導(dǎo)語：實(shí)地調(diào)研國資產(chǎn)管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)現(xiàn)狀與問題分析；成因分析；經(jīng)驗(yàn)介紹；對策建議進(jìn)行論述。其中，主要包括：國有資產(chǎn)一般分三類:經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主體、貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是由財政部門負(fù)責(zé)、因?yàn)檫@次資產(chǎn)清查是由各單位上報,可能會出現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)瞞報問題、經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理混亂,收益都落入各單位“小金庫”,造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置不均,運(yùn)行效率不高,閑置浪費(fèi)嚴(yán)重、管理體制不順,導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清、出資人缺位、管理目標(biāo)模糊、管理機(jī)制缺乏,不能進(jìn)行客觀評價,導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下、統(tǒng)一接收、管理、經(jīng)營該市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、行政單位國有資產(chǎn)管理、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)做好存量管理基礎(chǔ)上更要管好增量部分,開展績效評價等，具體請?jiān)斠姟?/p>

[摘要]行政事業(yè)單位擁有大量的國有資產(chǎn),由于體制等原因一直沒有得到很好管理。隨著企業(yè)國有資產(chǎn)管理的理順,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題被提上歷史日程。各地都不斷探索新模式來進(jìn)行管理。探討貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)如何管理已刻不容緩,但研究基本處于空白。通過實(shí)地調(diào)研,從貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀入手,分析總結(jié)存在的問題,形成的根本原因,借鑒其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提出建議對策,希望能對加強(qiáng)貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理有所幫助。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)

國有資產(chǎn)一般分三類:經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)。非經(jīng)營性國有資產(chǎn),不以營利為目的,不參與市場經(jīng)營,不直接參與生產(chǎn)和流通過程,用于政府公共管理和為公共事業(yè)服務(wù)的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主體,但是行政事業(yè)單位除了擁有為提供公共品和公共服務(wù)、行使權(quán)力所必須掌握的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)外,還擁有一部份經(jīng)營性國有資產(chǎn)如賓館等。而非經(jīng)營性國有資產(chǎn)里面除了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)還包括社會大眾共同占有的公共設(shè)施和公共工程等國有資產(chǎn)[1]。所以一定要注意行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)跟非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的區(qū)別,不能把兩概念簡單等同。本文研究的貴州省行政事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)包括非經(jīng)營性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)兩部分。

一、貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)現(xiàn)狀與問題分析

貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是由財政部門負(fù)責(zé)。2006年財政部要求進(jìn)行全國范圍的行政事業(yè)單位資產(chǎn)大清查,以2006年12月31日為資產(chǎn)清查基準(zhǔn)日,貴州省行政事業(yè)單位擁有國有資產(chǎn)282.45億元,其中凈資產(chǎn)194.12億元。資產(chǎn)構(gòu)成:流動資產(chǎn)占47.33%,固定資產(chǎn)占52.25%。行政單位財政供養(yǎng)人數(shù)為17.3萬人,事業(yè)單位財政供養(yǎng)人數(shù)為6.9萬人。行政單位附屬未脫鉤經(jīng)濟(jì)實(shí)體有72個,財政補(bǔ)助事業(yè)單位有66個、經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位由67個、企業(yè)化管理的事業(yè)單位有68個。固定資產(chǎn)中,土地、房屋及構(gòu)建物所占比例最大為72.29%,其次為交通運(yùn)輸設(shè)備為14.26%。出租資產(chǎn)原值為29.2億元,取得年收入為24.7億元,出借資產(chǎn)原值為0.4億元。行政事業(yè)單位附屬后勤服務(wù)單位情況:資產(chǎn)總額9億元,其中凈資產(chǎn)3.3億元,收入5.7億元,凈利潤-0.8億元,當(dāng)年實(shí)收收益0.1億元。行政事業(yè)單位未脫鉤經(jīng)濟(jì)實(shí)體情況:資產(chǎn)總額67.7億元,收入57.6億元,凈利潤-9.1億元,當(dāng)年實(shí)收收益0.1億元。(1)

因?yàn)檫@次資產(chǎn)清查是由各單位上報,可能會出現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)瞞報問題。我們就以清查數(shù)據(jù)看,貴州省行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)有105.9億元,(2)占到行政事業(yè)國有資產(chǎn)的37.49%,規(guī)模不小。經(jīng)營性資產(chǎn)取得當(dāng)年收入為98.1億元,主要以出租資產(chǎn)尤其是房產(chǎn)為主,因?yàn)榉慨a(chǎn)價格上揚(yáng),經(jīng)營性資產(chǎn)收入不錯。但是從行政事業(yè)單位收益來看,經(jīng)營情況并不是很樂觀,出現(xiàn)負(fù)凈利潤,后勤服務(wù)單位和經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)收收益很低。必須加強(qiáng)管理提高經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)回報率。

