導(dǎo)語：委托行政執(zhí)法的原因及策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要

委托行政執(zhí)法是指行政機關(guān)因工作需要等原因委托其他組織以其名義進行執(zhí)法活動，行為后果歸屬于該行政機關(guān)的法律制度。目前，委托行政執(zhí)法越來越多，在帶來許多便利的同時，也出現(xiàn)了大量問題。本文試對其成因、出現(xiàn)的問題作以論述，并就解決存在的問題提出一些粗淺的見解。

一、委托行政執(zhí)法的必要性、可行性

（一）從我國目前行政管理體制看，立法工作過于強調(diào)“條條”管理，法律法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)往往都要明確由政府某一個具體部門來實施。這樣，制定一部法律、法規(guī)、規(guī)章，就要新設(shè)置一支執(zhí)法隊伍，造成執(zhí)法部門林立，執(zhí)法力量分散。由于各自為戰(zhàn)，分兵把守，每個執(zhí)法部門都感到執(zhí)法力量單薄，人員不足，難以形成有效的經(jīng)常性管理，執(zhí)法任務(wù)難以到位。只能依靠“突擊執(zhí)法”、運動式執(zhí)法維持局面。而編制經(jīng)費的限制又加劇了這種狀況。實行委托執(zhí)法，可緩解執(zhí)法力量不足這一問題，加強執(zhí)法工作，也為社會參與行政管理提供了機會和途徑。

（二）由于計劃體制下的部門分工過細，以部門職能為基礎(chǔ)建立起來的專業(yè)化行政執(zhí)法隊伍開始出現(xiàn)行政效率與效能不高的問題：一是職能交叉、重疊，對同一違法事項，常常出現(xiàn)兩支以上專業(yè)執(zhí)法隊伍重復(fù)執(zhí)法，或者互相扯皮而放任不管的現(xiàn)象；二是行政管理分工太細，專業(yè)執(zhí)法職能過窄，管道路的不管交通，管交通的不管經(jīng)營，管經(jīng)營的不管衛(wèi)生，結(jié)果七八頂大蓋帽管不了一頂小草帽。如選擇某些領(lǐng)域如市場管理，城市管理等領(lǐng)域，將有交叉、有關(guān)聯(lián)的行政執(zhí)法權(quán)集中委托給一個組織實施，就可大大提高行政效率和效能。

（三）一些專業(yè)性強、技術(shù)水平要求高的執(zhí)法領(lǐng)域，如環(huán)境監(jiān)理、衛(wèi)生防疫、動植物檢疫、金融證券管理、高新技術(shù)管理等，相應(yīng)的行政執(zhí)法部門由于技術(shù)裝備、人員素質(zhì)、經(jīng)費等方面的限制，執(zhí)法時常感到力不從心，難以完成擔(dān)負的管理職責(zé)，實現(xiàn)執(zhí)法目標。因此，將這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)委托給相關(guān)的組織，由其協(xié)助行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法，是完成執(zhí)法事責(zé)實現(xiàn)執(zhí)法目標的需要。

（四）目前，有關(guān)組織受行政機關(guān)委托進行執(zhí)法活動是可行的。一是有法律法規(guī)規(guī)章作依據(jù)?！缎姓幜P法》第十八條規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰”?！逗幽鲜⌒姓C關(guān)執(zhí)法條例》第十條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織行使行政執(zhí)法權(quán)”。一些部門規(guī)章也明確規(guī)定行政機關(guān)可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實施行政處罰，如《水行政處罰實施辦法》、《勞動行政處罰若干規(guī)定》、《技術(shù)監(jiān)督行政處罰委托實施辦法》等等。二是有大量符合委托執(zhí)法條件的組織。隨著公共需求的不斷變化，公共事務(wù)日益呈現(xiàn)出多樣性和階段性的趨勢，而政府的作用十分有限，大量的非營利性組織活躍于社會公共事務(wù)的各個角落、各個層面，以其機構(gòu)精簡、靈活多變和專業(yè)技術(shù)性較強來增補政府無法或沒有能力觸及的領(lǐng)域，實施有效的公共管理，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。只要對這些組織的工作人員進行法律知識培訓(xùn)，使其熟悉相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，完全有能力勝任行政執(zhí)法工作。

