導(dǎo)語：“十三五”時期行政體制改革探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：十八大以來，以簡政放權(quán)為標志的第七輪行政體制改革使政府在向外釋放職能、內(nèi)部調(diào)整職能、正確處理政府與市場關(guān)系等方面取得了階段性成果，但也表現(xiàn)出碎片化、運動化等任務(wù)驅(qū)動型改革的特點?！?a href="http://828857.com/lunwen/xingzhenglunwen/xzhglbylw/201601/616486.html" target="_blank">十三五”時期，行政體制改革應(yīng)走價值導(dǎo)向型的改革路徑，以政府治理現(xiàn)代化為目標，以激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力為著力點，增強改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，正確處理政府、市場、社會關(guān)系；將政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革、人事制度改革有機結(jié)合起來；匯集外驅(qū)力、內(nèi)動力和創(chuàng)新力，形成深化改革的新合力。

關(guān)鍵詞：“十三五”時期；體制改革；政府；治理

改革開放以來，我國行政體制改革已進行七輪?？陀^地講，七輪改革都抓住了轉(zhuǎn)變政府職能這個核心內(nèi)容，但前六輪的改革路徑是通過機構(gòu)改革帶動職能轉(zhuǎn)變，并以機構(gòu)精簡為標簽。1982、1988、1993、1998、2003和2008年全國人大審議通過行政體制改革舉措后均出臺了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。第七輪改革著眼于正確處理政府與市場關(guān)系，強化轉(zhuǎn)變政府職能，以簡政放權(quán)為標志，2013年3月十二屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。整體而言，以行政審批制度改革為突破口的第七輪改革在2年多的時間內(nèi)取得了階段性成果，政府向外釋放職能、內(nèi)部調(diào)整職能的深度和廣度不斷加強，政府與市場關(guān)系逐步調(diào)整，市場活力逐漸增強。那么，未來“十三五”時期，行政體制改革的重點任務(wù)應(yīng)是什么？又應(yīng)該采取哪些措施深化改革？

