導語：益征收征用補償標準研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要全國人大第四次修憲規(guī)定了公益征收征用應該給予“補償”的原則，國家應當制定公益征收征用法，依據(jù)實際情況確立“補償”的具體標準。文章認為，根據(jù)大陸公益征收征用的具體情況，對被征收征用人的補償可分別實行“完全補償”、“適當補償”、“超值補償”幾種不同標準?，F(xiàn)階段不宜主張公益征收征用中的精神損失補償，也不宜把對財產權的限制即“實質侵犯”也包括在公益征收征用的補償范圍之內。

關鍵詞公益征收征用補償標準完全補償適當補償超值補償

（一）

十屆人大二次會議在對現(xiàn)行憲法進行修改時（以下簡稱第四次修憲），明確規(guī)定了國家實行公益征收征用應該給予“補償”的原則。其具體內容主要有兩個方面：

一是將現(xiàn)行憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！毙薷臑椋骸皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

二是將現(xiàn)行憲法第13條“國家保護公民合法的收入、儲蓄、房屋和其它合法財產的所有權。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產的繼承權。”修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

大陸憲法的這些重要修改，強化了對公民合法私有財產權和農民集體財產權的保護力度。僅就公益征收征用補償問題而言，在第四次修憲前，大陸的有關法律中并不是沒有規(guī)定，如土地管理法和城市房地產管理法等許多具體法律、法規(guī)中都對公益征收征用中的補償要件做出了規(guī)定，有的法律、行政法規(guī)、規(guī)章還對補償標準作了較為具體的規(guī)定。但從一個國家的法律體系來看，公益征收征用中的“補償”要件在憲法中的缺失畢竟是一個遺憾。第四次修憲在憲法中明確規(guī)定了國家在公益征收征用公民個人財產和農民集體所有土地時必須給予補償，就用國家根本大法的形式保護了公民個人和農民集體的合法權益。

在討論公益征收征用的補償標準之前，我們有必要首先探討并厘清兩個前提性或基礎性的問題，即：一是公益征收征用的概念及其內涵問題；二是公益征收征用的對象問題。

第一個問題，什么是公益征收征用？

公益征收和公益征用是兩個不同的法律概念。公益征收是指為了公共利益的需要，國家將非國有的財產強制性地收歸國有；公益征用是指為了公共利益的需要，國家強制性地使用個人或集體的財產。公益征收和公益征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處就在于，都是為了公共利益的需要，都要經(jīng)過法定程序，都要給予補償。不同之處則在于，公益征收主要是所有權的改變，公益征用只是使用權的改變。公益征收的主要表現(xiàn)形式是國家從被征收人手中直接取得所有權，其結果是所有權發(fā)生了轉移；公益征用則主要是緊急情況下國家對非國有財產的強制使用，一旦緊急情況結束，被征用的財產應返還原權利人。在特定情況下征用也會轉化為征收。如在抗洪搶險中，國家征用民用船只運送抗洪搶險物資，這是征用；在堤防出現(xiàn)缺口時，國家動用包括民用船只在內的船舶沉船堵險，這里就從征用轉變?yōu)檎魇?。我們還需要注意一點，公益征收主要是財產所有權的改變，并不是說對財產使用權就不存在征收。在一定條件下，國家為了公共利益的需要，對國有財產的非國有的使用權也可以征收。如城市房屋拆遷，征收對象就是被征收人使用年限未滿的國有土地使用權。過去我們對征收和征用這兩個概念有時混淆使用，如大陸憲法第10條第3款原來是規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！边@里的“征用”對象，明顯是指農村和城市郊區(qū)農民集體所有的土地；這里的“征用”，究其本意，應是指征收為主，包括征用。因為雖然不能排除國家為了公共利益的需要一時占有農民集體所有土地的情況，但就一般情況而言，是將土地所有權由農民集體所有變更為國家所有。第四次憲法修正案將原憲法規(guī)范修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用”，其表述更為規(guī)范和準確了。