二、委托行政執(zhí)法存在的問題

委托行政執(zhí)法，有助于減輕行政機關(guān)人手不足和經(jīng)費緊張的壓力，在節(jié)約行政成本、提高行政效率方面確實起到了重要作用。然而，委托行政執(zhí)法在實踐中也存在不少問題：

（一）出現(xiàn)亂委托現(xiàn)象。有的行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的情況下隨意委托其他組織實施執(zhí)法活動，甚至委托不具備執(zhí)法資格的企業(yè)和個人執(zhí)法，一些法律法規(guī)授權(quán)的組織也加入了委托執(zhí)法的行列。有的行政機關(guān)在實施委托執(zhí)法時，與受委托的組織之間不辦任何委托手續(xù)，僅作口頭交待，或者以內(nèi)部通知委托執(zhí)法，有些委托手續(xù)存在委托事項和權(quán)限期限不明，責(zé)任不清的問題，致使執(zhí)法的隨意性增加，責(zé)任難以劃分。

（二）一些受委托組織不以委托行政機關(guān)的名義而以自己的名義進行執(zhí)法活動，甚至濫用行政執(zhí)法權(quán)，如某些執(zhí)法人員辦關(guān)系案、人情案，搞權(quán)錢交易，中飽私囊。個別執(zhí)法人員執(zhí)法不文明，態(tài)度冷、硬、橫、沖，對法律法規(guī)掌握得不牢不準，對違法行為定性不準，適用法律法規(guī)不當，不能按程序辦事，存在畸輕畸重的問題。有些受委托組織坐收坐支罰沒收入和行政事業(yè)性收費款項。

（三）委托行政機關(guān)對受委托組織執(zhí)法活動監(jiān)督指導(dǎo)不力。一些委托行政機關(guān)委托其他組織執(zhí)法后，對受委托組織的執(zhí)法活動不聞不問，放任不管，既不監(jiān)督，也不進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，出現(xiàn)受委托組織濫用職權(quán)、不按委托規(guī)則辦事以及執(zhí)法水平不高的現(xiàn)象，影響了行政執(zhí)法目的的實現(xiàn)，損害了委托行政機關(guān)的權(quán)威，實際上也是對委托行政機關(guān)合法權(quán)益的侵犯。

（四）現(xiàn)行有關(guān)委托執(zhí)法的規(guī)定不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的需要。一方面，《行政處罰法》和相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對委托行政處罰多數(shù)只作原則性規(guī)定，并且規(guī)定得也不一致，使委托行政機關(guān)委托和受委托組織執(zhí)法時存在很大的隨意性，極易造成亂委托、濫用職權(quán)等違法行為，也難以操作。另一方面，現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章絕大多數(shù)只對委托處罰作出規(guī)定，極少對委托執(zhí)法作出規(guī)定，致使行政機關(guān)因工作需要應(yīng)當委托的執(zhí)法事項缺乏法律依據(jù)。如政府處理土地所有權(quán)和使用權(quán)、林權(quán)等自然資源權(quán)屬爭議時，由于人員不足，經(jīng)常需委托土地、林業(yè)等部門進行調(diào)查取證，土地證書、林權(quán)證書也由土地、林業(yè)部門辦理，這就與現(xiàn)行規(guī)定不符。再之，《村民委員會自治法》規(guī)定村委會有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，《居民委員會自治法》也有類似規(guī)定，這里的“協(xié)助”應(yīng)包含村委會、居委會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托幫助其工作的意思，實際工作中，他們也經(jīng)常受委托實施計生、建設(shè)管理等工作，而村委會、居委會屬于非事業(yè)組織的群眾性基層自治組織，這就與現(xiàn)行規(guī)定有沖突，另外，《治安管理處罰條例》第三十三條規(guī)定：“警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農(nóng)村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關(guān)委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決”。第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出申訴……”由此我們可以看出，受委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是以自己的名義實施治安管理處罰，并對處罰后果負責(zé)，這種情況符合授權(quán)的特征，與行政處罰法有關(guān)委托處罰的規(guī)定不一致，因此，《治安管理處罰條例》中的委托應(yīng)是授權(quán)之意，而不是我們通常意義上所講的委托。由于用詞不準，實踐和理論中常常引起人們的誤解，認為是行政處罰中的委托，產(chǎn)生了許多不必要的麻煩。