目前貴州省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在的主要問題:

(一)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理混亂,收益都落入各單位“小金庫”,造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

目前財政部門主要管行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理,經(jīng)營性國有資產(chǎn)因?yàn)楦鲉挝粨碛星闆r不一,收益更是無法統(tǒng)計(jì)造成管理困難,基本處于放任自由無人管理狀態(tài)。貴州省行政事業(yè)單位出租資產(chǎn)的現(xiàn)象非常普遍。很多單位把國有資產(chǎn)如房產(chǎn)等轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途出租、出借,直接將經(jīng)營收入納入本單位“小金庫”,作為職工福利發(fā)放,造成各單位收入差距大,分配不公平突出。更嚴(yán)重的是,經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益本來就應(yīng)該歸國家所有,這樣把國家利益變成集體利益甚至是個人利益就是一種國有資產(chǎn)流失。從前面數(shù)據(jù)看,貴州省行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租收入有20多億,大部分都沒有上繳財政由各單位自行處理,國有資產(chǎn)流失驚人。

(二)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置不均,運(yùn)行效率不高,閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。

作為固定資產(chǎn)中兩個最主要資產(chǎn),房屋、公務(wù)用車在不同行政事業(yè)單位之間配置非常不均。有單位人均辦公用房超出平均水平3倍,閑置房產(chǎn)可以拿出去出租。而有單位卻無房可用,只能靠財政撥款租借。不僅辦公房如此,公務(wù)用車的配置也存在同樣問題。各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置可謂苦樂不均。

行政事業(yè)的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)重使用輕管理,大量的資產(chǎn)處于閑置浪費(fèi)狀態(tài),使用運(yùn)行效率低下。比如很多單位公務(wù)車每天處了早晚接送外,都停在單位,但是保險、維修費(fèi)和司機(jī)的工資福利卻照常開支,費(fèi)用不小。很多單位因?yàn)樨斦鲥X不懂節(jié)約都想多占有資產(chǎn),辦公設(shè)備樣樣俱全,但很多資產(chǎn)處于長期閑置狀態(tài),造成非經(jīng)營性國有資產(chǎn)整體運(yùn)行效率不高。

二、成因分析

(一)管理體制不順,導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清、出資人缺位

1998年機(jī)構(gòu)改革后,行政事業(yè)單位由于管理職責(zé)界定不清、認(rèn)識不統(tǒng)一造成管理體制長期缺位。2003年國有資產(chǎn)改革,明確由國資委來負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理。但是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻依然處于“管理盲區(qū)”。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)雖然名義上由國家統(tǒng)一所有,但是長期都是部門分割管理,單位無償占用,實(shí)際上無人對資產(chǎn)負(fù)責(zé)。產(chǎn)權(quán)不清、出資人缺位、“內(nèi)部人控制”導(dǎo)致管理混亂、大量國有資產(chǎn)流失。

各地不斷摸索國有資產(chǎn)管理體制,出現(xiàn)上海、深圳由國資委負(fù)責(zé),吉林、四川等省由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)和大部分省份由財政部門負(fù)責(zé)的管理體制。貴州省一直都是由財政部分負(fù)責(zé)管理,但是權(quán)限一直沒有明確。2006年7月財政出臺《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(3),才規(guī)范理順行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制。明確三層管理模式:財政部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)綜合管理工作,主管部門負(fù)責(zé)本部門國有資產(chǎn)監(jiān)督,行政單位對本單位國有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。貴州省按照財政部暫行辦法規(guī)定,也在財政廳里面成立專門資產(chǎn)處負(fù)責(zé)管理。只有理順管理體制,明晰產(chǎn)權(quán),明確出資人責(zé)任才能實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。

(二)管理目標(biāo)模糊

目前雖然明確管理體制,但是財政如何進(jìn)行管理還在摸索階段。由于對國有資產(chǎn)“保值增值”的錯誤理解,導(dǎo)致實(shí)踐中管理目標(biāo)模糊。對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)也片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化,必然導(dǎo)致社會公共服務(wù)嚴(yán)重缺失。行政事業(yè)單位是提供公共品或公共服務(wù)的,所以管理目標(biāo)應(yīng)是社會經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)公平的最優(yōu)化。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的“保值增值”要從大循環(huán)的角度來理解,即應(yīng)通過“稅收國有資產(chǎn)無償(或部分有償)使用公共品與私人品配置關(guān)系的改善國民經(jīng)濟(jì)的增長更多稅收更多的無償使用的國有資產(chǎn)"來實(shí)現(xiàn)。而不是直接通過種種創(chuàng)收方式來實(shí)現(xiàn),否則就背離行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的根本目標(biāo)。[2]只有正確理解行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)和目標(biāo)才能找到合適的方法來管理。