第二個問題，關于公益征收征用的對象問題。

從現(xiàn)實來看，公益征收征用不僅應包括公民個人財產和農民集體所有土地這一專項財產，也應包括集體所有的其他財產。大陸的財產所有制，除國有制和個人所有制外，還有一種基本形式即集體所有制，這一點與西方國家有很大的不同。西方國家在財產權上僅存在國有和個人所有兩種基本形式，在他們那里集體所有只是個人所有的特殊形式。在大陸集體所有制屬于公有制的范疇，是公有制的兩種基本形式之一。從實際經(jīng)濟生活看，不僅大陸城鎮(zhèn)存在大量集體所有制企業(yè)，在農村也有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、合作社幾級農民集體所有。國家公益征收征用的對象，無法排除城市和農村的這些集體所有的財產。本次憲法修改后，大陸憲法所列明的公益征收、征用對象，是公民的個人財產和農民集體所有土地這一專項財產。憲法是根本大法，它不可能事無巨細囊括無遺，但在制訂相關法律時，應該考慮把對集體財產的公益征收征用包括在內。甚至從某種意義上說，外國人在華的財產也不能排除在國家公益征收征用對象之外。

（二）

它山之石，可以攻玉。追溯、考察自近代以來特別是當代世界上其他國家和地區(qū)關于公益征收征用補償標準的規(guī)定，對于制定大陸公益征收征用法和完善其征收征用補償標準，具有一定的啟迪意義和借鑒價值。

首先，考察一下德國的公益征收補償標準。可以這樣講，德國的公益征收補償標準的確立，經(jīng)歷了一個從完全補償?shù)竭m當補償再到公平補償?shù)臍v史發(fā)展過程。十九世紀，繼黑森大公國（GrossHerzogtumHessen）頒布征收法之后，德國各邦都陸續(xù)制定了征收法，并普遍確立了“完全補償”原則，充分反映了當時德國法治國家和“財產權不可侵犯”的基本理念。第一次世界大戰(zhàn)之后，德國“魏瑪憲法”確立的是“適當補償”原則。這一原則的確立，主要基于兩個原因：第一，從客觀原因來講，德國在第一次世界大戰(zhàn)中由于戰(zhàn)敗，割地賠款，導致經(jīng)濟凋敝，使得國家無力支持“完全賠償”；第二，從憲法的價值理念來講，“魏瑪憲法”是在德國社會右翼勢力主導下制定的，體現(xiàn)了較為濃厚的社會民主主義價值理念，社會民主主義的基本原則之一就是“社會平等”?！斑m當補償”原則要求政府在決定補償?shù)念~度時，應當權衡公益的要求以及參考當事人的經(jīng)濟狀況來確立其補償額度，不必拘泥于“全額補償”。這是德國補償制度觀念的一大轉變。但“適當補償”原則在實踐中“遭致溫柔的抵制，許多學說與判例仍然堅持完全補償?shù)牧?，使魏瑪憲法的財產權社會化措施招致失敗”。在第二次世界大戰(zhàn)之后，聯(lián)邦德國即西德根據(jù)現(xiàn)實狀況在其基本法中又確立了“公平補償”的原則。這一原則要求政府在確立補償標準的額度時，將公共利益視為“同等之價值”來衡量從而做出最終判斷，這一原則至今仍然是指導德國行政補償?shù)幕驹瓌t。在運用這一原則的實際操作過程中，補償額度一般包括完全的交易價值及相關的費用，如搬遷費用、必要的法律咨詢等，但不包括間接的損失，即間接的損失不

