導語：深究國有企業(yè)改制中的行政法問題一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在我國,政府享有廣泛的經濟權利。在我國現行的政府經濟權利體系中,政府的經濟權利有些是合理的,是為政府干預經濟所必要的,有些是不合理的,是計劃經濟體制下政企不分、政府干預企業(yè)的結果。市場經濟條件下經濟行政權具有一定的介入領域和范圍,因此我們有必要進一步討論如何加強對經濟行政權的規(guī)范和約束。在國有企業(yè)改制過程當中,將政府的經濟權利從經濟行政權中分離出來交由企業(yè)或獨立的部門行使,要使國有企業(yè)成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體。只要是企業(yè),賦予它法人資格,并讓其作為市場主體參與交易活動,都是沒有問題的。

一、我國對國有企業(yè)的界定

雖然“國有企業(yè)”是我國政策文件中被高頻率使用的稱謂,但是,對于國有企業(yè)這個概念的實質內涵,無論是已有的立法,還是理論界都還沒有形成明確的結論。

(一)法律、法規(guī)對國有企業(yè)的界定

《民法通則》雖然明確“全民所有制企業(yè)法人以國家授予它經營管理的財產承擔民事責任”,“全民所有制企業(yè)對國家授予它經營管理的財產依法享有經營權,受法律保護”,但并未對全民所有制企業(yè)的內涵做出規(guī)定?！稇椃ā芬膊豢赡軐衅髽I(yè)的概念給予界定。只有《企業(yè)法》作為調整全民所有制企業(yè)的基本法在一定程度上表現出了從法律上界定全民所有制企業(yè)概念的意圖。該規(guī)定只說明了國有企業(yè)的經濟地位,而沒有說明企業(yè)與國家之間的財產權關系,沒有體現出國有企業(yè)最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》第2條規(guī)定描述了全民所有制企業(yè)轉換經營機制后的經濟地位和法律地位,相對于《企業(yè)法》它說明了全民所有制企業(yè)的經濟地位,是一個進步,但同樣為對國家與企業(yè)的關系做出規(guī)定,而且該規(guī)定反映的是立法者對國有企業(yè)轉換經營機制目標的定位,并不是對全民所有制企業(yè)的現實界定。

(二)理論界對國有企業(yè)的界定

隨著股份制改革的深化和“國有企業(yè)”稱謂的正式確立,目前,法學界一般認為國家全額出資和國家控股的企業(yè)都屬于國有企業(yè),但對國有企業(yè)是否僅限于國家絕對控股、絕對控股和相對控股的具體界限如何確定,仍存在較大分歧。概況起來,大致有三種不同的主張:

第一種主張認為國有企業(yè)的全部資產都應歸國家所有。該主張實質上堅持國有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)。第二種主張雖然不要求國有企業(yè)的全部資產歸國家所有,但要求國有資本比例必須超過50%。該主張實質上認可了國家絕對控股企業(yè)的國有企業(yè)的地位。第三種主張認為國有企業(yè)中國家所占資本可以低于50%,前提是不影響國家對國有企業(yè)的控制性地位。該主張實質上承認了國家相對控股企業(yè)的國有企業(yè)的地位,它所認為的國有企業(yè)的范圍是最廣泛的。目前,大部分學者認同第三種觀點。

二、國有企業(yè)改制中涉及的行政法律問題

自現代企業(yè)制度改革以來,國有企業(yè)法律調整區(qū)域成熟,已初步形成了國有企業(yè)法律調整的體系。這一時期出臺的法律法規(guī)以《公司法》為典型。1993年12月頒布的《公司法》規(guī)定了公司的組織形式為有限責任公司和股份有限公司,確立了公司的法人財產權和投資者的股權,從而為國有企業(yè)進行公司制改革、建立現代企業(yè)制度提供了法律依據。1994年國務院頒布了《國有企業(yè)財產監(jiān)督管理條例》,明確了國家轉變政府職能,國務院代表國家統一形式對企業(yè)的國有資產的所有權,在國務院統一領導下,國有資產實行分級行政管理。企業(yè)對于國家授予其經營管理的財產依法自主經營,享有占有、使用和依法處分的權利。