一、進一步理順政府、市場和社會的關(guān)系

政府治理是國家治理的重要內(nèi)容，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。政府治理的基本特征是多元共治、雙向互動和法治保障［1］，政府治理現(xiàn)代化的前提是政府、市場、社會邊界清晰，并以法治保障各主體充滿內(nèi)在活力。十七屆二中全會提出到2020年建立以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義為政府職能的中國特色社會主義行政體制目標，這樣的政府職能定位實際上滲透著科學界定政府與市場、政府與公眾、政府與社會權(quán)責邊界的行政體制改革任務(wù)，蘊含著政府與市場、公眾、社會良性互動的政府治理思維。十八屆三中全會明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標，并且圍繞深化經(jīng)濟體制改革提出了“讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為改革方向的加快轉(zhuǎn)變政府職能任務(wù)，這在界定政府與市場權(quán)責邊界上向前邁了一大步，但是這里并未提及社會組織發(fā)揮什么樣的作用。在轉(zhuǎn)變政府職能簡政放權(quán)的改革實踐中，有些地方市場和政府作用沒有正確發(fā)揮，企業(yè)和人民群眾的獲得感不強，究其根源主要是以行業(yè)協(xié)會商會為代表的社會組織制造的“中梗阻”問題在作怪。因此，理順政社、市社關(guān)系，界定政府與社會、市場與社會的權(quán)責邊界，將是下一步政府改革的一項重點任務(wù)。社會組織不是政府的附屬物，也不是企業(yè)的分公司，理順政府、市場、社會關(guān)系應(yīng)將三方置于同等地位進行謀劃。因此，在推進政府治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計中應(yīng)該明確提出：讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，政府更好發(fā)揮創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義作用，社會組織充分發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。①當前，我國“強政府、弱市場、小社會”的格局沒有完全改變，影響政府、市場、社會正確發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素依然是不愿意“割肉斷腕”的政府。在今后相當長的一段時間內(nèi)，進一步向市場、社會釋放職能，理順政府、市場、社會關(guān)系，依然是推進政府治理現(xiàn)代化的重點任務(wù)。在全面推進依法治國的大背景下，應(yīng)采取四項措施理順政府、市場、社會關(guān)系，保障各自作用正確發(fā)揮。1．加大合法性、必要性審查力度，澄清政府權(quán)力清單。目前各地出臺的政府部門權(quán)力清單中，基于部門利益制定的權(quán)力法律條款沒有得到清除，造成權(quán)力清單數(shù)目過多、內(nèi)容過于籠統(tǒng)。因此，應(yīng)讓企業(yè)、社會組織、人民群眾、專家學者、基層政府充分參與，嚴格遵循“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批”的簡政放權(quán)原則，加大對行政職權(quán)的合法性、必要性審查力度。在此基礎(chǔ)上，制定包括政府及政府部門在內(nèi)的全口徑權(quán)力清單，以此界定政府權(quán)力。2．堅持責任本位，制定完整的政府責任清單。當前各地制定的政府部門責任清單，大多是圍繞“防止權(quán)力任性”設(shè)置的，因而造成“一權(quán)一責”，權(quán)責清單過長。實際上，權(quán)力本位的責任清單有悖于服務(wù)型政府的政治倫理，況且有許多政府部門雖然沒有多少權(quán)力，但責任卻很飽滿，如果只是強調(diào)與權(quán)力配套的責任，勢必會造成政府基本職能的履責真空。因此，應(yīng)制定基于政府職能的責任清單，并進一步明確責任事項、追責情形、追責主體、追責依據(jù)和應(yīng)負責任。3．加快試點步伐，全面推行負面清單制度。推行負面清單制度是政府治理模式的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了“規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)”的法治理念。②全面推行負面清單制度，有利于更廣泛激發(fā)市場、社會活力，進一步平衡政府、市場、社會關(guān)系；有利于形成全國統(tǒng)一大市場，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。因此，中央政府應(yīng)把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來，把轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來，把激發(fā)市場活力與加強市場監(jiān)管統(tǒng)籌起來，本著維護全國公平競爭市場環(huán)境和規(guī)范有序市場秩序的基本原則，加快擴大試點范圍，由點及面，建立全國統(tǒng)一的、涵蓋社會組織成立的、條目盡可能短的負面清單制度。4．切實按照培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重原則，促進社會組織健康發(fā)展。當前，以體制脫鉤、行為規(guī)范為特征的中介機構(gòu)改革，盡管能夠有效規(guī)避“紅頂中介”問題，但對于提高中介服務(wù)水平而言，絕非治本之策。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)堅持市場化取向，大幅度降低社會組織成立門檻（例如，注冊資本實繳登記制度改為認繳登記制度、減少資質(zhì)資格許可證的限制、減少區(qū)域封鎖等等），制定為社會組織扶上馬送一程的孵化政策，全面推廣政府向社會購買服務(wù)制度，推動社會組織廣泛建立，促進中介服務(wù)市場主體的充分競爭；應(yīng)堅持法治原則，建立健全培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的社會組織法律法規(guī)，完善社會組織信用管理制度，促進社會組織職能依法全面正確發(fā)揮。

二、深化政府機構(gòu)改革和人事制度改革

精簡、統(tǒng)一、效能始終是我國行政體制改革堅持的基本原則。盡管第六、七輪改革不以精簡人員為主要目標，但并不意味著不存在政府機關(guān)人員臃腫的問題，也不意味著沒必要精簡機構(gòu)和人員。隨著政府向市場、社會和基層釋放職能的力度不斷加大，一些政府機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作人員已處于無“事”可做的狀態(tài)；隨著政府職能的進一步整合、融合（例如：集中審批、“三證合一”等）和現(xiàn)代信息技術(shù)在政務(wù)活動中的廣泛運用，多余的機構(gòu)和人員已經(jīng)成為提高行政效能的障礙，精簡機構(gòu)和人員的任務(wù)已迫在眉睫。當然，應(yīng)該看到，新的政治生態(tài)環(huán)境也有利于精簡機構(gòu)和人員，取消過高福利、限制灰色收入、養(yǎng)老保險并軌、權(quán)力在陽光下運行、強化責任擔當?shù)鹊龋饾u稀釋著公務(wù)員崗位的“含金量”，精簡人員的阻力和社會風險已經(jīng)大大降低。因此，堅持精簡、統(tǒng)一、效能原則，深入推進機構(gòu)改革和人事制度改革時機已經(jīng)成熟。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能與推進大部門制改革相結(jié)合