在補償考慮之內。

其次，我們再看看日本在公益征收方面的補償標準。日本戰(zhàn)后憲法第29條第3款規(guī)定：“私有財產在正當補償下得收為公用”，這里確立的是正當補償?shù)脑瓌t。但怎樣才算是“正當補償”，仍舊是見仁見智，說法各異，有“完全補償說”、“相當補償說”等許多學說。“完全補償說”認為“補償必須將不平等還原為平等，即對于所產生損失的全部進行補償”，“相當補償說”認為憲法的這一規(guī)定并不一定要求全額補償，只要參照補償時社會的一般觀念，按照客觀、公正、妥當?shù)难a償計算基準，計算出合理的金額予以補償就足夠了。日本在實踐中傾向于采取“相當補償說”，但必須指出的是，相當補償只適用于實行社會公共政策的情況下（如土地征用），在其他為了公共利益而征收或限制私人財產的情況下，無論采取完全補償說還是相當補償說，損失補償?shù)膬热荨盎緵]有什么不同”。另外，值得注意的是現(xiàn)代日本還出現(xiàn)了“生活補償”的新理論。所謂“生活補償”不是對個別財產的財產性價值的補償，而是著眼于作為整體的人的生活的本身或者針對人的生活實際的補償，如因水庫建設，村落被迫轉移，村民失去的不僅是房屋耕地，更失去了其生存的生活本身，在這種情況下，即便給予完全補償，有可能仍不足恢復與原來同等程度的生活狀況，應給予上述生活補償，即對財產人恢復以往的生活狀況而進行的補償。

第三，我們有必要考察一下法國關于公用征收的行政補償標準問題。法國的行政補償標準比較明確，在公用征收法第一部分第一編中就明確規(guī)定：“補償金額必須包括由于公用征收產生的全部直接的、物質的和確定的損失?！睆倪@條規(guī)定來看，法國的行政補償標準采取的是“完全補償”原則，但完全補償?shù)膶ο蟊仨毷侵苯拥?、物質的和確定的損失。所謂直接的損失，是指和公用征收有直接因果聯(lián)系的損失，例如出租的房屋被征收后，房東喪失租金收入，房客失去棲身之所，這些都是直接的損失；所謂物質的損失，是指喪失財產的物資層面的利益而言，不包括精神上和感情上的損失在內；所謂確定的損失是指已發(fā)生或將來一定要發(fā)生的損失而言，不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失在內。

第四，哥倫比亞在公益征收方面的規(guī)定也有一定的借鑒價值。拉美國家哥倫比亞從1853年開始制定的幾部憲法都宣稱保護私人所有權，明確規(guī)定：“為了立法機關所確立的公用事業(yè)或社會利益的緣故，可以進行征收，但須通過司法判決進行事先補償”。“事先補償”的要求就成為該國的一大障礙。該國在1936年的憲法中新增了一條：“立法機關出于公平緣故，有權決定對某些征收不進行補償，但須由兩院議員以絕對多數(shù)表決通過?！睆亩鵀閽咔辶苏系K。哥倫比亞最高法院在1964年的一個憲法判例中稱：“所有權要服從于共同體利益，憲法對財產權保護要以權利符合共同體的需要的程度為條件?！弊罡叻ㄔ赫撟C說，對于土地征收的補償，憲法并沒有要求補償用現(xiàn)金支付，故而付給政府債券也就足夠了，并且“對那些占有土地超出其社會功能績效的人來說，這已經(jīng)夠慷慨大方的了。”

第五，意大利關于公益征收的補償較為特殊，也有一定的參考性。意大利1948年憲法的第42條宣布保護私有財產，并規(guī)定只有在補償?shù)那闆r下國家才能予以征收，但憲法第44條規(guī)定：“為了合理地墾種土地，建立公正的社會關系，法律得對私有地產設置義務及限制；根據(jù)行政區(qū)劃和農業(yè)區(qū)域限定其延伸；倡導和施行荒地復墾，大地產的改造，生產單位的重組?！钡?4條的規(guī)定必然會影響到對第42條的解釋以及補償要求。但事實上，隨之而來的則是該國在進行過程中，對被征收土地只給予了適當?shù)难a償。

綜上所述，可以看出，在公益征收補償?shù)臉藴蕟栴}上，經(jīng)濟發(fā)達國家要適當高一些，發(fā)展大陸家則相對低一些；主張自由主義價值取向的國家數(shù)額要高一些，主張社會民主價值取向的國家數(shù)額要相對低一些。可以這樣講，沒有哪一種標準是絕對真理能夠具有普適性，只能從本國實際出發(fā)，選擇相對合理、切實可行的標準，才能夠解決這個既非常實際也相對較難的問題。