(三)管理機(jī)制缺乏,不能進(jìn)行客觀評價,導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下

財政預(yù)算軟約束引發(fā)單位占有欲望的無限擴(kuò)張,導(dǎo)致資產(chǎn)配置不公,浪費(fèi)嚴(yán)重。在資產(chǎn)使用時缺乏客觀、公正、有效的考評監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低。沒有對資產(chǎn)效用進(jìn)行客觀評價,就無法改變資產(chǎn)占用的隨意性。在資產(chǎn)流動上,缺乏明確的規(guī)則來促進(jìn),導(dǎo)致單位占有實(shí)際變成單位所有。在資產(chǎn)處置上,缺乏規(guī)范處置程序和途徑,導(dǎo)致單位自行隨意處置,造成資產(chǎn)流失。[3]只有建立一套完整的資產(chǎn)占有、使用、處置、收益上交的實(shí)施細(xì)則才能保證國有資產(chǎn)的有效利用。

三、經(jīng)驗(yàn)介紹

(一)南寧模式

2002年南寧市組建南寧威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司,統(tǒng)一接收、管理、經(jīng)營該市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。該模式最大特點(diǎn)是打破非經(jīng)營性與經(jīng)營性資產(chǎn)界限,由專業(yè)化運(yùn)營商對行政事業(yè)單位全部國有資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作和市場化經(jīng)營。首先威寧公司分期分批統(tǒng)一接收、集中管理、運(yùn)營該市行政事業(yè)單位占有的房屋、土地、賓館等各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其次,建立統(tǒng)一集中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)交易市場。最后,威寧公司通過租賃、拍賣等手段,使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從計(jì)劃管理轉(zhuǎn)為市場運(yùn)營。

但是也有人對此模式表示異議。認(rèn)為公共財政體制下非經(jīng)營性國有資產(chǎn)能否完全按照市場化來管理有待商榷。在當(dāng)前政府職能還未完全理順下,威寧公司要受到行政干預(yù),難以真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。[4]

(二)南海模式

廣東佛山市南海區(qū)為了改變各單位資產(chǎn)占用隨意、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重而財政部門卻無法了解真實(shí)情況的狀態(tài),建立南海行政事業(yè)性資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),利用信息化手段推動行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。財政局成立資產(chǎn)管理科對資產(chǎn)進(jìn)行清查,對產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一集中管理。設(shè)立公建物業(yè)公司,根據(jù)政府授權(quán)陽光運(yùn)作行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。

各地都積極探索適合自己的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式。南寧和南海模式是比較具有代表性的。都成立專門公司負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)運(yùn)作;都采用陽光、公開方式運(yùn)作國有資產(chǎn);都通過統(tǒng)一規(guī)劃解決不同單位資產(chǎn)配置不公的問題;都把經(jīng)營性資產(chǎn)收益統(tǒng)一上繳,統(tǒng)一安排避免國有資產(chǎn)流失。所不同的南寧模式是把所有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)整體打包轉(zhuǎn)給威寧公司運(yùn)作,而南海是所有權(quán)在財政局,只是把閑置和經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)給公建物業(yè)公司運(yùn)作。南寧模式是所有行政事業(yè)單位都向威寧公司租用資產(chǎn),都要付費(fèi),而南海模式是財政無償把資產(chǎn)撥給單位使用。兩種模式各有特點(diǎn),我們可以根據(jù)貴州省的實(shí)際情況有選擇地借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),找到適合自己的管理辦法。

四、對策建議

(一)行政單位國有資產(chǎn)管理:

1.建立動態(tài)的國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

貴州省財政部門可以考慮向南海學(xué)習(xí),建立一套動態(tài)的行政單位國有資產(chǎn)信息系統(tǒng),通過信息系統(tǒng)便于財政統(tǒng)一管理、動態(tài)監(jiān)控行政單位國有資產(chǎn),解決資產(chǎn)配置不公的問題。通過財政統(tǒng)一調(diào)度可以盤活閑置國有資產(chǎn)使其在不同單位進(jìn)行調(diào)劑,做到物盡其用。

2.財政部門成立國有資產(chǎn)管理公司

財政部暫行辦法明確規(guī)定行政單位只能擁有非經(jīng)營性國有資產(chǎn),行政單位出租、出借和經(jīng)營性國有資產(chǎn)形成收入及處置獲得收入歸國家所有,按照非稅收入實(shí)行“收支兩條線”管理。所以貴州省財政部門要把行政單位的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行清理,可考慮成立行政單位國有資產(chǎn)管理公司把行政單位經(jīng)營性資產(chǎn)全部剝離給該公司統(tǒng)一運(yùn)作,產(chǎn)生收益上繳財政。通過公司專業(yè)化、規(guī)?；\(yùn)作還能提高國有資產(chǎn)的效率。還要建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)交易中心,所有的資產(chǎn)交易、處置都通過交易中心公開運(yùn)作。