（五）委托行政執(zhí)法本身也有很大的局限性；受委托組織不具有獨立的行政主體資格，僅是行為主體，委托行政機關(guān)仍保留行政主體資格，造成行政主體和行為主體的分離，不利于行政執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一行使。單一委托執(zhí)法，即某一個行政機關(guān)委托一個組織執(zhí)法，雖然解決了行政機關(guān)人員不足的問題，但卻對執(zhí)法隊伍過多過濫這一問題無能為力。綜合委托執(zhí)法（在一些特殊地區(qū)或特定行業(yè)將相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)委托給一個執(zhí)法隊伍實施）只是在一定程序上緩解了執(zhí)法隊伍過多過濫，重復(fù)執(zhí)法等問題的嚴重性而已，并沒有真正解決這些問題。

三、對策

要解決委托行政執(zhí)法中的諸多問題，需從以下幾個方面著手：

（一）委托行政執(zhí)法要遵循一定的原則

1.合法原則。行政機關(guān)進行委托，必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定。沒有法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定，行政機關(guān)不得自行委托事業(yè)組織實施行政執(zhí)法行為。同時，行政機關(guān)必須在其法定權(quán)限內(nèi)進行委托，不屬自己行使的職權(quán)不得委托，否則，委托無效。另外，合法原則也意味著受委托的組織必須是符合法定條件的組織，法律、法規(guī)授權(quán)的組織不得將執(zhí)法權(quán)委托給其他組織或個人行使。

2.效率原則。這一原則要求行政機關(guān)在行使其職能時，力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經(jīng)濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟效益。具體到行政執(zhí)法委托上，就是委托要有助于緩解委托行政機關(guān)的工作壓力，增強委托行政機關(guān)的執(zhí)法力量，加大執(zhí)法力度，要有助于行政機關(guān)及時有效地完成執(zhí)法任務(wù)，實現(xiàn)執(zhí)法目標。如果委托導(dǎo)致人、財、物重復(fù)投入，執(zhí)法環(huán)節(jié)增加，就不符合效率原則。

3.主體唯一原則。行政機關(guān)委托符合法定條件的組織實施行政執(zhí)法行為后，雖然受委托組織沒有取得行政主體資格，行政主體仍是委托行政機關(guān)，對受委托組織實施行政執(zhí)法活動的行為負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任，但行為主體已是受委托組織。在這種情況下，受委托的組織實際上相當于委托行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，唯一的區(qū)別就在于受委托組織是獨立于委托行政機關(guān)之外而存在的，而內(nèi)設(shè)機構(gòu)完全依附于委托行政機關(guān)，沒有獨立性。在執(zhí)法活動中，受委托組織的執(zhí)法人員要向行政相對人同時表明自己是該組織的工作人員，而該組織受相關(guān)行政機關(guān)委托行使行政執(zhí)法權(quán)。

4.公開原則。委托行政執(zhí)法中的公開原則主要指委托依據(jù)，委托關(guān)系的主體，委托事項、權(quán)限和期限，均應(yīng)以一定方式向社會公開，允許公民、法人和其他組織以一定方式獲取、查閱或復(fù)制。行政相對人掌握了委托行政執(zhí)法的情況，不僅有利于保護自己的合法權(quán)益，有利于監(jiān)督和制約委托雙方的行為，而且有利于獲得社會公眾對委托的認同和感知，方便受委托組織執(zhí)法。如果委托的相關(guān)情況不為社會公眾知曉，往往會帶來許多弊端，得不到行政相對人的理解、支持和配合，達不到委托的目的。