（三）

在第四次修憲前的多次討論過程中，對于公益征收征用的補償應取何種基本原則，學者們提出了不同的意見和標準。有的主張“完全補償”說，有的主張“充分補償”說，有的主張“公正補償”說，有的主張“適當補償”說。此次憲法修正案采用了“補償”這一概念，筆者表示完全贊成。但憲法規(guī)范的一大特點就是它具有高度包容性，以及它的高度張力和巨大的彈性空間。“補償”這一概念，并不排斥“完全補償”、“充分補償”、“公正補償”、“適當補償”，它包容這些內容，只是因時因地因事也可能因人而異。

對憲法的原則性規(guī)定，制定具體法律時則應盡可能地細化，增強其操作性。憲法規(guī)定的是“補償”這個大原則，要將這個大原則用于指導每一個具體公益征收征用行為的實際補償，需要經(jīng)過若干個中間環(huán)節(jié)的轉化。事實上，全國人大及其常委會的相關立法，國務院的行政法規(guī)及其政府部門的規(guī)章，甚至地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，都難以制定出具體實施補償時能直接套用的標準。如大陸土地管理法第47條規(guī)定，征用耕地的補償費為該地被征用前三年平均年產值的6—10倍，土地補償費與安置補助費之和的上限為前者的30倍。此處規(guī)定已經(jīng)盡可能地詳細了，但是，“該土地被征用前三年平均年產值”，依然是一個模糊概念，依然要由實施征收行為的政府去確定。大陸農產品并未完全進入市場，相當部份農民自行消費，計算平均年產值伸縮余地不小。大陸各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，征收征用同一物品，市場價值卻會有很大的差距。以目前公益征收發(fā)生率最高的城市房屋拆遷和農村征地來說，各地之間的價格差距非常之大，北京、上海、廣州的房價、地價可能是內地縣城房價、地價的十倍之上。最具體的補償標準還是要由實際實施公益征收征用行為的當?shù)卣ブ朴啞５?，將憲法的大原則再作細化，分別情況規(guī)定幾個較為具體的標準，用立法方式確認下來，對于指導地方各級政府制訂最具體賠償標準，對于保護被征收征用人的合法權益，仍然具有重要意義。

我們認為，在公益征收征用過程中，國家對被征收征用人的補償，應分別情況主要采取下述標準：

-完全補償標準。完全補償，又叫等值補償，充足補償。過去認為“完全補償”有兩個要點：一是預先補償，即在實際征收前補償即到達被征收人手中；二是市場價格的等值補償。筆者過去也曾經(jīng)持有相同觀點，現(xiàn)在看法有所改變，趨向于贊成第二點，認為不必苛求第一點。完全補償不等于一定要事前補償，也可以事中補償，事后補償。至于等值補償則需要明確，它是指財產征收時的市場價格，不是指財產購置時的市場價格減去折舊費用。一些地方政府在實行公益征收時，從有利降低補償費用出發(fā)，實用主義地選擇“等值”，誰補償?shù)途瓦x擇誰，往往是選擇后者。比如很普遍發(fā)生的一種情況是，在農村征地時，若對農民的房屋也需要拆遷，幾乎都是按農民建房的造價補償，一平方米多為二三百元甚至一兩百元錢。這里且不說農民建房的非技術勞動力投入，往往是自家人和親朋好友，建房造價多不包括在此，把這一部份價值計算在內就是等值補償嗎？答案是否定的。城鎮(zhèn)近郊農村征地后，原來的農民轉為城鎮(zhèn)居民，不能再批宅基地，不能再行自建住房，需要購買城鎮(zhèn)商品房居住。這里的“等值”，應該是購買與原來生活條件基本相當?shù)某擎?zhèn)商品房價格之“值”，而不應該是當時建房造價之“值”。試想，被征收房屋即便有二百平方米，每平方米補償二百五十元，總價也只有五萬元錢。五萬元錢在中等以上城市購買不了一套八十平方米的房屋。事實上，許多這類農民是將其它所有補償費、補助費和房屋補償費加在一起才能在城市郊區(qū)購買一套幾十平方米的住房。而其它補助、補償費用本是為這些原來的農民在失去土地進入城市后自謀職業(yè)所用，也是為他們在從農民到居民的過渡期內維持基本生存所需的費用，可是光買房一項就花完了，這樣一來，如果他們不能馬上找到合適的工作，立即就進入了城市貧困人群的行列。當然，等值補償也包括了優(yōu)勢均衡。試舉同樣的一個例子來說，征收農民二百平方米房屋，是否必須補償城市二百平方米房屋或同值貨幣呢？答案也是否定的。城市房屋一般質量好于農房，造價相對較高，公共設施也相對齊全，在補償時這些因素也是必須加以考量的。