然而,國有企業(yè)是國家控股甚至是國家獨資的企業(yè),天生就與國家行政機關有著千絲萬縷的聯系。我國政企難以分離的真正原因是行政權對經營權的干擾,而這種干預又常被視作所有權人對經營權人的監(jiān)督,因此,只有抽掉國家干預企業(yè)的所有權基礎,將行政權與國家所有權分開,才有可能實現政府與企業(yè)的真正分離。

三、我國國有企業(yè)改革的路徑選擇

產權不明是造成政企不分的重要原因,因此我國政企分離的關鍵是經濟行政權與國家資產所有權的分離,行政權與國有資產所有權分離的關鍵是行政權主體與國有資產所有權主體的分離,因為在行政權與國有資產所有權主體集于一體的情況下是無法真正將兩權分離開的。國家資產監(jiān)督管理委員會的設立,標志著我國政府對國有資產管理的經濟職能將從管企業(yè)轉變?yōu)楣苜Y產。它體現了兩個基本原則:一是政資分開。把原來分散在國家經貿委、財政部、中央企業(yè)工委等部門的國有資產管理職能整合集中起來,統一到國有資產監(jiān)督管理委員會,初步實現了“資”與“政”的分開。國有資產的經營使用由國資委委托已經設立或即將設立的國有資產經營機構獨立運作,它們與政府部門不再有直接的管理與被管理的關系。二是政企分開。由于原有的政府職能部門不再履行對國有資產的管理職能,因而,它們的職能將主要轉向綜合性的經濟管理如制定市場規(guī)則、維護市場秩序等而不再履行對企業(yè)的直接管理職能。這種體制就將分散的國有資產所有權和產權管理權集中起來而言,有其進步意義。但由于它仍未能將監(jiān)管權與國有資產所有權徹底分開,因而,這種改革仍然是不徹底的。從理論上說,這種體制仍無法避免行政權對企業(yè)經營管理活動的干預,包括直接任免企業(yè)的負責人、指揮企業(yè)的生產、干預企業(yè)的決策、強制決定企業(yè)的合并與解體等。

因此,我國國有資產管理體制改革的最終目標應當是將國有資產所有權的主體與國有資產監(jiān)管權的主體徹底分開,國有資產監(jiān)督管理委員會只履行對國有資產監(jiān)督管理的行政職能,將國有資產所有權的職能依法賦予僅具有民事主體資格、不承擔社會公共管理職能的國有投資公司、國有控股公司、國有資產經營公司等國有投資經營公司去行使,國有資產監(jiān)督管理委員會與國有資產投資經營公司之間的關系是一種基于國有資產產權管理而發(fā)生的行政關系。

當然,國家所有權與監(jiān)管權的分離僅是為政企分離創(chuàng)造了前提條件,政企分離并不等于完全理順了國家與企業(yè)之間的產權關系。如果因為是國有資產,國有投資經營公司對投入企業(yè)的資產就仍然享有所有權,那么,企業(yè)的財產權仍未落實,現代企業(yè)制度仍然無法真正建立起來。因此,要真正理順國家與企業(yè)之間的產權關系,還必須實行國有資產所有權與企業(yè)財產權的分離,賦予企業(yè)以財產所有權,在出資之前,國家對國有資產享有的是所有權,在出資成立新的企業(yè)后,國家對該出資不再享有所有權而僅應是股權,國家通過收益的分配實現國有資產的增值,在這方面,國家作為出資人與非國家的資質和個人作為出資人的法律地位、權利義務不應有區(qū)別和不同,出資人與企業(yè)法人之間的權利義務由公司法等法律及企業(yè)法人章程予以規(guī)定。此外,現在正在全國范圍內展開的國有企業(yè)大規(guī)模的轉制、改制,一方面是基于理順產權關系、建立現代企業(yè)制度的需要,另一方面也是對市場經濟體制下政府經濟職能的重新定位,實現國家在競爭性經營領域和行業(yè)的退出,即退出私人產品的生產經營領域,以集中力量進行公共產品的供給。