行政單位未脫鉤經(jīng)濟(jì)實(shí)體必須做好資產(chǎn)清查,盡快做到徹底脫鉤。脫鉤中為避免國有資產(chǎn)流失,要請中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督,明確國有資產(chǎn)所占股份,然后把國有股份移交給行政單位國有資產(chǎn)管理公司。由行政單位國有資產(chǎn)管理公司作為出資人代表,代為履行股東權(quán)益。

(二)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理:

事業(yè)單位國有資產(chǎn)情況比行政單位復(fù)雜,事業(yè)單位改革更是迫在眉睫。事業(yè)單位是獨(dú)具中國特色的機(jī)構(gòu),作為非政府、非企業(yè)的第三方存在,其活動的基本領(lǐng)域應(yīng)該是政府和企業(yè)都不能或不宜涉足的領(lǐng)域,或者相對后兩者而言具有效率優(yōu)勢的領(lǐng)域。[5]事業(yè)單位管理體制改革目標(biāo)應(yīng)是建立主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)對立于政府和企業(yè)之外的非贏利組織管理體系。

目前我國事業(yè)單位是按財政撥款方式劃分為三種類型:財政補(bǔ)助型、經(jīng)費(fèi)自理型和企業(yè)化管理型。要調(diào)整事業(yè)單位結(jié)構(gòu),應(yīng)對事業(yè)單位重新分類。事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要集中于保持和提高與國家競爭力相關(guān)的領(lǐng)域、與提高國民文化素質(zhì)相關(guān)領(lǐng)域、與社會普遍提供福利性服務(wù)的領(lǐng)域。其他領(lǐng)域應(yīng)退出,財政部門不在進(jìn)行撥款。對于兼具企業(yè)、非營利組織多重特征的事業(yè)單位,將其職能收縮、剝離,進(jìn)行營利性和非營利性國有資產(chǎn)的劃分和重組。對于實(shí)際上是營利性的事業(yè)單位,國有資本應(yīng)堅(jiān)決退出。

財政部門專門成立事業(yè)國有資產(chǎn)管理部門,負(fù)責(zé)事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理。事業(yè)單位改革中要,嚴(yán)格把好資產(chǎn)處置關(guān),防止資產(chǎn)流失。事業(yè)單位出售、轉(zhuǎn)讓大額固定資產(chǎn)都要向財政部門匯報。提高事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理效率,最重要的通過官辦分離,使事業(yè)單位成為獨(dú)立的非營利經(jīng)濟(jì)實(shí)體,通過治理結(jié)構(gòu)的完善來提高資產(chǎn)運(yùn)行效率。事業(yè)單位對外投資及出租、出借和擔(dān)保等取得收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算,統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。

(三)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)做好存量管理基礎(chǔ)上更要管好增量部分,開展績效評價。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變及政府向社會提供更多更好的公共品這一核心展開。[6]財政部門在定期掌握行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量基礎(chǔ)上,通過登記產(chǎn)權(quán),確認(rèn)占有權(quán)、使用權(quán)實(shí)現(xiàn)對存量和增量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范管理。貴州省要通過建立國有資產(chǎn)績效評價制度,提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率。只有在績效評價基礎(chǔ)上建立激勵約束制度才能調(diào)動管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的積極性。

(四)建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合。

從2007年開始我國開始對企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)建立國有資本經(jīng)營預(yù)算。行政事業(yè)單位作為國有資產(chǎn)重要組成部分,應(yīng)考慮建立預(yù)算最后跟企業(yè)國有資本預(yù)算合并,建立完整國有資產(chǎn)預(yù)算制度。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理有機(jī)結(jié)合能更好推動資產(chǎn)管理,也有利于深化預(yù)算管理體制改革,科學(xué)編制預(yù)算,加強(qiáng)財務(wù)管理。貴州省可以先從事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算入手,逐步將資產(chǎn)預(yù)算納入部門預(yù)算。通過預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行來評估事業(yè)性國有資產(chǎn)提供公共品的效率,定期進(jìn)行績效評價作為財政撥款的重要依據(jù)。

總之,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革是為更好提供公共品服務(wù)的。貴州省要加快行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的步伐,通過國有資產(chǎn)管理更好促進(jìn)行政事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)變,提高其工作效率,使人民獲得更多公共服務(wù)。

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