黨的十八大和十八屆三中全會提出積極穩(wěn)妥推進大部門制改革的任務(wù)。第一，根據(jù)政府部門權(quán)力清單和責任清單，整合政府部門，解決小職能、大部門問題。例如，某省政府經(jīng)濟合作辦公室權(quán)力清單中只有一項行政職權(quán)“對口支援資金和項目管理”，職能不飽滿但卻按正廳級規(guī)格配置，行政資源嚴重浪費就應(yīng)該考慮整合。第二，在認真執(zhí)行“兩集中、兩到位”審批運行機制的基礎(chǔ)上，在市級、縣（區(qū)）級政府推廣成立行政許可局，徹底整合行政許可流程，提高許可服務(wù)水平。第三，從加強事中事后監(jiān)管的角度，大力推進綜合執(zhí)法體制改革。在完善食藥監(jiān)、工商、質(zhì)檢三局合一的基礎(chǔ)上，擴大推行綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，并逐步實現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法。①第四，整合市級以上政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。隨著行政審批事項的取消、轉(zhuǎn)移、下放，市級以上政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能進一步縮減甚至消亡，獨立設(shè)處（司）已無必要，這種情況下可以對多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合并賦予其擬定或指導(dǎo)社會組織擬定行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)標準、規(guī)則和規(guī)范等職責。第五，從提高基層接權(quán)能力角度，加快調(diào)整縣區(qū)機構(gòu)、職能和人員編制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)部門權(quán)力和人員編制均衡配置。某縣接收上級下放權(quán)力51項，本級取消和調(diào)整權(quán)力74項，整體不存在編制不足問題，所以就不能一味滿足基層政府對增加人員編制的訴求，而應(yīng)著力調(diào)整機構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)。最后，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革，實現(xiàn)履行公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護職能的新合力。例如，加強高層次人才服務(wù)職能，需要打破組織、人社、教育、科技等部門的各自為政的局面，實現(xiàn)人才激勵政策的有機整合。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)與人事制度改革相結(jié)合

首先，與政府向外釋放職能相配套，建立健全能進能出的人事管理制度，鼓勵優(yōu)秀人才向政府系統(tǒng)外流動，投入到經(jīng)濟社會發(fā)展的主戰(zhàn)場。某省前10強民營企業(yè)的老總中有7位是20世紀80年代末90年代初下海經(jīng)商的公職人員，他們是我國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中主力軍的一員；經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)狀態(tài)下，同樣需要優(yōu)秀的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才去實踐并發(fā)揮引領(lǐng)作用，有著人才“聚寶盆”之稱的政府應(yīng)制定激勵政策，鼓勵優(yōu)秀人才走出去，主動融入大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的洪流之中。其次，與政府向基層釋放職能相配套，建立能上能下的人事管理制度，鼓勵機關(guān)工作人員向基層流動，投入到公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理的前沿陣地。這里的人事管理制度應(yīng)包括特殊的崗位交流制度、特殊的職務(wù)職級晉升制度和特殊的薪酬管理制度等，以解決公務(wù)員向基層流動所帶來的崗位、職務(wù)職級、待遇的逆向配置問題。再次，與促進政府職能正常運行、公共政策高效落實、對行政權(quán)力運行有效監(jiān)督相配套，推行科學合理的績效管理制度，解決機關(guān)工作人員不想為、不會為、不敢為等“為官不為”問題。推行績效管理制度應(yīng)從中央完善績效管理體制著手，有關(guān)部門切實擔起責任，做好頂層設(shè)計，著力開展政府績效評估、人員績效考核、政策評估和預(yù)算績效評估，并將績效結(jié)果與改進提高、獎懲激勵、行政問責等有機結(jié)合。

三、深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)

當前，我國的行政體制改革已經(jīng)進入深水區(qū)，但某些地區(qū)的某些官員依然迷戀審批、迷惘監(jiān)管、迷失服務(wù)，固守重審批輕監(jiān)管服務(wù)的觀念，僅靠政府內(nèi)部自覺不太可能沖破部門利益固化的藩籬。同時，隨著行政體制改革的不斷深入，一些基層政府出現(xiàn)“能力恐慌”。首吃螃蟹者急于求成，制造“形象工程”，跟隨者迫于任務(wù)壓力，簡單模仿，照抄照搬，致使簡政放權(quán)工作雷聲大、雨點小，基層、企業(yè)和人民群眾感受不明顯，獲得感不強。另外，許多地方政府及其政府部門推進簡政放權(quán)時各行其是、單打獨斗，缺少左右配合、上下貫通（甚至國務(wù)院的某些部門也是如此），致使碎片化現(xiàn)象十分明顯。因此，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，需要樹立并強化協(xié)同治理理念，大力引進外驅(qū)力、妥善整合內(nèi)動力、科學運用創(chuàng)新力，從而匯集新合力。