（二）規(guī)范委托行政執(zhí)法的程序，并嚴格按程序執(zhí)行。包括委托行政機關(guān)與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執(zhí)法的實施和具體行政行為備案等。

1.委托書的簽訂。委托行政機關(guān)和受委托組織應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂行政執(zhí)法委托書。委托書應(yīng)當載明下列事項：⑴委托機關(guān)和受委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名；⑵委托依據(jù)；⑶委托范圍；⑷委托期限；⑸法律責(zé)任；⑹其他需載明的事項。

關(guān)于委托依據(jù)，既包括法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)委托行政執(zhí)法的規(guī)定，也包括行政機關(guān)據(jù)以進行執(zhí)法活動的法律法規(guī)規(guī)章。關(guān)于委托范圍，包括委托事項和委托權(quán)限。前者指委托行政機關(guān)委托受委托組織干什么，后者指受委托組織辦理委托事項時擁有多大權(quán)力，能行使哪些職權(quán)。例如，對違反社會管理秩序、市容環(huán)境綠化和道路設(shè)施管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為或者其他違法行為實施處罰；征收行政事業(yè)性收費；行政審批，等等，即屬委托事項；至于立案（受理）、調(diào)查取證、審查、批準或同意，罰款或收費的限額，處罰的種類，決定處罰或建議處罰，送達執(zhí)法文書、執(zhí)行執(zhí)法文書等，則可成為委托權(quán)限。

委托期限，應(yīng)當合理確定，沒有委托執(zhí)法經(jīng)驗的，一般不應(yīng)過長，以半年或一年為宜；經(jīng)實踐條件成熟的，可長期委托。不過，無論是長期還是短期，期限應(yīng)當明確，要寫明起止日期。

法律責(zé)任一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：委托行政機關(guān)對受委托組織在委托范圍內(nèi)實施的行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)法律責(zé)任，包括承擔(dān)行政復(fù)議被申請人的責(zé)任，行政訴訟被告的責(zé)任，承擔(dān)違法實施行政執(zhí)法行為引起的行政賠償責(zé)任等。受委托組織必須以委托行政機關(guān)的名義，在委托范圍內(nèi)和委托期限內(nèi)實施行政執(zhí)法活動，如果以自己的名義或者超過委托范圍和期限進行執(zhí)法活動，或者將行政機關(guān)委托的行政執(zhí)法權(quán)再委托給其他組織或個人行使，所產(chǎn)生的法律后果由其自己承擔(dān)。委托行政機關(guān)負責(zé)對受委托組織的執(zhí)法工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)。受委托組織違法或者不正確實施行政執(zhí)法活動的，委托行政機關(guān)有權(quán)予以糾正并可以暫時部分或全部終止委托或者變更委托；對直接責(zé)任人員依法給予行政處分。執(zhí)法人員超越委托范圍或存在重大過錯實施行政執(zhí)法行為而造成損害引起行政賠償?shù)?，委托行政機關(guān)有權(quán)對其行使迫償權(quán)。委托機關(guān)應(yīng)經(jīng)常對受委托組織的執(zhí)法工作進行指導(dǎo)，但不應(yīng)干涉其正常工作。

其他需載明的主要有：備案問題，委托書應(yīng)載明受委托組織應(yīng)在處理完畢委托事項后規(guī)定期限內(nèi)將相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他材料，決定書等執(zhí)法文書報委托行政機關(guān)備案。委托書應(yīng)當寫明簽訂日期。雙方蓋章之日起委托書生效。

2.委托書的備案和公布。委托書生效后應(yīng)當報上一級行政機關(guān)備案，并在委托行政機關(guān)的轄區(qū)內(nèi)各社會公布，讓社會公眾知曉，便于接受社會監(jiān)督和取得公眾支持。