“完全補償”標準應該適用哪些類情況？我們認為，主要有：（1）征收私人的用于物質生活的生活資料；（2）征收私人自己直接用于生產經(jīng)營活動的生產資料。為什么如此主張呢？我們考慮，在和平時期，在正常狀況下，國家公益征收不宜降低被征收人物資生活水平應當是一個基本原則。第一類情況和這個原則直接關聯(lián)；在第二類情況下，被征收人的生產資料和其生活水平也密切相關。

-適當補償標準。適當補償是一個彈性很大的概念，但有一個基本點，補償標準在征收物的市場價格之下，而不是等于征收物的市場價格。有的同志主張國家公益征收征用一律實行完全補償，我們不贊成這種觀點。主要理由是基于：第一，國家對私有財產的征收征用，可分為平時征收和緊急狀況下的征收征用。在緊急狀況下的征收不可能實行完全補償，其不言自明；第二，私有財產，可以是有形資產，如房屋、機械、車輛等，也可以是無形資產，如專利、技術等知識產權。對前者的市場價格一般說尚有一個客觀標準，對于后者，由于專利技術等知識產權本身具有獨占性的特點，如果完全按照市場規(guī)律，在求大于供時，市場價格就會畸高。這種現(xiàn)象在征收有形資產時也會發(fā)生。因此，按市場價格征收也未必合理和可行；第三，從一些發(fā)展大陸家和地區(qū)的實際案例來看，政府受財力所限，也沒有能力實行“完全補償”。如果一定要求實行國家“完全補償”才能征收私有財產，實際上就是否認了“征收”本身，從而也就最后地損害了社會公共利益。如國家為了公共衛(wèi)生安全，需要征收某項藥品的專利技術，如果硬要依照“完全補償”原則操作的話，“征收”實際上就無法實行，公共衛(wèi)生安全從而也就無法得到保障。事實也是如此，在非洲一些艾滋病盛行國家，一定要求這些國家的政府按照市場價格征收防治艾滋病藥品的專利技術，根本不可能做到，但為了公共衛(wèi)生安全又必須征收，因而在這種情況下國家只能給予被征收人以適當補償；其四，價值取向。即便在一些發(fā)達國家，因價值取向也并不實行“完全補償”。如德國基本法第十四條第三款就規(guī)定：“征收—償付時應恰當考慮公眾和各有關方面的利益”。

適當補償標準應該適用哪些類情況？我們認為，主要有：（1）對無形資產的征收。這里主要出于無形資產的獨占性會在國家征收時市場價格失真和對國家財力支撐的考慮。（2）對非國有企業(yè)財產的征收特別是私營企業(yè)主財產的征收。主要理由在于，一是國家財力有限，二是征收時市場價格會抬高，三是不致于直接降低被征收人生活水平，四是私有財產的共有屬性。對第四點作一點闡述。著名經(jīng)濟學家于光遠先生說過，當一個人超過生活需要部份的財產實際上屬于社會共有；一位很有影響的民營企業(yè)主也說，他的財產超過一千萬元以上的部分，對他和家人的生活沒有任何影響，這部分只是表現(xiàn)為社會價值。既然此時的財產主要表現(xiàn)為社會價值，為了公共利益適當損失則更是社會價值的體現(xiàn)。（3）對相當部份農民集體所有土地的征收。我們主張，在現(xiàn)階段，應大大增加國家征地對農民的補償，但補償標準不可能是和土地的市場價相等。事實上，農村土地價格特別是城市近郊農村土地價格的提升，與國家對公共設施的大量投入有密切關系，這部份利益國家應該分享。（4）緊急狀態(tài)下的征收和征用。在此時，公共利益的優(yōu)先性和急迫性更為突出，各國通常的做法是，在這種情況下國家只可能對相對人予以適當補償。

