導(dǎo)語：檔案行政管理特征問題的思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)

普遍存在著地位不合法的問題由于我國的檔案工作特別是新中國的檔案工作是從機關(guān)檔案室的工作開始起步并逐步發(fā)展起來的，在當時計劃經(jīng)濟體制政事不分政企不分的大環(huán)境下，單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)的地位是否合法并不直接影響其職能的發(fā)揮，單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)為我國檔案事業(yè)的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。因此，在檔案界，長期以來都是將單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)（檔案處、科、室、館）作為檔案工作的最基層的一級組織來看待。這一點在檔案學(xué)理論、法律法規(guī)和檔案工作的實際工作中都有所反映。1.1在理論上，已將單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)作為檔案組織體系的一個組成部分。“按照《中華人民共和國檔案法》等法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則，對國家全部檔案和全國檔案工作，必須設(shè)置全國規(guī)模的檔案機構(gòu)進行管理。各機關(guān)的檔案，由機關(guān)內(nèi)設(shè)立的檔案室（處、科）集中管理?！盵5]1.2在法律法規(guī)上，將單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)作為依法應(yīng)存在的機構(gòu)明確賦予了其應(yīng)履行的工作職責。如《檔案法》第七條，《檔案法實施辦法》第九條又進一步明確其履行以下職責：“（一）貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)方針政策，建立、健全本單位的檔案工作規(guī)章制度；（二）指導(dǎo)本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作；（三）統(tǒng)一管理本單位的檔案，并按照規(guī)定向有關(guān)檔案館移交檔案；（四）監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機構(gòu)的檔案工作。”1.3在整體檔案工作的實際運行過程中，檔案工作行政規(guī)章中也將單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)作為單位內(nèi)部必須建立的一個機構(gòu)來要求并賦予了其相應(yīng)的工作職能。如《機關(guān)檔案工作條例》第六條要求“機關(guān)必須建立檔案工作，成立相應(yīng)的檔案工作機構(gòu)。不需要建立檔案機構(gòu)的機關(guān)，應(yīng)配備專職或兼職的檔案人員。機關(guān)檔案部門受辦公廳（室）領(lǐng)導(dǎo)”。第四條“機關(guān)檔案部門的基本任務(wù)是：（一）對本機關(guān)文書部門或業(yè)務(wù)部門文件材料的歸檔工作，進行指導(dǎo)和監(jiān)督；（二）負責管理本機關(guān)的全部檔案，積極提供利用，為機關(guān)各項工作服務(wù)，并為黨和國家積累檔案史料；（三）中央和地方專業(yè)主管機關(guān)的檔案部門，應(yīng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制，負責對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查”?！犊茖W(xué)技術(shù)檔案工作條例》第二十七條“科技檔案工作必須按專業(yè)實行統(tǒng)一管理。國務(wù)院所屬的各專業(yè)主管機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬的各專業(yè)主管機關(guān)，應(yīng)當建立相應(yīng)的檔案機構(gòu)，加強對所屬企業(yè)、事業(yè)單位科技檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”。第二十九條“大中型企業(yè)、事業(yè)單位要設(shè)立直屬的科技檔案機構(gòu)；小型企業(yè)、事業(yè)單位可以設(shè)立單獨的科技檔案室，也可以設(shè)立文書檔案和科技檔案統(tǒng)一管理的檔案室，或者配備專（兼）職人員管理。各單位的科技檔案工作，由領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)、科研的負責人或者總工程師分工領(lǐng)導(dǎo)”。因此，在以往的檔案行政管理的過程中都將單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)（檔案處、科、室、館）視為一個合法存在的機構(gòu)來實施管理并賦予一定的行政管理職能。但在目前社會主義市場經(jīng)濟體制下，在依法行政、政事已分、政企已分的大環(huán)境下，來重新審視和考量單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)，就會發(fā)現(xiàn)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)除少數(shù)按國務(wù)院批準、國家檔案局的《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》的要求已獲得批準或備案的檔案機構(gòu)是合法存在的機構(gòu)之外，因檔案機構(gòu)屬于單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)不在《組織法》、《社團登記管理條例》、《工商登記管理條例》調(diào)整的范疇。又因其多屬于辦公廳（室）領(lǐng)導(dǎo)下的機構(gòu)，也不在單位《三定方案》的調(diào)整之列，沒有明確的職能配置和機構(gòu)及人員編制。所以，單位的檔案機構(gòu)多數(shù)都不是合法存在的機構(gòu)。因此，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)普遍存在著地位不合法的問題。