3.委托行政執(zhí)法的實施

在行政執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員應(yīng)當出示行政執(zhí)法證件，表明身份，同時說明受行政機關(guān)委托進行執(zhí)法。如果委托權(quán)限僅僅是立案（受理）、調(diào)查取證、審查，則受委托組織的執(zhí)法人員將事實調(diào)查清楚，審核完畢后，應(yīng)將案卷材料移送委托行政機關(guān)作出處理，而不能進一步作出具體行政行為。若受委托組織取得了完整的行政執(zhí)法權(quán)，只要受委托組織的負責(zé)人簽署同意意見，就可以委托行政機關(guān)的名義作出具體行政行為，而不需要報委托行政機關(guān)的負責(zé)人批準。例如，委托行政機關(guān)將包括作出處罰決定在內(nèi)的完整行政處罰權(quán)委托給受委托組織行使，而受委托組織對一違法行為調(diào)查完畢后認為應(yīng)當給予罰款200元的處罰，在這種情況下，受委托組織的負責(zé)人同意后，即可在行政處罰決定書上蓋委托行政機關(guān)的印章；如果受委托組織僅僅取得了提出處罰建議的權(quán)力，則只有將罰款200元的建議報委托行政機關(guān)的負責(zé)人審核批準，才能作出處罰決定，這時，行政處罰決定權(quán)仍在委托行政機關(guān)手中，并沒有委托給受委托組織行使。

4.具體行政行為的備案

受委托組織被行政機關(guān)委托作出具體行政行為的，受委托組織應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)將作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他相關(guān)材料以及承載該具體行政行為的法律文書報委托行政機關(guān)備案。備案的作用在于，一是委托行政機關(guān)可以及時掌握受委托組織執(zhí)法的有關(guān)情況，便于總結(jié)經(jīng)驗和研究存在的問題；二是如實統(tǒng)計并及時向上級行政機關(guān)上報行政執(zhí)法活動中的重大情況；三是便于委托行政機關(guān)對受委托組織的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法或不正當?shù)木唧w行政行為，減少不必要的行政復(fù)議、行政訴訟和信訪案件。

（三）努力提高受委托組織執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。牢固樹立公仆意識和服務(wù)意識，做到文明執(zhí)法、熱情服務(wù)。加強對執(zhí)法人員的法制培訓(xùn)教育，充實法律知識，增強法制意識，提高執(zhí)法水平。同時，實行嚴格的執(zhí)法準入制度，達不到應(yīng)有法律業(yè)務(wù)水平者不能取得行政執(zhí)法資格。

（四）加強對受委托組織的監(jiān)督和指導(dǎo)。發(fā)現(xiàn)違法或不當之處，應(yīng)責(zé)令其糾正或予以變更、撤銷。同時，追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。必要時，可以終止委托或變更委托。另外，還應(yīng)加強司法監(jiān)督，建立完善監(jiān)督受委托組織執(zhí)法行為的司法監(jiān)督體系，將其行為納入司法審查范圍。委托行政機關(guān)的法制工作機構(gòu)要經(jīng)常對受委托組織的執(zhí)法人員進行工作指導(dǎo)，幫助解決工作中的熱點、難點問題。

（五）在有關(guān)法律法規(guī)中明文規(guī)定委托范圍和委托程序，減少委托執(zhí)法的隨意性。同時，要在立法上承認政府可以委托其部門處理相關(guān)事情，對村委會、居委會，也應(yīng)明確其可以受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托執(zhí)法的地位。

（六）要解決一方面部分執(zhí)法部門人員不足，另一方面執(zhí)法隊伍過多過濫，重復(fù)執(zhí)法的怪現(xiàn)象，在暫時難以改變法律法規(guī)林立導(dǎo)致的執(zhí)法部門，執(zhí)法隊伍過多現(xiàn)象的情況下，可以相對集中行政處罰權(quán)為基礎(chǔ)，推行相對集中行政執(zhí)法權(quán)制度。

參考文獻

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