-超值補償標準。所謂超值補償標準，就是為保障被征收人基本生活需要所給予的補償超過了征收物的市場價格的標準。保障被征收人基本生活需要的補償，在實際生活中就很可能是超值補償。這里有必要對兩種可能的“超值”加以區(qū)分。有的同志主張在公益征收征用的補償中，對被征收征用人的物資損失國家應予以等值補償，對他們因征收征用行為可能遭致的精神損失也給予物資補償，兩類“補償”相加，僅就被征收征用人的物資損失方面而言，補償顯然“超值”了。我們此處所言的“超值”，是指對被征收征用人的物資損失國家給予“超值”補償，精神損失則不在此處討論的范圍之內。有的人會提出疑問，認為補償?shù)淖罡邩藴手荒苁桥c被征收財產等值，“超值”就不叫補償了。我們試舉一例，從事實出發(fā)加以討論，就可見“超值”補償在大陸現(xiàn)階段所具有的合理性和必要性了。

如某大城市，政府在一個比較中心的地段搞舊城改造，當?shù)鼐用褡》啃枰疬w。這些居民絕大多數(shù)是附近一些困難企業(yè)職工，收入都不高，有的還下崗多年，普遍較為困難。他們的住房是一、兩層樓的舊房，住房面積多為二三十平方米，使用公共廚房和公共廁所。按照等值補償標準，拆遷每平方米舊房補償兩三千元錢就“等值”了，附近房子就是這個價格。甚至也可以說“超值”了，因為被拆遷的是舊房，其價格應該低于新房。但是拆遷戶提出這樣一個問題：我們居住條件確實不好，住舊房，用公廚，上公廁，但畢竟一家人還是有個完整的“家”??！補償我們五六萬元錢，買不了一套面積最小的房子，連個“家”也沒有了，叫我們到哪里去住呢？有的同志可能會說，這些拆遷戶改善了居住條件，理應自己承擔一部份費用。這種看法有道理，但是，這些拆遷戶大多收入低微，很多屬于下崗職工，維持日常生活尚感困難，的確沒有積蓄。這就陷入一個兩難境地：實行等值補償，拆遷戶沒有了“家”；給拆遷戶一個起碼的“家”，補償額又會超過征收物的價值。兩難之下，如何取舍？

對此，我們認為，取舍的指導原則就在憲法之中。第四次憲法修改將“三個代表”重要思想載入憲法，“三個代表”是黨的指導思想，從此也是國家的指導思想?！叭齻€代表”重要思想的第一點，就是代表最廣大人民群眾的根本利益。代表最廣大人民群眾的根本利益，首先要代表社會弱勢人群的根本利益；代表弱勢人群的根本利益，首先要代表他們維持基本生存的利益。第四次憲法修改又將“國家尊重和保障人權”載入了憲法。尊重和保障人權，首先是尊重和保障人民的生存權?；氐竭@個事例上，我們認為，國家要在“三個代表”重要思想指導下，從保障弱勢人群的基本生存權出發(fā)，或者用實物方式，或者用貨幣方式保障這些拆遷戶有個“家”，讓“居者有其屋”。這個“家”當然只能是基本能夠住得下的“家”，不是一個舒適的“家”，更不是一個豪華的“家”。用規(guī)范語言表述，當國家為了公共利益征收相對人的某一基本生活資料時，其補償應能保障被征收人對該生活資料的最基本的需要。這里有兩個限制要件：一是實施此類補償標準的范圍必須是征收公民基本生活資料。何謂基本生活資料？衣、食、住、行。實際上就是“住”，“衣、食、行”發(fā)生的機率現(xiàn)在幾近于無，不能擅自擴大范圍。二是其補償標準是在等值之上，但在保障被征收人基本生活需要的前提之下，最大可能接近于等值。

