上得起學、看得起病、住得起房。要不斷加大政府投人，減少財產(chǎn)、收人不平等所帶來的消費不平等。

(四)大力發(fā)展非贏利組織是公共管理的重要舉措

美國政府一直把非贏利組織當作自己的伙伴，非贏利組織做了大量政府干不了、干不好的事情，在社會公共治理中發(fā)揮了重要作用。美國的經(jīng)驗值得借鑒。我國的非贏利組織總體來說發(fā)展比較滯后，我國每萬人擁有的非威利組織只有2.1個，不及發(fā)展中國家平均水平的1/5，只相當于美國的L40和法國的L90。要緩解龐大的公共服務需求和各種矛盾，要完善市場經(jīng)濟體制、加強公共管理、促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須積極發(fā)展各種非贏利組織。

1.思想觀念要轉(zhuǎn)變。無論是政府還是民間，都要從落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的高度來認識、重視非贏利組織的發(fā)展。

2.扶持力度要加大。對經(jīng)濟領(lǐng)域的各種行業(yè)協(xié)會、商會、咨詢機構(gòu)等，教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和公共安全等社會領(lǐng)域的各種基金會、扶貧協(xié)會等非贏利組織，要在制度上、法律上明確非贏利組織在公共服務體系中的地位和作用，目前除《社團登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，非贏利組織還沒有專門的法律法規(guī)。要通過資金支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等政策支持非贏利組織發(fā)展。

3.要借助事業(yè)單位改革的契機促進其發(fā)展。全國130多萬個和湖南省8萬個事業(yè)單位中，相當一部分可以轉(zhuǎn)為非盈利組織。在進行事業(yè)單位改革時，要把事業(yè)單位改革和發(fā)展非贏利組織有機結(jié)合起來，搞好公共服務的宏觀布局，將教育、衛(wèi)生、文化、科技等領(lǐng)域的相當一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非贏利組織，使非盈利組織既能承接部分轉(zhuǎn)移出來的政府公共服務職能，又能為事業(yè)單位找到好出路。