（一）引入社會力量共同推動改革

深入推進簡政放權(quán)，必須讓企業(yè)、人民群眾、專家學者等社會力量從改革的旁觀者轉(zhuǎn)變到改革的參與者，甚至是主導(dǎo)者。應(yīng)通過完善重大決策法治化、政務(wù)公開、行政權(quán)力制約等制度，真正賦予企業(yè)、人民群眾和專家學者“改什么”“如何改”“改的成效”的發(fā)言權(quán)；通過完善“提供方有競爭、消費方有選擇”的市場機制和社會機制，讓社會力量真正參與到公共服務(wù)、市場管理、社會管理和環(huán)境保護中來。

（二）府際間、部門間協(xié)作推進改革

層級政府間應(yīng)加強協(xié)作、上下貫通，實現(xiàn)對策與問題聯(lián)接、供給與需求對接、執(zhí)行與決策銜接。同級政府間應(yīng)加強溝通、分工合作，避免在同質(zhì)化非常明顯的改革任務(wù)上單槍匹馬、孤軍奮戰(zhàn)，如：縣區(qū)政府制定權(quán)責清單，政府間就應(yīng)加強溝通、合作推進，以解決時間緊、任務(wù)重、人手不足等實際問題。政府部門間加強協(xié)作的重點是健全部門協(xié)調(diào)機構(gòu)和完善部門聯(lián)席會議制度。當前，應(yīng)健全各級政府推進職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，在充分發(fā)揮好行政審批改革組、投資審批改革組、職業(yè)資格改革組、收費清理改革組、商事制度改革組、教科文衛(wèi)體改革組各專題小組作用的基礎(chǔ)上，組建由發(fā)改委、財政、科技、稅務(wù)、人社等相關(guān)部門組成的優(yōu)化服務(wù)專題組，專門負責協(xié)調(diào)推動促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的相關(guān)措施，以適應(yīng)“放、管、服”三管齊下的改革任務(wù)需要。

（三）運用大數(shù)據(jù)，推進政府協(xié)同治理

大數(shù)據(jù)為政府治理實現(xiàn)“智能”化提供了技術(shù)支撐，將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態(tài)，進而改變政府治理模式，影響整個政府存在的形態(tài)。［2］中央政府已將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的新途徑，并先后出臺《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號）和《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）政策文件。在這兩個文件中，國務(wù)院對政府大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府數(shù)據(jù)開放共享、向社會力量購買大數(shù)據(jù)、加強網(wǎng)絡(luò)和信息安全保護等重點任務(wù)進行了部署，并明確了時間表和路線圖。但是，實踐中政府在運用大數(shù)據(jù)時，還應(yīng)在制定大數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則、劃分部門信息使用權(quán)限、規(guī)范大數(shù)據(jù)使用流程、防范大數(shù)據(jù)陷阱、設(shè)立大數(shù)據(jù)監(jiān)督部門等方面進一步完善，并用法律和制度加以規(guī)范。

四、結(jié)語

行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，在這一過程中，完善體制機制是引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必要條件，而且，體制機制改革以政府治理現(xiàn)代化為價值目標。“十三五”時期，按照多元共治、雙向互動、法治保障的治理思維，完善政府責權(quán)清單和市場負面清單，大力培育發(fā)展中介組織，能夠有效彌補“社會”短板，突破政府與市場的“二人轉(zhuǎn)”格局，消解行政審批制度改革中的“中梗阻”問題，實現(xiàn)政府、市場、社會的共同治理。通過轉(zhuǎn)變政府職能與政府機構(gòu)改革和人事制度改革的同步推進，不僅能夠有效打破因職能轉(zhuǎn)變滯后而形成的機構(gòu)和人員“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈，而且能夠抑制因機構(gòu)改革和人員精簡滯后而帶來的“不作為”和“亂作為”行為，有助于實現(xiàn)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效和人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)目標。堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，讓社會力量參與改革、主導(dǎo)改革，不僅可以大大提高簡政放權(quán)的含金量，而且能夠快速提升改革的公信力；適應(yīng)繁重的改革任務(wù)和大數(shù)據(jù)時展需要，完善層級政府和政府部門間的協(xié)作機制，推行“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”和“互聯(lián)網(wǎng)＋服務(wù)”行政計劃，不僅可以提高市場監(jiān)管效率、優(yōu)化公共服務(wù)水平，而且可以全方位提升整體政府的執(zhí)行力。

作者:孫慶國 單位:遼寧行政學院

參考文獻：

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［2］劉葉婷，唐斯斯．大數(shù)據(jù)對政府治理的影響及挑戰(zhàn)［J］．電子政務(wù)，2014（6）．