在公益征收征用過程中，對一些情況國家對被征收征用人實行完全補償，對一些情況國家對被征收征用人只是適當補償，對另一些情況國家就給予被征收人超值補償，從形式上看是不平等。但是這種形式的不平等恰恰體現(xiàn)了實質正義，體現(xiàn)了國家對弱勢群體的特殊保護。對強勢群體財產的公益征收征用，本身就包含有“適當損害”因素在內，他們具有這個承受能力。從私有財產的社會性考量，為了公共利益需要，他們也應該為公共利益作出一定的貢獻。

（四）

在這里，還有兩個問題是必須要加以討論的。這就是精神損失補償和對財產權的限制即所謂的“實質侵犯”補償問題。在這兩個問題上，我們認為：

第一，在公益征收、征用的補償中，大陸現(xiàn)階段不宜主張精神損失補償。

有的同志主張，對被征收征用人的財產損失國家予以補償還不夠，對他們因財產被征收征用承受的精神損失，國家也應予以補償。當然他們說的補償不是指給予精神補償，而是指給予物資補償。我們認為，至少在現(xiàn)階段大陸還不宜主張公益征收征用的精神損失補償，主要基于以下理由：

（1）國家財力不支。我們要明確這一點，補償名義上是出自“國家”之手，實際上是全體社會成員的給予；我們還要看到，公共利益是被征收征用人也要享有的利益。補償標準的提高，實際是全體社會成員負擔的加重。大陸是一個發(fā)展大陸家，人均國民收入剛剛超過一千美元，國家財力從總體上說還不雄厚，需要國家去做的事還很多。在大陸現(xiàn)階段，要求國家實行太高的補償標準是不現(xiàn)實的，是國家財力所不能夠支撐的。

（2）我們應把保護公民的合法私有財產與公共利益優(yōu)先結合起來，在價值取向上體現(xiàn)公共利益優(yōu)先原則。公共利益優(yōu)先，既應該體現(xiàn)在征收征用行為本身，也應體現(xiàn)在補償標準上。只要我們承認公共利益優(yōu)先，補償標準就不是越高越好。

（3）均衡原則。制訂一項法律、政策時，不應孤立地去想問題，要與現(xiàn)行相關法律、政策保持均衡。這里我們作一個比較。除了國家補償（包括公益征收征用的補償）之外，還有一種國家賠償。大陸國家賠償法規(guī)定的賠償原則是有限賠償，直接損失賠償，不賠償間接損失，更不賠償精神損失。在國家賠償?shù)姆申P系中“國家”有過錯，在公益征收征用的法律關系大陸家并無過錯，如果說精神損失，賠償請求人的精神損失比被征收征用人的精神損失大得多。前者可能是遭受冤屈，身陷囹圄，榮譽受損，后者再怎么也沒有這些問題?？墒怯捎谫r償人的特定身份，我們尚且不主張精神損失物資賠償，對公益征收征用中相對人的所謂精神損失且給予物資補償，兩者相比較就顯失平衡了。我們再舉一些事例，國家為了保護生態(tài)環(huán)境，實行封山育林，退耕還林還草，漁類產仔期禁漁和在生態(tài)脆弱地區(qū)不開發(fā)等政策，國家對相對人有的只給予少量補償，有的還沒有給予補償。有的同志建議說，國家對相關法律、政策要整體清理，都必須實行完全補償，精神補償?？墒菄夷睦镉羞@么多錢？這就叫生活的無奈。