2單位的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)不具備行政主體資格，沒有行政管理權(quán)

在行政法律關(guān)系中，行政主體資格是指行政主體依法取得行政職權(quán)，能以自己的名義獨立進行行政管理活動，并承擔由此產(chǎn)生的法律后果的組織，包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因單位的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)多屬于辦公廳（室）領(lǐng)導(dǎo)下的機構(gòu)，不能以自己的名義獨立進行行政管理活動，它不是一個實際合法存在的機構(gòu)，它要行使管理的職能，則必須依托它的上級機構(gòu)辦公廳（室）或所屬機關(guān)，并由所屬機關(guān)承擔由此產(chǎn)生的法律后果。同時內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)又不是一級社會組織，不具備法律、法規(guī)授權(quán)組織的資格，因此，單位的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)不具備行政主體資格，沒有行政管理權(quán)。

3單位的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)因不具備行政相對人的資格，不是檔案行政管理的對象

以往在檔案系統(tǒng)，無論是業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法檢查或其他形式的檔案行政管理活動，往往直接針對的是單位檔案機構(gòu)，這實際上是檔案行政管理工作的“錯位”，是搞錯了管理的對象。在行政管理的過程中，行政相對人是指行政法律關(guān)系中與行政主體相對應(yīng)的另一方當事人，即行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個人或組織。而單位的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)不是一個實際合法存在的機構(gòu)，因此，它不僅不具備行政主體資格，同時也不具備行政相對人的資格，不是檔案行政管理的對象。檔案行政管理的對象應(yīng)是該單位而不是其內(nèi)設(shè)的檔案機構(gòu)。單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)不是檔案行政管理的對象。

4區(qū)域化屬地管理與條化垂直管理并存的法律依據(jù)

由于單位內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)普遍存在著地位不合法；不具備行政主體資格，沒有行政管理權(quán)；不具備行政相對人的資格，不是檔案行政管理的對象。因此，《陳文》中認為依據(jù)《檔案法》第七條規(guī)定來認定的“是對條化垂直管理在法律上的認同”的觀點，其理由是不充分、沒有說服力的。筆者認為，在目前的體制下檔案行政管理存在條塊并存的實際狀況是由當前檔案行政法規(guī)體系不夠完善的原因造成的。雖然，《檔案法》第六條明確授予了縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的行政管理權(quán)，但對于行業(yè)主管部門的檔案行政管理權(quán)卻沒有明確的界定。為此鑒于檔案工作既具有社會公共事務(wù)性，同時還具有單位內(nèi)部事務(wù)性這一特點，國務(wù)院在制定其他領(lǐng)域的行政法規(guī)涉及檔案工作的條款時以及其他一些國家各有關(guān)部門在制定本系統(tǒng)檔案工作行政規(guī)章時，根據(jù)法理上行政管理可以授權(quán)的原則及《檔案法實施辦法》第四條“國務(wù)院各部門經(jīng)國家檔案局同意，省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門經(jīng)本級人民政府檔案行政管理部門同意，可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法”的規(guī)定，對專業(yè)檔案的行政管理權(quán)可以進行授權(quán)。這些授權(quán)是國務(wù)院、國家檔案局授予專業(yè)主管部門的檔案行政管理權(quán)，行使這些行政管理權(quán)的只能是專業(yè)主管部門，而不是這些部門的內(nèi)設(shè)檔案機構(gòu)。至于如“2001年6月29日，建設(shè)部修訂的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》也明確各級建設(shè)行政主管部門為城建檔案執(zhí)法單位”，[6]由于缺乏檔案行政管理部門的授權(quán)，筆者認為其城市建設(shè)檔案管理的行政管理權(quán)是不合法的，是缺乏法律依據(jù)的。因此，筆者認為，檔案行政管理不僅具有條塊并存的特征，而且具有條塊并存共同管理的特性。且這種特征和特性，既符合法律法規(guī)的規(guī)范，又符合檔案工作的需求。

本文作者：王杰工作單位：開封市檔案局