（4）操作性差。精神損失彈性太大，不便制定標準，實際上難以操作。精神損失是一種主觀狀態(tài)，很難有一個客觀標準。大陸實行精神損失物資補償?shù)姆秶?，主要是民事法律關系（包括刑事附帶民事）中的人身傷害和名譽侵權，這兩類情況中受害人精神損失相對明顯，便于認定，但在其他民事侵權行為和合同違約行為中均不主張精神損失物資補償。認定國家公益征收征用行為相對人的精神損失難度極大，外在條件完全一致，由于相對人主觀上的個體差異，有的人有精神損失，有的人沒有精神損失；有的人精神損失大一些，有的人精神損失小一些。比如在國家工程建設所引致的農村移民中，年輕人早就想闖蕩異鄉(xiāng)，老年人覺得故土難舍；性格內向的人難舍故園，性格外向的人四海為家。再如，在城市房屋拆遷中，世家子弟搬出數(shù)代人居住的獨門宅院，再不能睹物思人，發(fā)思古之幽情有精神損失；平民老太太搬出居住了一輩子的大雜院，離開了相處幾十年的左鄰右舍，失去了談話對象，不也是一種精神損失嗎？還要看到，由于精神損失難以制訂出客觀統(tǒng)一的標準，就可能為行政恣意大開方便之門。我們考慮制訂一項法律、政策，一定要考慮其實際操作性。沒有實際操作性的法律、政策，是會造成社會生活的無序和混亂的。從另一方面來說，被征收征用人為了公共利益而損失小我利益，是一種受到社會廣泛尊重的德行，政府應當給予他們以行政獎勵（實際上政府也往往是這樣做的），他們由此應該感到驕傲，這也是一種精神上的收獲。如果有一定的精神損失的話，這種精神收獲也得到了精神上的某種補償。

第二，大陸現(xiàn)階段原則上不宜把對個人和集體財產權的限制即所謂的“實質侵犯”也包括在公益征收征用的補償范圍之內。

在某些經(jīng)濟發(fā)達國家，如美國、德國等，將因公共利益對個人財產權利予以限制的情況稱為“實質侵犯”，也包括在公益征收范圍之內，也要給予補償。如國家為了保護某些具有文物性質的舊城，禁止將原房屋改建為高樓，對業(yè)主造成的財產損失也是屬于國家公益征收之侵害，國家也應該給予一定補償。這種“實質侵犯”理論不是沒有道理的。但由于大陸是一個發(fā)展大陸家，一方面國家財力有限，而補償之費用最終需要由全體人民自己來承擔；另一方面，國家在發(fā)展過程中，對個人或者集體財產權的尊重暫時還不可能達到與發(fā)達國家相一致的程度。

例如，大陸為了保證國家經(jīng)濟安全，規(guī)定了基本農田數(shù)量，嚴格說來這是對農民財產權的一種干預。完整意義上的財產所有權包括使用和處分的自由，在土地上種植糧食作物，可能比種植其他經(jīng)濟作物或者用于工商業(yè)等目的要減少收入。但誰都明白并且贊成這樣一個道理，在我們這個擁有十三億人口并且人均耕地遠遠低于世界平均水平的國家，必須實行耕地保護的基本國策，必須用國家力量保護基本農田數(shù)量不致減少。然而要求國家對因落實基本農田指標而受到“實質侵犯”的農民全部給予補償，在現(xiàn)階段能夠做到嗎？顯然在現(xiàn)階段國家的財力是難以支持的。2004年，國家對糧食主產區(qū)的種糧農民實行直接補貼，這對于保護農民利益是十分重要的。但是，要知道，其一，這樣做只是一項政策，還沒有上升為法律；其二，補貼對象和標準也是極其有限的。同樣的情況也會發(fā)生在城市。國家對城市私人改建舊房有嚴格的限制措施，有的地方規(guī)定最高不得超過三層，這也是對財產所有權的一種限制。這種限制有利于今后城市的整體改造，是必要的。由于這種“實質侵犯”并未降低城市居民的現(xiàn)有生活水平，僅僅是損害了“預期利益”，也由于涉及的面廣量大，國家也是沒有財力給予補償?shù)?。故筆者主張，在大陸現(xiàn)階段原則上不應對這類“實質侵犯”行為用立法方式規(guī)定予以補償。

此外，對于個別特殊的情況，國家（政府）可以還采取“一事一議”的方式給予補償。例如，重慶市渝中區(qū)一家印刷廠，位于黃金地段，廠區(qū)內有一座道觀（宗教場所），其房產早已經(jīng)合法轉移為這家印刷廠所有。由于該區(qū)文物部門將這所道觀定為文物保護場所，因此這家印刷廠對道觀的房產不但不能利用、改造、新建，還要承擔維護的職責。在這種情況之下，就在一定程度上損害了這家印刷廠的利益，國家是應該給予一定的補償?shù)?。而其他如對于生態(tài)環(huán)境保護、基本農田保護方面的補償問題，則可由國家制定相關的政策加以調整。